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1、民國初年袁世凱與國會制憲權(quán)之爭摘 要制憲權(quán)即制定憲法之力，是創(chuàng)造法秩序的權(quán)力，制憲權(quán)的真正意義在于，全體國民中能作出政治決斷的選民應親自或通過其直接的特別代表，參與憲法的制定。民國初年，袁世凱和國會在制憲權(quán)問題上激烈爭斗，其實質(zhì)是為通過制定憲法性文件，以達到在國家權(quán)力的配置中擴大自身全力，維護自身利益，抑制打壓對手。然而，作為國家權(quán)力之上之權(quán)力，制憲權(quán)理應屬于國民全體，民國制憲者沒有看到這一點。在之后的制憲過程中，各種登上政治舞臺的軍閥制定的憲法都粉墨登場過，但隨之又被新的憲法所取代。制憲權(quán)成為了政治勢力角逐的對象，制定出的憲法成了軍閥政權(quán)合法性的遮羞布。 關(guān)鍵詞制憲權(quán)；民國初年；袁世凱；國會

2、 一、制憲權(quán)概述 制憲權(quán)的真正意義在于，全體國民中能作出政治決斷的選民應親自或通過其直接的特別代表，參與憲法的制定。 （3） 二、先舉總統(tǒng)的玄機 自1913年8月份開始，由國會組織的憲法起草委員會便正式成立了，并展開了憲法的起草工作。為了爭奪憲法修改的控制，在憲法起草之前，袁世凱即通過了自己的御用的立法機關(guān)憲法研究會，向憲草委員們提交了由該會制定的“憲法草案大綱二十四條”這個二十四條的核心內(nèi)容就是賦予大總統(tǒng)以臨時約法中不曾有過任命國務員以及解散國會的權(quán)力。 （4） 對于袁世凱而言，大總統(tǒng)選舉完畢之后，國會的“使命”便完成了。接下來爭奪制憲權(quán)，解散國會成了袁氏“順理成章”之事。國民黨方面則“冀以

3、緩和空氣，保全勢力”，“雖心有未福，以勢孤力微，無法與之對抗，又恐袁氏悍然不顧，采取斷然處置，解散國會” （8），這種飲鴆止渴的辦法明顯是犯了“革命幼稚病” （9）的錯誤。獨裁者對權(quán)力欲望是貪得無厭的，豈是一個大總統(tǒng)的寶座可以滿足的？ 三、制憲權(quán)的爭奪戰(zhàn) 國民黨人在制憲之初的錯誤理念，便是將制憲大權(quán)簡單置于國會之下。臨時約法第五十四條規(guī)定：“中華民國之憲法由國會制定。憲法未施行以前，本約法之效力與憲法等?！币簿褪钦f，制憲權(quán)屬于國會。臨時約法“因人立法” （11）的出發(fā)點決定了該部憲法性文件在給國家權(quán)力的配置過程中，有意將議會的權(quán)力擴大。 而在之后，這種錯誤的制憲理念卻一直伴隨著新的憲法或憲法草

4、案的誕生，中華民國約法天壇憲草中華民國憲法袁大總統(tǒng)則認為美國都不是這么干的，國會憑什么有那么大的權(quán)力？事實上，依據(jù)三權(quán)分立的法理而言，袁氏的批評并不見得是胡說八道，那是有道理的。國會與大總統(tǒng)分別屬于國家立法機關(guān)與行政機關(guān)，在國家權(quán)力層面應當是平級的，互不隸屬，互相制約。憲法乃國家根本大法，是置于立法機關(guān)與行政機關(guān)之上的大法，你國會的制憲權(quán)從何而來？從制憲權(quán)理論而言，國會將制憲權(quán)收入己囊，顯然是行不通的。但是國民黨出于政治斗爭的狹隘眼光出發(fā)，看不到制憲權(quán)的偉大、可敬之處，以為牢牢握住制憲權(quán)就能將袁世凱這洪水猛獸關(guān)進鐵籠子里。此時的袁世凱當然對國民黨的行徑目的了如指掌，攻擊國會、攻擊憲法起草委員會

5、、攻擊法院、攻擊省議會毫不憐惜筆墨。 四、天壇憲草的危機 袁氏首先便是攻擊國會制憲侵害行政權(quán)。袁世凱向包括黎元洪副總統(tǒng)之內(nèi)的全國幾十個省份的都督發(fā)布兩則通電，對于國民黨和國會方面給予“狂轟濫炸”。通電一：“武昌黎副總統(tǒng)、各省都督、民政長等鈞鑒：制定憲法關(guān)系民國存亡，應如何審議，精詳力求完善。乃國民黨人破壞者多始則托名政黨為虎作倀，危害國家頻繁” （12） 不僅如此，袁氏在通電中將“內(nèi)閣三易”的責任歸于國會?！傲椌褚苑謾?quán)為原則，臨時政府一年以內(nèi)，內(nèi)閣三易陷于無政府地位，皆誤于議會之有國務員同意權(quán)此必須廢除者?！?（13）而事實上卻是袁世凱日益膨脹的權(quán)力欲望對立憲精神的破壞，每一次內(nèi)閣的垮臺都

6、是力量懸殊的“府院之爭”結(jié)果。 對于袁氏而言，憲法草案的內(nèi)容不單單是國會干涉了行政權(quán)，就連獨立行使職權(quán)的法院和審計院也在添堵，“掣肘”了行政機關(guān)。 “今草案第八十七條，法院依法律受理民事、刑事、行政及其他一切訴訟云云，今不按遵約法，另設平政院使行政訴訟亦隸法院。行政官無行政處分權(quán)之權(quán)，法院得掣行政官之肘，立憲政體固如是乎？” （15）又有，“文武官吏大總統(tǒng)有任命之權(quán)，今草案第一百八九兩條，審計院以參議院選舉之，審計院長由審計員互舉之云云國家歲入歲出，對于國會有預算之提交，決算之報告既予以監(jiān)督之權(quán)，豈宜干預法人層層束縛，以掣政府之肘”。 （16）筆者汗涔涔然，審計院要獨立行使其職權(quán)，不受政府等其

7、他權(quán)力的干涉，在人事上給予獨立的安排，應當是高明之舉，有何不妥？ 各省議會作為選舉國會議員的必備機關(guān)，袁氏認為“近來各省議會掣肘政府已成習慣，倘再令照國會專制辦法將盡天下文武官吏皆附屬于百十議員之下，是無政府也”，這種批評在外人看來都是令人啼笑皆非的。作為立憲政府，政府之權(quán)出自人民，各省議會乃人民代議機關(guān)，天下文武官吏理應當“附屬于”人民的議員。 國會依據(jù)臨時約法選舉憲法起草委員會，制定憲法草案，本應當是國家之神圣大事，袁氏卻糾結(jié)其黨羽不斷造次，在獨裁者眼里那些民主與憲政都是眼中釘、肉中刺，最希望的就是除之而后快。之后天壇憲草的命運就可想而知，“在袁世凱的封建法西斯統(tǒng)治之下，人身自由毫無保障，

8、在北京，有權(quán)逮捕人的機關(guān)有十余處，最令人毛骨悚然的是京畿軍政執(zhí)法處、京師警察廳和北京警備司令部。偵察密布，軍機四出，人人自危，稍一不慎，即罹逮捕殺頭的慘禍。在二次革命期間，袁世凱更是百倍千倍的兇狠，對反對者恣意殺戮，整個北京一片白色恐怖，暗無天日。議員伍漢持、徐秀鈞，工黨領(lǐng)袖徐企文皆被處于極刑。一般人慘遭殺害者不計其數(shù)?！?（20）國會最終被袁氏一腳踢開，而天壇憲草雖然倉促經(jīng)過了三讀，但是沒有經(jīng)過國會公布，終于胎死腹中。 五、結(jié)論 事實上，制憲權(quán)的主體非國會，亦非各省的聯(lián)合機構(gòu)，“其結(jié)論是制憲權(quán)的主體也只能是國民（第三等級）”。 （23）孫中山認識到了人民主權(quán)的重要性，臨時約法第二條“中華民國之主權(quán)屬于國民全體”便是他主張的。既然如此，作為國家權(quán)力之上之權(quán)力，制憲權(quán)理應屬于國民全體，然而民國制憲者沒有看到這一點。在之后的制憲過程中，各種登上政治舞臺的軍閥制定的憲法都粉墨登場過，但隨之又被新的憲法所取代。制憲權(quán)成為了政治勢力角逐的對象，制定出的憲法成了軍閥政權(quán)合法性的遮羞布。