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1、產(chǎn)業(yè)政策概述,孫智君,主要內(nèi)容,產(chǎn)業(yè)政策概念 產(chǎn)業(yè)政策的構(gòu)成要素 產(chǎn)業(yè)政策的分類 產(chǎn)業(yè)政策的利弊雙重性,產(chǎn)業(yè)政策概念,正式出現(xiàn)：1970年日本通商產(chǎn)業(yè)省事務(wù)次官在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）工業(yè)委員會“日本的產(chǎn)業(yè)政策” 1972年OECD出版日本的產(chǎn)業(yè)政策 我國：20世紀(jì)80年代中期中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃的建議 概念：由于市場失靈和市場功能有限，國家或地區(qū)政府為了產(chǎn)業(yè)全局性和長期性發(fā)展，針對產(chǎn)業(yè)實(shí)體和產(chǎn)業(yè)關(guān)系而采取的關(guān)于產(chǎn)業(yè)成長、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、布局優(yōu)化和組織優(yōu)化的政策法令。,產(chǎn)業(yè)政策的構(gòu)成要素,政策制定主體 政策對象 政策實(shí)施機(jī)構(gòu) 政策目標(biāo) 政策手段 政策評估,產(chǎn)業(yè)政策

2、制定的主體及程序,中央政府或地方政府 我國：1989年國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)的決定 “產(chǎn)業(yè)政策的制定權(quán)在國務(wù)院”， “各部門和各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列省轄市人民政府，應(yīng)根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策，結(jié)合本部門、本地區(qū)的特點(diǎn)，擬定實(shí)施辦法，并報(bào)國務(wù)院備案” 美國：政人員、當(dāng)職常務(wù)委員會、委員會與委員會小組、跨部會、全席會議、參眾兩院 程序：立法經(jīng)過12個(gè)階段：先由主管農(nóng)業(yè)政策執(zhí)的最高政單位即美國農(nóng)業(yè)部向參眾兩院的專門委員會提出新農(nóng)業(yè)法案，經(jīng)過檢查(examine)、法案通過評估(change for passage)、研究(study)、討論(review)、聽證會(hearing)、公開辯論(d

3、ebate)、知會(refer)等程序，以及書面提案(written report)、修正案確認(rèn)(amendments approval)、會議報(bào)告(conference report)等文件，最后將參眾兩院通過的法案，呈交總統(tǒng)簽署。如果總統(tǒng)同意簽署，公告后即成法案。,產(chǎn)業(yè)政策的作用對象,三次產(chǎn)業(yè)分類中，除了“公共管理和社會組織、國際組織”等不應(yīng)當(dāng)包括在產(chǎn)業(yè)政策的“產(chǎn)業(yè)”范疇之內(nèi)外，其余部分都應(yīng)該成為產(chǎn)業(yè)政策的作用對象。,產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施機(jī)構(gòu),產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施機(jī)構(gòu)是一個(gè)由企業(yè)、政府和行業(yè)協(xié)會等單位構(gòu)成的綜合體，其中，企業(yè)是實(shí)施主力，企業(yè)按照產(chǎn)業(yè)政策的要求，積極配合政府制定該產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并按照規(guī)劃

4、，充分利用產(chǎn)業(yè)政策給予的資源運(yùn)行。,產(chǎn)業(yè)政策的目的,初級目標(biāo)：促進(jìn)或抑制特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展 中級目標(biāo)：促進(jìn)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部和產(chǎn)業(yè)間關(guān)系優(yōu)化 高級目標(biāo)：產(chǎn)業(yè)全局性和長期性發(fā)展，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，進(jìn)而增強(qiáng)綜合國力 三個(gè)目標(biāo)層層遞進(jìn)，前者是后者的基礎(chǔ)，后者是前者發(fā)展的結(jié)果。 初級目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或使產(chǎn)業(yè)良性運(yùn)行直達(dá)中級目標(biāo)，或引起產(chǎn)業(yè)關(guān)系失衡，著眼于中級目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策便應(yīng)運(yùn)而生。實(shí)現(xiàn)中級目標(biāo)的前提和基礎(chǔ)在于實(shí)現(xiàn)初級目標(biāo)。但一個(gè)國家的產(chǎn)業(yè)政策不會停留在實(shí)現(xiàn)初級目標(biāo)和中級目標(biāo)上，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)全局性長期性發(fā)展進(jìn)而增強(qiáng)綜合國力這一高級目標(biāo)才是根本意圖,產(chǎn)業(yè)政策的手段,（1）產(chǎn)業(yè)政策的手段 一是直接干預(yù)。直接干預(yù)通過

5、配額制、許可證制（審批制）、政府直接投資經(jīng)營等 二是間接誘導(dǎo)。提供行政指導(dǎo)、信息服務(wù)、稅收減免、融資支持、財(cái)政補(bǔ)貼、關(guān)稅保護(hù)、出口退稅等 三是法律規(guī)制。 （2）產(chǎn)業(yè)政策與其它經(jīng)濟(jì)政策之間的關(guān)系 西方學(xué)者：產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策和貨幣政策并稱為三大經(jīng)濟(jì)政策 日本學(xué)者：產(chǎn)業(yè)政策與財(cái)政政策、貨幣政策不是并列關(guān)系。因?yàn)樗鼈儾蛔裱y(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)，其著眼點(diǎn)也有所不同。 產(chǎn)業(yè)政策的作用對象和范圍是部分產(chǎn)業(yè)或者全部產(chǎn)業(yè)，而財(cái)政政策、貨幣政策的影響范圍則超越財(cái)政和金融部門本身，影響經(jīng)濟(jì)供給方也影響市場需求方，包括國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)、居民和政府。,產(chǎn)業(yè)政策的評估及評估體系,產(chǎn)業(yè)政策的評估：在全面掌握信息的前提下，依據(jù)特定的標(biāo)

6、準(zhǔn)，通過一定的程序和步驟，對某項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的影響、效果進(jìn)行度量、分析和評價(jià)，目的在于利用這些政策相關(guān)信息，對政策的未來走向做出基本的判斷。 產(chǎn)業(yè)政策評估分為事前評估、事中評估和事后評估。 事前評估旨在正確制定出新的產(chǎn)業(yè)組織政策； 事中評估旨在及時(shí)糾正政策偏差、合理調(diào)整政策目標(biāo)與措施，從而改善政策效果； 事后評估旨在總結(jié)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策體系的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。 產(chǎn)業(yè)政策效果評估體系：評估主體、評估對象、評估方法、評估結(jié)論。 一般原則是：需要具備中立立場的評估主體、科學(xué)的評估工具、完備的信息收集渠道和可靠的評估結(jié)論。,美國農(nóng)業(yè)政策的評估標(biāo)準(zhǔn),美國農(nóng)業(yè)部提供相關(guān)數(shù)據(jù)：2006和2007年度生產(chǎn)和經(jīng)營相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品

7、以玉米為主的乙醇生產(chǎn)、主要作物（玉米、大豆、馬薯、其它豆等）、糧食與飼用途的小麥、糧食用途的水稻、棉花、園藝作物、肉類、乳制品等 農(nóng)場主所得、消費(fèi)者收支的食品價(jià)格與支出、生產(chǎn)資料價(jià)值、飼成本、政府支出。 通過上述數(shù)據(jù)考察美國農(nóng)業(yè)在上一個(gè)政策執(zhí)行后的整體狀況： 農(nóng)產(chǎn)品的市場環(huán)境：形成全球市場的；農(nóng)業(yè)與貿(mào)政策的沖擊；中長期內(nèi)美國與世界農(nóng)業(yè)市場狀況的預(yù)測；影響美國及國際農(nóng)業(yè)市場績效的相關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、政策與組織。 農(nóng)業(yè)技術(shù)環(huán)境：分析農(nóng)業(yè)相關(guān)成本、效益、生產(chǎn)變化與新技術(shù)的分配效果；衡公共與私人研究資助的支出、報(bào)酬與比較益。 農(nóng)業(yè)支持環(huán)境：農(nóng)場與農(nóng)業(yè)企業(yè)的財(cái)務(wù)經(jīng)營績效；結(jié)構(gòu)改變以及因此所造成的農(nóng)業(yè)、技術(shù)與

8、資源政策調(diào)整的政策意義。 再將上述數(shù)據(jù)和相關(guān)信息按照評估指標(biāo)體系進(jìn)行整理，主要指標(biāo)包括：農(nóng)場風(fēng)險(xiǎn)管、農(nóng)場結(jié)構(gòu)、農(nóng)場與農(nóng)產(chǎn)品政策、農(nóng)業(yè)資源管以及農(nóng)民福利。,日本產(chǎn)業(yè)政策評估特色：主體的多元化,各主管省廳所設(shè)的審議會及國會所設(shè)的各調(diào)查咨詢機(jī)構(gòu)和自民黨下屬的政策調(diào)查委員會。 其中，審議會的成員通常是學(xué)術(shù)界、財(cái)經(jīng)界和政界的權(quán)威人士組成，并由首相或主管大臣任命，相對獨(dú)立于行政機(jī)構(gòu)，是直接主宰各項(xiàng)政策立案和調(diào)整的權(quán)威評估主體。 評估主體的其它成員包括：四大經(jīng)濟(jì)團(tuán)體（即日本經(jīng)團(tuán)聯(lián)、日經(jīng)聯(lián)、同友會、商工會議所）、在野黨、大眾傳媒和知名政治家都會從各自立場對特定產(chǎn)業(yè)政策發(fā)表意見，并且對政府的產(chǎn)業(yè)政策決策具有較大

9、的影響力。,產(chǎn)業(yè)政策的分類,以蘇東水、唐曉華等為代表的大部分學(xué)者：產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)布局政策和產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策。 以簡新華、芮明杰為代表的學(xué)者：產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策和產(chǎn)業(yè)組織政策。其中產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策又可分為產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)布局政策、產(chǎn)業(yè)外貿(mào)政策、產(chǎn)業(yè)金融政策、產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策。 美國蘭德公司前主席羅文：專業(yè)產(chǎn)業(yè)政策和通用產(chǎn)業(yè)政策。 綜合分類法，根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類：政策主體、政策目標(biāo)、生產(chǎn)要素和政策作用方向,產(chǎn)業(yè)政策的利弊雙重性,產(chǎn)業(yè)政策存在的理論基礎(chǔ)及其有效性 （1）市場失靈論：由于市場機(jī)制存在如壟斷、外部性、信息不對稱等不完善之處，而不能實(shí)現(xiàn)資源有效配置。那么，運(yùn)用非市

10、場調(diào)節(jié)手段、制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行干預(yù)，發(fā)揮政府經(jīng)濟(jì)職能去彌補(bǔ)市場機(jī)制的缺陷便成為必要。 （2）趕超論：從后發(fā)國家在勞動力成本、引進(jìn)技術(shù)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)等方面存在的“后發(fā)優(yōu)勢”出發(fā)，主張通過產(chǎn)業(yè)政策制定和推行合理的產(chǎn)業(yè)政策，來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的超常規(guī)發(fā)展，縮短追趕先進(jìn)國家所需的時(shí)間。 （3）信息外部性和協(xié)調(diào)外部性論 信息外部性：信息與知識的溢出效應(yīng)在特定情況下將抑制企業(yè)對新產(chǎn)品的投資。政府需要使用產(chǎn)業(yè)政策的手段，干預(yù)并激發(fā)企業(yè)對新產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的投資，平衡企業(yè)收益與社會收益的沖突，促進(jìn)新興主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的形成。 “協(xié)調(diào)外部性”論：一些產(chǎn)業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征或者需要完善的產(chǎn)業(yè)鏈條件，需要對多部門的同時(shí)投資才能取得收益最大化

11、，而由于市場中各企業(yè)很難協(xié)調(diào)投資，市場失靈將隨之出現(xiàn)。政府需要對建立新產(chǎn)業(yè)或者在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)進(jìn)行必要的政策支持，扮演投資協(xié)調(diào)者的角色，促進(jìn)多部門的投資合作。,產(chǎn)業(yè)政策的弊端,（1）政府失靈 有限信息。 政府對私人市場反應(yīng)的控制有限。 官僚主義。 公共決策的局限性 權(quán)力尋租。 （2）政府對大項(xiàng)目的偏好及退出困難 政府偏好直接投資經(jīng)營某些大型項(xiàng)目或者給予財(cái)政支持。這樣，政府將可能調(diào)配資源于特定項(xiàng)目或高技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的一部分企業(yè)，但這樣的政策傾向并不一定有利于最優(yōu)社會福利的形成；如果政策實(shí)踐過程中相關(guān)條件發(fā)生了變化，無法達(dá)到預(yù)計(jì)的收益，政府希望退出該市場。退出成本非常高。,小 結(jié),適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策能夠更

12、為合理地分配社會資源。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)踐過程受到諸多因素的制約。 在全球化背景下，積極的產(chǎn)業(yè)政策能運(yùn)用的空間在不斷縮小。因?yàn)椋瑸榱讼拗朴袚p自由貿(mào)易的政府行為，以WTO為主導(dǎo)、雙邊及多邊貿(mào)易協(xié)定為補(bǔ)充的國際貿(mào)易新規(guī)則對關(guān)稅、補(bǔ)貼等產(chǎn)業(yè)政策手段進(jìn)行了嚴(yán)格的約束與限制，并設(shè)計(jì)了一套較為完善的糾紛解決體制。 現(xiàn)代化國家產(chǎn)業(yè)政策必須跳出保護(hù)特定產(chǎn)業(yè)及扶持大企業(yè)的舊有模式，定位于市場調(diào)節(jié)手段的補(bǔ)充，在市場手段與政府干預(yù)之間找到最有利于資源分配的均衡點(diǎn)。 國家的最低限度職能（提供基本的公共物品和保護(hù)窮人）、中級職能（通過支持教育和保護(hù)環(huán)境來解決外部性問題；規(guī)制水、電、煤等的供應(yīng)和反壟斷、規(guī)制金融業(yè)和提供消費(fèi)者保護(hù)以解決信息不對稱；提供社會保障）、積極職能（培育市場和產(chǎn)業(yè)集群、財(cái)產(chǎn)上的再分配）。,