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1、PPP項目績效評價指標體系及綜合評級模型研究 【摘 要】 目前，我國正在準經(jīng)營性公用設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域推廣和應(yīng)用PPP模式。在此背景下，如何對PPP模式下準經(jīng)營性公用設(shè)施建設(shè)項目進行合理的績效評價，關(guān)系到項目績效水平的提升，關(guān)系到政府與社會資本等各方的切身利益，更關(guān)乎項目成敗，是亟待解決的問題。文章將PPP項目績效評價劃分為項目投入、項目過程、項目產(chǎn)出與項目影響四個績效評價子系統(tǒng)，并在對影響項目績效水平關(guān)鍵因素識別的基礎(chǔ)上，建立了針對準經(jīng)營性PPP項目績效評價的指標體系；將項目績效水平劃分為五個等級，采用物元可拓評價方法，構(gòu)建了項目績效綜合評級模型；案例分析表明，指標體系與綜合評級模型具有一定適用性

2、。 下載 【關(guān)鍵詞】 PPP模式； 準經(jīng)營性項目； 績效評價； 指標體系； 物元可拓 【中圖分類號】 F294；C939；TU9 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）04-0110-06 一、引言 目前，我國正在積極著手改革公用設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)供給模式，探索準經(jīng)營性公用設(shè)施商業(yè)化路徑，開始積極尋求社會資本進入這一領(lǐng)域，以求減輕財政負擔，轉(zhuǎn)變政府職能。PPP模式可以調(diào)動社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施與公共項目的積極性，政府能夠用少部分的財政支出撬動社會資本大量投入，從而提高公共產(chǎn)品與服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量水平。由于政府與社會資本充分合作，更多的利益相關(guān)方能夠參與進來，這可整合各方訴

3、求，發(fā)揮各自長處，克服政府與社會資本各自缺陷，從而提高項目實施運作效率，并可在一定程度上提升社會成員的參與感與獲得感。 目前我國PPP項目相關(guān)研究還處于前期探究階段。在構(gòu)成要素方面，多是針對項目利益分享、風險分擔、合同簽訂、建設(shè)運營等主要構(gòu)成要素的探討；在研究項目所處階段方面，多集中于項目識別、準備及采購階段，對于PPP項目績效評價與監(jiān)控尚處于無章可循的狀態(tài)。一方面，PPP項目績效指標體系尚沒有系統(tǒng)建立。另一方面，PPP項目績效評價方法尚處于摸索階段，方法的適用性和有效性尚沒有得到有效驗證。政府與社會資本等參與方利益訴求不盡相同，平衡各方利益關(guān)系是PPP項目成功的關(guān)鍵，單純考慮一方利益不利于反

4、映項目真實的執(zhí)行狀況。因此，針對準經(jīng)營性公用設(shè)施PPP項目實施公平公正的績效評價，對于促進其績效水平提升，推動PPP模式向縱深發(fā)展具有重要意義。 二、PPP項目績效評價及其目的 所謂績效，是PPP項目實施機構(gòu)為達成項目目的而采取行動在各個方面上的實際反饋，它是結(jié)果與過程的有機統(tǒng)一，是項目建設(shè)與運營實施全過程的活動、模式、成果及其產(chǎn)生的外部影響。PPP項目的績效評價則是利用統(tǒng)一的評價標準，采用科學的、合理的、規(guī)范的以及有效的評價方法對PPP項目在投入、合作過程、項目產(chǎn)出、效果及影響方面，就其經(jīng)濟性、效率性、成效性、公平性和可持續(xù)性等的預(yù)期目標進行全面考核評價的經(jīng)濟活動。 PPP項目的績效評價具有

5、以下內(nèi)涵，首先PPP項目績效評價可以從評價活動和行為需要實施測算，主要是檢驗和考察項目在雙方合作過程當中的經(jīng)濟性、效率性、成效性、公平性和可持續(xù)性；其次，績效成果可以通過對項目的識別、準備以及運作等活動得到反映和改進，可以表示為“成果+活動=真正的績效”；最后，項目績效是不斷循環(huán)、動態(tài)調(diào)整和改進的，并在循環(huán)中不斷提升和發(fā)展的一個封閉的管理控制過程。 本文將通過系統(tǒng)分析、實地調(diào)研，結(jié)合PPP項目利益相關(guān)方意見，建立完善的績效評價指標和方法體系，對本PPP項目從投入、過程、產(chǎn)出及影響等方面進行績效評價，針對項目建設(shè)與運營進行總體回顧、總結(jié)經(jīng)驗教訓，構(gòu)建PPP項目評價和反饋機制，評判項目績效，從而進

6、一步提升項目管理水平，為提升項目效率提供依據(jù)。 三、績效評價邏輯框架及指標體系 （一）項目績效評價邏輯框架 PPP項目壽命周期由項目識別篩選、采購準備、執(zhí)行建設(shè)、運營移交等階段構(gòu)成。各階段有其自身特點，影響項目績效水平的關(guān)鍵因素不盡相同。將項目績效評價體系分為投入、過程、產(chǎn)出和影響四個子系統(tǒng)，通過對各子系統(tǒng)進行深入剖析，可以識別各個子系統(tǒng)涉及的各個層面的構(gòu)成因素，并通過項目實施所具備的各種特征，找出衡量項目績效的主要因素，將這些因素依次逐項轉(zhuǎn)化為可以量化的指標，并建立能夠表達項目經(jīng)濟性、效率性、有效性、公平性和可持續(xù)發(fā)展能力的指標系統(tǒng)。其邏輯框架如圖1所示。 （二）項目績效評價指標體系 結(jié)合上

7、述績效評價邏輯框架設(shè)計，將項目績效評價劃分為項目投入績效評價、項目過程績效評價、項目產(chǎn)出績效評價與項目影響績效評價四個子系統(tǒng)，并根據(jù)上述對于影響項目績效水平關(guān)鍵因素的識別。 1.項目投入績效指標 項目實施需要獲取大量的財物與人力等方面的資源，并將資源匹配給需要的組織或個人。在項目投入的諸多要素中，人力資源、資金投入一直是最為人們關(guān)注的投入資源，希望以最小成本實現(xiàn)項目目標。在項目人力資源投入方面，政府機構(gòu)專業(yè)素質(zhì)與社會資本方經(jīng)驗直接影響項目成功與否，選擇“政府操作PPP項目個數(shù)、社會資本操作類似項目個數(shù)”表征人力資源投入績效水平；資金投入方面，主要從項目資金價值、資金到位情況、投入資金效用等方面

8、探討項目資金投入?效水平，選取“建設(shè)資金到位率、政府補貼到位率、投資利潤率、加權(quán)綜合資金成本率”等指標。 2.項目過程績效指標 項目實施是政府機構(gòu)、社會資本和使用者三大類主體在充分利用項目現(xiàn)有資源基礎(chǔ)上相互配合、共同實施的協(xié)調(diào)過程。過程環(huán)節(jié)體現(xiàn)項目的效率性，主要包括項目管理與運營管理兩個方面。項目管理方面，分別從進度、成本與質(zhì)量三個方面設(shè)定指標；運營管理方面，設(shè)定“總資產(chǎn)收益率、資產(chǎn)保值增值率、設(shè)備利用率”反映項目資產(chǎn)運營情況，選定“項目收入增長率”反映項目持續(xù)發(fā)展能力。 3.項目產(chǎn)出績效指標 準經(jīng)營性公用設(shè)施項目多與污水處理、環(huán)境治理相關(guān)，項目建成如達到產(chǎn)出要求將有利于環(huán)境保護、生態(tài)改善目標

9、的實現(xiàn)，這也為區(qū)域持續(xù)健康發(fā)展奠定必要基礎(chǔ)。因此該評價環(huán)節(jié)主要是體現(xiàn)項目的效果性及適應(yīng)性，包括工藝效果評價與利益相關(guān)方滿意度兩部分。工藝效果評價指標以污水處理項目為例，選定“出水水質(zhì)達標率、有害指標去除率”等指標。 4.項目影響績效指標 PPP項目周期長、影響范圍廣，對地方社會經(jīng)濟的作用巨大。準經(jīng)營性公用設(shè)施項目的建設(shè)與運營，不僅增加了就業(yè)機會，同時因為改善了周邊環(huán)境，而提高了人居生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，改善了投資環(huán)境，間接地活躍了區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟活動，拉動當?shù)亟?jīng)濟增長，項目影響主要體現(xiàn)在其對于社會、經(jīng)濟與環(huán)境的影響上。選擇“直接就業(yè)貢獻度、經(jīng)濟內(nèi)部收益率、綜合污染物指數(shù)降低率、有害氣體監(jiān)測達標率”等指標。各

10、項指標所屬績效類別、內(nèi)容及計算方式詳見表1。 四、基于物元可拓的項目績效綜合評級模型 選用物元可拓方法對項目進行綜合評級，可拓方法是由中山大學蔡文研究員提出，物元分析模型是其中的重要?M成部分，用于數(shù)據(jù)分析及評價等領(lǐng)域。它用關(guān)聯(lián)函數(shù)分析決策對象各子系統(tǒng)間的矛盾性。用物元變換化多指標不兼容問題為單一決策問題。PPP項目績效評價實際上是一個不相容問題，可采用物元可拓方法將其轉(zhuǎn)化為單一決策問題，采用物元可拓針對PPP項目進行績效評級具有一定的適用性。 （一）項目績效評價擬評矩陣、經(jīng)典域與節(jié)域確定 1.建立績效評價擬評矩陣 R0=（P0，ci，xi）= （1） 式中，P為待評項目績效水平，ci（i=1

11、，2，n）是影響評價水平的特征因子，即各績效評價指標；xi（i=1，2，n）為該PPP項目績效水平P關(guān)于特征ci的具體數(shù)值。 2.確定經(jīng)典域、節(jié)域區(qū)間 將各績效評價指標逐一進行分級，根據(jù)各指標具體情況將其分為五個等級，與項目績效綜合評價等級相對應(yīng)，詳見表2。表2中第一列為績效評價指標；中間五列為各績效指標評價等級區(qū)間值，等級區(qū)間的確定由評價小組根據(jù)項目具體情況、行業(yè)標準及專家意見確定，一般而言，可研報告或?qū)嵤┓桨钢兴_定的績效目標設(shè)定為C級區(qū)間的最低值，有行業(yè)最低標準的值可作為D級區(qū)間的最低限值。取值范圍為該指標自D級最低值至A級最高值。項目取值為評價對象項目自身取值，來自于待評矩陣中的xi（

12、i=1，2，n）取值。 指標中如有變動趨勢不一致情況出現(xiàn)，如綜合資金成本率，則需通過其最高限值相減的方式予以變換。表中各績效層級范圍可作為各指標相對于各級別的經(jīng)典域，表中取值范圍則為各績效指標的節(jié)域，經(jīng)典域矩陣表述為： Rj=（NJ，Ci，Xj i）= （2） 式中，Nj（j=1，2，n）代表所劃定的j個績效級別，ci（i=1，2，n）代表績效級別Nj的特征；xji分別為Nj關(guān)于ci的量值范圍，即績效級別關(guān)于所對應(yīng)指標的數(shù)值范圍，即經(jīng)典域。節(jié)域矩陣可表述為： Rp=（P，Ci ， Xp i）= （3） 式中，P表示項目績效評級結(jié)果的全部范圍，Xpi為P關(guān)于ci的取值范圍。 （二）績效評價關(guān)鍵函

13、數(shù)、權(quán)系數(shù)及綜合評級 1.計算關(guān)聯(lián)函數(shù) 計算各評價指標針對績效級別的關(guān)聯(lián)函數(shù)值以及各指標的權(quán)系數(shù)值，在此基礎(chǔ)上計算PPP項目績效對各績效級別的綜合關(guān)聯(lián)度值，若某績效級別綜合關(guān)聯(lián)度值較大，則績效水平就應(yīng)歸屬為該績效評級。首先對區(qū)間的模和點到區(qū)間的距離進行計算。 有界區(qū)間x=a，b的模定義為： x=b-a （4） 一個點x0到區(qū)間x=a，b的距離定義為： （x0，x）=x0-（a+b）-（b-a） （5） 則關(guān)聯(lián)函數(shù)為：k（x）=-（xx0）（x？埸x0）（6） 采用公式6可以測算各指標針對各績效級別的關(guān)聯(lián)函數(shù)值，即關(guān)聯(lián)度。 2.權(quán)系數(shù)的確定 權(quán)系數(shù)是指在實施績效評價時，針對各績效指標在重要水平上

14、所做的定量分配。各績效指標對績效水平的影響不盡相同，應(yīng)根據(jù)其影響程度來分配權(quán)系數(shù)，計算公式為： i= （7） 式中，xi為指標i的項目實際值（或現(xiàn)狀值）；Si為指標i的標準值；n為指標數(shù)目。 3.綜合評級 根據(jù)前述公式可得到績效指標針對績效等級的關(guān)聯(lián)函數(shù)值與各績效指標的權(quán)系數(shù)，將關(guān)聯(lián)度與權(quán)系數(shù)和綜合關(guān)聯(lián)度計算公式結(jié)合，如式8： j=i，jkj（xi） （8） 通過測算得到PPP項目績效系統(tǒng)對各級別的綜合關(guān)聯(lián)度值，如果某級別所對應(yīng)的綜合關(guān)聯(lián)度值最大，則評價結(jié)果就應(yīng)屬于該績效級別。項目評價績效評級劃分為A、B、C、D、E五級，其績效評級含義、分值區(qū)間與級別描述參見表3。 五、案例分析 （一）項目基

15、本情況 案例項目位于冀東某縣，為某園區(qū)污水處理及管網(wǎng)工程新建項目，采用PPP模式建設(shè)運作該項目，項目實施機構(gòu)為縣環(huán)保局，項目具體運作采用設(shè)計建設(shè)融資經(jīng)營模式（DBFO），設(shè)計污水處理規(guī)模1萬m3/d的污水廠一座及配套管網(wǎng)9km，處理工藝為：“預(yù)處理+CASS+混凝沉淀+過濾+消毒”，出水指標執(zhí)行城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準（GB18918-2002）中的一級A排放標準，項目總投資2 647萬元，直接提供就業(yè)崗位35個。 項目建成并投入使用，此次評價為建成后首次實施績效評價，針對績效評價時點之前建設(shè)過程與運營情況進行評價。項目系統(tǒng)穩(wěn)定后，COD去除率88.7%，雖然入水COD在200450mg/

16、L區(qū)間內(nèi)，但出水COD穩(wěn)定在4550mg/L區(qū)間內(nèi)。系統(tǒng)啟動后SS的去除率為86.1%，其他項目指標參見表2中的“項目取值”。 （二）項目綜合績效評級 1.關(guān)聯(lián)函數(shù)值的計算 由上述公式4公式6，可測算出各個指標對5個評價級別標準的關(guān)聯(lián)函數(shù)值，以第一個指標“政府操作PPP項目個數(shù)”針對A評價等級的關(guān)聯(lián)函數(shù)值計算為例： A級：（x1，x11）=1-（7+20）-（20-7）=6 （x1，xp1）=1-（0+20）-（20-0）=-1 因為xi？埸xi，j，所以根據(jù)公式6可得： k1（x1）=-0.8571 可采用上述方法測算其他22個績效指標針對5個績效級別的關(guān)聯(lián)函數(shù)值，詳見表4。 2.歸一化權(quán)值

17、的計算 由式7確定各績效指標針對各績效級別標準的歸一化權(quán)系數(shù)如表4所示。 3.項目績效綜合評級 采用公式8結(jié)合表4中所確定的關(guān)聯(lián)函數(shù)值，可得到案例PPP項目績效水平對應(yīng)各績效等級的綜合關(guān)聯(lián)度值，分別為-0.1731、-0.0442、-0.1852、-0.3658、-0.3571?？筛鶕?jù)綜合關(guān)聯(lián)度數(shù)值判斷項目績效水平對應(yīng)B級的綜合關(guān)聯(lián)度較大，因此本案例績效評價結(jié)果應(yīng)屬于B級，表明項目基本成功，實現(xiàn)了重點目標，基本上達到了目標值。 六、結(jié)論 1.將PPP項目績效評價系統(tǒng)劃分為投入、過程、產(chǎn)出和影響四個子系統(tǒng)，構(gòu)建了績效評價邏輯框架，在此基礎(chǔ)上將影響項目績效水平的關(guān)鍵因素轉(zhuǎn)化為具體可量化的指標，構(gòu)建

18、能夠表達項目經(jīng)濟性、效率性、成效性、公正性和可持續(xù)發(fā)展能力的PPP項目績效評價指標體系。 2.選用物元方法，創(chuàng)建PPP項目績效綜合評級模型。將PPP項目績效水平及對應(yīng)的指標量值作為待評物元，建立PPP項目績效綜合評級的物元可拓模型，將評價指標體系與評價標準相互匹配，選取案例進行分析，案例項目綜合評級結(jié)果為B級，表明項目基本成功。結(jié)果表明該評級模型具有靈敏性和適用性。 3.綜合評級模型具有一定局限性，主要包括：指標體系尚不完善，有待進一步提高；模型綜合評級結(jié)果的客觀性取決于指標數(shù)據(jù)搜集的真實性等方面。在將來可針對指標識別與體系完善，數(shù)據(jù)搜集與評價方法的進一步拓展等方面展開深入研究。 【參考文獻】

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