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1、專項(xiàng)資金管理內(nèi)控體系的構(gòu)建 專項(xiàng)資金管理和使用中存在的主要關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)是中國(guó)人情社會(huì)造就的舞弊風(fēng)險(xiǎn)、決策風(fēng)險(xiǎn)等，解決這些問題的長(zhǎng)效辦法是構(gòu)建嚴(yán)密內(nèi)部控制體系，把與專項(xiàng)資金有關(guān)的單位、流程、財(cái)務(wù)等方面都納入這個(gè)體系。這樣，審計(jì)的重心在于定期測(cè)試內(nèi)控體系的效果和效率，持續(xù)確保該內(nèi)控體系的整體有效性，通過制度徹底持久實(shí)現(xiàn)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的管控。 下載 一、構(gòu)建背景：專項(xiàng)資金管理的特點(diǎn)及面臨的風(fēng)險(xiǎn) 財(cái)政專項(xiàng)資金，是指中央及地方各級(jí)人民政府及其財(cái)政部門依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策設(shè)立的、具有專門用途的財(cái)政性資金，包括中央、省、市（州）和縣（市、區(qū)）等各級(jí)財(cái)政為完成特定的行政工作任務(wù)以及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)而安

2、排的生產(chǎn)建設(shè)性、事業(yè)發(fā)展性的項(xiàng)目資金，有如下三個(gè)特點(diǎn)： 一是政策性強(qiáng)，每項(xiàng)資金都緊緊圍繞黨和國(guó)家的相關(guān)政策進(jìn)行安排，有明確的用途和使用范圍，任何違規(guī)使用都屬于非法。二是點(diǎn)多面廣線長(zhǎng)，所謂“點(diǎn)多”，涉及到農(nóng)業(yè)、社保、環(huán)境、文化等多個(gè)領(lǐng)域；所謂“線長(zhǎng)”，即資金通過財(cái)政、相關(guān)主管部門和金融機(jī)構(gòu)逐級(jí)下?lián)埽?程序?qū)蛹?jí)校多；所謂“面廣”，即項(xiàng)目涉及千家萬戶。三是實(shí)效性強(qiáng)但時(shí)效差，基于特定安排，專項(xiàng)資金要求每筆資金都發(fā)揮應(yīng)有的效益，都應(yīng)在特定領(lǐng)域造福于民。但由于農(nóng)業(yè)、生態(tài)、環(huán)保、民生等方面的特殊性，專項(xiàng)資金的效果需要較長(zhǎng)時(shí)間才能表現(xiàn)或者發(fā)揮出來。 這三個(gè)特點(diǎn)本身形成了一個(gè)矛盾的邏輯體系。“點(diǎn)多面廣線長(zhǎng)”的繁

3、瑣不利于恪守遵循政策的硬性要求，漫長(zhǎng)而難以估量的時(shí)效又往往模糊了資金的效果和意義，這些因素及中國(guó)人情社會(huì)的思維因子促生了專項(xiàng)資金管理過程中的各種風(fēng)險(xiǎn)： 風(fēng)險(xiǎn)之一是領(lǐng)導(dǎo)舞弊風(fēng)險(xiǎn)。專項(xiàng)資金涉及到各層級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)，尤其是縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層的領(lǐng)導(dǎo)，鑒于單位財(cái)政困境或個(gè)人問題，在中國(guó)人情社會(huì)思維的推動(dòng)下，他們很容易會(huì)設(shè)法截留挪用甚至貪污專項(xiàng)資金。 風(fēng)險(xiǎn)之二是會(huì)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。在專項(xiàng)資金運(yùn)行過程中，各部門財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)交接手續(xù)繁瑣，很多相關(guān)單位無法或者故意不執(zhí)行財(cái)政資金報(bào)賬制程序，容易出現(xiàn)大額提現(xiàn)問題，甚至存在用大量白條或用當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門代開正規(guī)票據(jù)弄虛作假的現(xiàn)象。 風(fēng)險(xiǎn)之三是效益風(fēng)險(xiǎn)。生態(tài)、環(huán)保、健康、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等都是比較

4、籠統(tǒng)而難以界定，在效果或效益方面缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，在立項(xiàng)的時(shí)候就存在著明確效益概述缺位的問題，專項(xiàng)資金管理實(shí)際上成了專管花錢而不用具體考慮效益問題的行動(dòng)。 二、構(gòu)建內(nèi)容：專項(xiàng)資金內(nèi)控體系 專項(xiàng)資金具體管理過程中系列風(fēng)險(xiǎn)的根源在于其自身特點(diǎn)及中國(guó)人情社會(huì)的思維因子，所以其自身很難克服這些風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，克服這些風(fēng)險(xiǎn)需要形成一個(gè)持續(xù)有效的體制，即構(gòu)建整體有效的內(nèi)控體系，具體應(yīng)該包含如下幾個(gè)方面內(nèi)容： 一是營(yíng)造良好的控制環(huán)境，推動(dòng)形成廉政思想內(nèi)控的良好氛圍。對(duì)于專項(xiàng)資金管理而言，各級(jí)管理人員本身的道德水平及其對(duì)內(nèi)部控制的態(tài)度直接決定了整個(gè)內(nèi)控體系作用的發(fā)揮。所以，應(yīng)該通過廉政教育、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)及黨的宣

5、傳工具糾正各級(jí)管理者對(duì)專項(xiàng)資金的偏見，應(yīng)該以他們?yōu)橹鲗?dǎo)形成獨(dú)具特色的組織構(gòu)架、管理方式和風(fēng)格，營(yíng)造適合專項(xiàng)資金健康運(yùn)轉(zhuǎn)的良好氛圍。 二是構(gòu)建規(guī)章制度體系，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)各環(huán)節(jié)內(nèi)控機(jī)制的無縫鏈接。在項(xiàng)目啟動(dòng)階段，切實(shí)承擔(dān)起項(xiàng)目資金使用的風(fēng)險(xiǎn)和方案論證的責(zé)任，確保項(xiàng)目資金使用的嚴(yán)肅性和科學(xué)性；在資金運(yùn)用過程中，構(gòu)建推行項(xiàng)目資金的“ 提款報(bào)帳制度”，保證項(xiàng)目資金跟著項(xiàng)目進(jìn)度和項(xiàng)目質(zhì)量走，提高資金效益，減少甚至杜絕違規(guī)占用；在資金支付環(huán)節(jié)，規(guī)范完善“ 國(guó)庫集中支付制度”，防控專款不專用；在資金管理后續(xù)跟蹤環(huán)節(jié)，建立健全財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，為下一年度資金審批提供有力依據(jù)。 三是建立“聯(lián)系會(huì)議”制度，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)

6、縱橫監(jiān)管的無縫對(duì)接，對(duì)申報(bào)單位和項(xiàng)目實(shí)行聯(lián)合監(jiān)管；持續(xù)加強(qiáng)局內(nèi)各處室的協(xié)調(diào)，共享監(jiān)管資源和信息，從不同角度監(jiān)管項(xiàng)目和資金；加強(qiáng)與政府歸口管理部門的溝通，明確各自監(jiān)管職責(zé)，各有分工、各有側(cè)重、各司其職，形成監(jiān)管合力，填補(bǔ)“監(jiān)管盲區(qū)”；加強(qiáng)政府部門之間的溝通，防止同一個(gè)項(xiàng)目在不同部門、不同專項(xiàng)資金、不同年度進(jìn)行反復(fù)申報(bào)；加強(qiáng)與審計(jì)專業(yè)機(jī)構(gòu)、評(píng)估機(jī)構(gòu)、監(jiān)理機(jī)構(gòu)的溝通，獲取決策參考意見。 四是加強(qiáng)資金管理信息質(zhì)量控制，提高財(cái)政專項(xiàng)資金使用的透明度。借助于強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，強(qiáng)化會(huì)計(jì)信息質(zhì)量控制，為預(yù)算的執(zhí)行和資金的監(jiān)督管理提供準(zhǔn)確信息。在財(cái)政專項(xiàng)資金管理和使用過程中，加強(qiáng)各部門人員之間的溝通，及時(shí)根據(jù)

7、項(xiàng)目進(jìn)度合理安排資金，通過信息的及時(shí)傳遞，減少資金滯留的可能性，提高財(cái)政專項(xiàng)資金使用的透明度。 三、更新途徑：系統(tǒng)推進(jìn)專項(xiàng)資金管理審計(jì) 內(nèi)控體系的更新和克服需要借助定期或不定期的審計(jì)工作，特別是作為風(fēng)險(xiǎn)管理工作重要前提的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)工作。對(duì)于專項(xiàng)資金管理而言，需要系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)項(xiàng)目的及時(shí)跟進(jìn)，切實(shí)推行全過程審計(jì)，具體步驟可如下。 立項(xiàng)前，形成明確的目標(biāo)評(píng)價(jià)體系。當(dāng)每一個(gè)資金項(xiàng)目醞釀之時(shí)，首先要厘定總體及關(guān)鍵階段環(huán)節(jié)的目標(biāo)，盡量選用可以量化或具有操作價(jià)值的目標(biāo)，這個(gè)任務(wù)一般由市以上級(jí)別的高層人員決定。根據(jù)具體環(huán)節(jié)和所涉及部門，分解為不同層級(jí)或時(shí)段的目標(biāo)，形成具有操作意義和評(píng)估價(jià)值的目標(biāo)體系。

8、啟動(dòng)初，構(gòu)建審計(jì)計(jì)劃體系。目標(biāo)評(píng)價(jià)體系確定后，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)所處的位置及項(xiàng)目資金的特點(diǎn)制定資金管理總體審計(jì)計(jì)劃、年度或半年度審計(jì)計(jì)劃、重點(diǎn)環(huán)節(jié)審計(jì)計(jì)劃、重點(diǎn)部門審計(jì)計(jì)劃等各種審計(jì)計(jì)劃，形成嚴(yán)密的目標(biāo)體系，確保審計(jì)工作的有序開展。 過程中，以重點(diǎn)提挈全部。在按照審計(jì)計(jì)劃實(shí)施必要審計(jì)程序的過程中，要突出重點(diǎn)。抓重點(diǎn)環(huán)節(jié)，投入較多的人力、物力給投入程序、資金撥付、跟蹤使用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確保這些環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)得到適當(dāng)充分確認(rèn)；抓重點(diǎn)單位，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政、主管部門等舞弊風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)部門；抓重點(diǎn)人物，敢于、善于向關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)開刀，設(shè)置、持續(xù)實(shí)施專門的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目，盡量絕對(duì)化地避免其舞弊風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。 結(jié)束后，深化積淀推動(dòng)完善。單個(gè)專項(xiàng)資金審計(jì)項(xiàng)目結(jié)束后，要注意經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，深化如下兩方面不斷積淀：一是根據(jù)系列資金管理審計(jì)實(shí)踐中確認(rèn)的各種風(fēng)險(xiǎn)，按照資金的類別、風(fēng)險(xiǎn)的程度、涉及的部門等維度構(gòu)建、豐富、細(xì)分風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫，作為以后風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)及風(fēng)險(xiǎn)管理工作的基礎(chǔ)；二是根據(jù)具體審計(jì)實(shí)踐中出現(xiàn)的各種情況，構(gòu)建、豐富專項(xiàng)資金審計(jì)方法體系。在此基礎(chǔ)上，不斷地識(shí)別、評(píng)估資金管理中的各種風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)出具風(fēng)險(xiǎn)提示，協(xié)助相應(yīng)管理人員及時(shí)更新、完善內(nèi)控體系，全力確保專項(xiàng)資金的適當(dāng)使用。 （作者單位：貴州黔信恒瑞會(huì)計(jì)師事務(wù)有限公司）