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1、3 公共行政組織管理政府如何組織起來(lái),引子：無(wú)所不在的組織,臺(tái)灣3.26游行,本章主要內(nèi)容,3.1 公共行政組織概述 3.2 公共行政組織的理論 3.3 公共行政組織的結(jié)構(gòu) 3.4 公共行政組織的設(shè)計(jì) 3.5 公共行政組織的變革,3.1 公共行政組織概述,3.1.1 組織及行政組織是什么？ 古代中國(guó)將絲麻編制成布帛的過(guò)程稱為“組織”。 在西方，組織（organization）出自于對(duì)人體“器官”（organ）獨(dú)特功能的引申，強(qiáng)調(diào)局部自成系統(tǒng)的獨(dú)立性，以及局部構(gòu)成整體的結(jié)構(gòu)性。 從最一般的意義上講，組織是人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)一定目標(biāo)，有一定權(quán)責(zé)、心理結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)的開(kāi)放系統(tǒng)。 作為活動(dòng)過(guò)程(Process

2、)的公共行政組織是指為了完成行政任務(wù)而進(jìn)行的組織活動(dòng)和運(yùn)行過(guò)程。 作為實(shí)體(Entity)的公共行政組織是指為了推行政務(wù)，依法建立的國(guó)家行政機(jī)關(guān)體系。,全國(guó)行政層級(jí)的劃分,中央政府（國(guó)務(wù)院）,省、自治區(qū)、直轄市政府,省轄市政府（市設(shè)區(qū)政府） 地區(qū)行署（省的派出機(jī)構(gòu)）,縣、自治縣、縣級(jí)市政府,鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府,3.1.2 公共行政組織具有哪些特征 P75,公共行政組織是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)，依法組建的國(guó)家行政機(jī)關(guān)體系。與其它組織相比，公共行政組織具有如下基本特征： 第一，行政組織是依法進(jìn)行公共管理和公共服務(wù)的社會(huì)組織； 第二，行政組織是無(wú)須參與競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)組織； 第三，行政組織是不能創(chuàng)造自身運(yùn)行所需

3、費(fèi)用的組織； 第四，行政組織是具有合法強(qiáng)制性公權(quán)力的社會(huì)組織； 第五，行政組織是有自身利益并追逐規(guī)模擴(kuò)大的組織。,3.1.3 公共行政組織有哪些 P75-76,1.依行政組織管轄的地域范圍分為中央行政組織和地方行政組織。 2.依行政組織的權(quán)限性質(zhì)分為一般權(quán)限機(jī)關(guān)和專門權(quán)限機(jī)關(guān)。 3.依行政組織的功能和作用不同分為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、職能機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)、輔助機(jī)關(guān)、咨詢機(jī)關(guān)和派出機(jī)關(guān)。 4.依行政組織存在時(shí)間的長(zhǎng)短分為常設(shè)機(jī)關(guān)和臨時(shí)機(jī)關(guān)。,1）領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān) 各級(jí)政府統(tǒng)轄全局的決策核心，是行政組織的中樞、指揮機(jī)關(guān)。 2）職能機(jī)關(guān) 負(fù)責(zé)和管理某一專業(yè)方面事務(wù)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。 3）監(jiān)督機(jī)關(guān) 對(duì)行政機(jī)關(guān)及其管理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督

4、檢查的行政機(jī)關(guān)，如監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)。 4）輔助機(jī)關(guān) 承擔(dān)輔助性工作任務(wù)的行政機(jī)關(guān)。又分政務(wù)性、事務(wù)性、綜合性、專業(yè)性輔助機(jī)關(guān)。 5）咨詢參謀機(jī)關(guān)。 6）派出機(jī)關(guān)（非一級(jí)政府，如街道辦事處）。,3.2 公共行政組織理論的演化 P77-78,3.2.1 以工作為中心的古典組織理論 特點(diǎn)：封閉、集權(quán)、穩(wěn)定 3.2.2 以人為中心的行為組織理論 特點(diǎn)：開(kāi)放、分權(quán)、參與 3.2.3 以系統(tǒng)和環(huán)境為中心的現(xiàn)代組織理論 特點(diǎn)：動(dòng)態(tài)、系統(tǒng)、權(quán)變,3.3 公共行政組織如何構(gòu)成,3.3.1 組織結(jié)構(gòu)及其要素 組織結(jié)構(gòu)（Organization Structure）是一個(gè)組織內(nèi)構(gòu)成要素及各要素的排列組合方式。石墨

5、和金剛石都由碳元素組成，只是由于碳原子空間排列不同，導(dǎo)致二者外形和強(qiáng)度天壤之別。 行政組織的構(gòu)成要素有哪些？ 1）組織目標(biāo) 行政目標(biāo)決定著組織行為的方式和組織發(fā)展的方向，是組織建立和存在的出發(fā)點(diǎn)。 2）職能范圍 確定行政組織的工作任務(wù)與活動(dòng)范圍，是組織目標(biāo)的具體化，決定組織規(guī)模、職位設(shè)置等。,公共行政組織的構(gòu)成要素有哪些,3）機(jī)構(gòu)設(shè)置 是行政組織的實(shí)體，行使行政權(quán)力的載體。行政機(jī)構(gòu)設(shè)置是行政組織的核心，是決定行政效率的關(guān)鍵。 4）權(quán)責(zé)體系 行政組織各個(gè)層次、部門之間的權(quán)利分工和職責(zé)關(guān)系。 5）職位設(shè)置 職位是行政組織的基本要素之一。 6）人員構(gòu)成 行政人員是行政組織中的主體。 7）運(yùn)行程序:規(guī)

6、章制度 是正式組織與非正式組織明顯的區(qū)別,3.3.2 行政組織的縱向結(jié)構(gòu)層級(jí)制,在行政實(shí)踐中發(fā)展出來(lái)的縱向?qū)蛹?jí)制和橫向職能制是行政組織最基本的結(jié)構(gòu)形式，前者是對(duì)自上而下指揮命令鏈條延伸過(guò)程的解釋；后者是對(duì)由職能分工所產(chǎn)生的部門間協(xié)同關(guān)系的解釋。 層級(jí)制結(jié)構(gòu)是行政組織內(nèi)部縱向結(jié)構(gòu)形式，它是上下級(jí)政府之間以及上下級(jí)政府所屬部門之間所形成的關(guān)系形式。 不同層級(jí)所管轄的業(yè)務(wù)性質(zhì)大體相同，只是管轄的范圍隨層級(jí)的降低而縮小 。不同層級(jí)間垂直的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、服從與被服從的上下級(jí)關(guān)系。,層級(jí)制組織結(jié)構(gòu)形式,L 層級(jí)指揮人員,L1,L2,L2,L3,L3,L3,L3,國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)層次劃分,部、委機(jī)構(gòu) 直屬機(jī)

7、構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu),司（局）（辦事機(jī)構(gòu)不設(shè)司局）,處（室）,省、自治區(qū)、直轄市機(jī)構(gòu)層次劃分,廳（局）,處（室）,科,省轄地級(jí)市政府、地區(qū)行署的機(jī)構(gòu)層次劃分,處（局）,科,縣級(jí)政府的機(jī)構(gòu)層次劃分,科（局）,股（科）,3.3.3 行政組織的橫向結(jié)構(gòu)職能制,F職能機(jī)構(gòu) L層級(jí)機(jī)構(gòu),L1,F1,F1,L2,L2,L2,行政組織橫行結(jié)構(gòu)的職能制是在層級(jí)制的統(tǒng)一系統(tǒng)外，按專業(yè)化原則設(shè)置的職能系統(tǒng)。,國(guó)務(wù)院,國(guó) 務(wù) 院 組 成 部 委,國(guó) 務(wù) 院 直 屬 機(jī) 構(gòu),國(guó) 務(wù) 院 辦 事 機(jī) 構(gòu),國(guó) 務(wù) 院 直 屬 事 業(yè) 單 位,國(guó) 務(wù) 院 部 委 管 理 的 國(guó) 家 局,國(guó) 務(wù) 院 議 事 協(xié) 調(diào) 機(jī) 構(gòu) 和 臨

8、時(shí) 機(jī) 構(gòu) 設(shè) 置,國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置,3.3.4 層級(jí)-職能制組織結(jié)構(gòu)形式,F職能機(jī)構(gòu) L層級(jí)機(jī)構(gòu),L1,F1,F1,L2,L2,L2,F2,F2,L3,L3,L3,中央人民政府國(guó)務(wù)院,直轄市人民政府,省人民政府,自治區(qū)人民政府,特 別 行 政 區(qū) 政 府,地 級(jí) 市 人 民 政 府,自 治 人 民 區(qū) 政 府,地 區(qū) 行 政 公 署,市轄區(qū) 人民政府,縣級(jí)市 人民政府,縣 人民政府,自治縣 人民政府,我國(guó)地方政府的層級(jí)系統(tǒng)圖,街道辦事處,區(qū)公所,鎮(zhèn)人民政府,鄉(xiāng)人民政府,民族鄉(xiāng)人民政府,居民委員會(huì),村民委員會(huì),3.3.5 管理幅度與管理層次是何關(guān)系,管理幅度是指一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者能夠直接而有效地 領(lǐng)導(dǎo)其

9、下屬人數(shù)的限度。 管理幅度的確定：C=N（2 N-1+N-1） 管理幅度與管理層次的關(guān)系：反比關(guān)系 影響管理幅度的因素： 管理組織規(guī)模與問(wèn)題的復(fù)雜程度 領(lǐng)導(dǎo)與下屬的的能力 授權(quán)程度 組織溝通渠道的狀況,控制幅度與管理層次的關(guān)系,幾種常見(jiàn)的組織結(jié)構(gòu)高度集中的組織結(jié)構(gòu),較少層次的組織結(jié)構(gòu),扁平的組織結(jié)構(gòu),3.4 如何設(shè)計(jì)公共行政組織,3.4.1 組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的內(nèi)容 部門劃分橫向分工 是根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，將組織活動(dòng)分解為不同的崗位和部門任務(wù)。 管理層次確定縱向分工 是根據(jù)管理幅度的限制，確定管理層次，并規(guī)定各層次管理人員的職責(zé)和權(quán)限。,組織的設(shè)計(jì)的基本理念 組織結(jié)構(gòu)的有效性（目標(biāo)與績(jī)效）： 組織結(jié)構(gòu)的動(dòng)

10、態(tài)性（沒(méi)有一種絕對(duì)美好的結(jié)構(gòu)） 組織的設(shè)計(jì)的基本原則 1）權(quán)責(zé)一致原則 強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)對(duì)等，因?yàn)闄?quán)力和責(zé)任是相輔相成的，權(quán)大責(zé)小或責(zé)大權(quán)小對(duì)組織來(lái)說(shuō)都是危險(xiǎn)的。 2）精干高效原則 精干是機(jī)構(gòu)少，人員精；高效是工作效率和工作質(zhì)量高。,3.4.2 組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的原則 P94-96,3.4.2組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的原則 P94-96,3）分工協(xié)作原則 各部門之間既分工又協(xié)作 4）任務(wù)目標(biāo)原則 根據(jù)組織的目標(biāo)構(gòu)建組織 5）統(tǒng)一指揮原則 等級(jí)鏈必須是連續(xù)的，不能中斷；任何下級(jí)只能有一個(gè)直接上級(jí)；不允許越級(jí)指揮；職能機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)干涉直線指揮系統(tǒng)的工作。,3.4.3 影響組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的因素 P93,組織的目標(biāo) 組織的環(huán)境 組

11、織的規(guī)模 組織的技術(shù)（金稅工程）,3.4.4 組織工作的任務(wù),明確完成目標(biāo)所需的活動(dòng)并加以分類 對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的必要活動(dòng)進(jìn)行分組 把各組分派給有權(quán)力的管理人員領(lǐng)導(dǎo) 制定有關(guān)協(xié)調(diào)的規(guī)定 根據(jù)環(huán)境變化及組織發(fā)展進(jìn)行組織變革,3.4.5 組織工作的步驟,分 工,明確目標(biāo)、計(jì)劃和任務(wù),配備人員,授予職權(quán),配合協(xié)調(diào),3.5 公共行政組織的變革,3.5.1 變革動(dòng)因： 外部環(huán)境因素、 組織內(nèi)部因素 3.5.2 變革原則： 適度原則、權(quán)變?cè)瓌t、系統(tǒng)原則、價(jià)值原則 3.5.3 變革內(nèi)容： 以組織結(jié)構(gòu)為重點(diǎn) 以任務(wù)技術(shù)為重點(diǎn) 以人為重點(diǎn),3.5.4 組織形式發(fā)展的趨勢(shì),化大為小，分而治之； 化剛為柔，增加彈性； 化繁為簡(jiǎn)，減少層次； 化零為整，協(xié)調(diào)合作； 化實(shí)為虛，集中優(yōu)勢(shì)。 創(chuàng)新組織結(jié)構(gòu)形式 團(tuán)隊(duì)式組織結(jié)構(gòu) 虛擬組織形式 網(wǎng)絡(luò)組織 學(xué)習(xí)型組織,本章討論題,勾畫(huà)國(guó)家發(fā)改委的組織結(jié)構(gòu)圖，并分析其行政組織建設(shè)中職能與機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。,