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1、公共政策的執(zhí)行,政策執(zhí)行是將已經(jīng)制定好的政策方案的內(nèi)容付諸實(shí)施的過程。政策執(zhí)行過程會(huì)涉及到許多環(huán)節(jié)，其中首先需要紀(jì)律與服從，在某種程度上也需要主動(dòng)與創(chuàng)新。政策的執(zhí)行也受到環(huán)境條件的影響。 本章主要分析政策執(zhí)行的重要意義，研究政策執(zhí)行問題的若干立論方法與模型，影響政策執(zhí)行的各種因素，以及對(duì)政策執(zhí)行效果的評(píng)估。,第一節(jié) 公共政策執(zhí)行的理論與模型,一、公共政策執(zhí)行的理論與模型 1973年，兩位學(xué)者A. Wildavsky和 J. L.Pressman共同撰寫了執(zhí)行：聯(lián)邦政府的期望在奧克蘭市落空一書，引起廣泛注意，作者考察分析了美國(guó)加州奧克蘭市的一個(gè)案例。 事實(shí)證明，理性政策模型與實(shí)際執(zhí)行效果之間存在

2、很多不和諧。本書 對(duì)政策的執(zhí)行環(huán)節(jié)做了 認(rèn)真分析。,政策能否執(zhí)行的好，受很多因素的影響和制約，其中政府機(jī)關(guān)的體系結(jié)構(gòu)、權(quán)力配置、部門利益、資源條件等都對(duì)具體政策的執(zhí)行有影響。 在我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)和改革開放的實(shí)踐中，政策執(zhí)行問題的重要性越來越突出。 在我國(guó)人口多，底子薄、各地發(fā)展極不平衡的條件下推進(jìn)改革開放，是一項(xiàng)十分艱巨的事業(yè)，對(duì)政策執(zhí)行提出了很大的挑戰(zhàn)。對(duì)政策執(zhí)行研究不夠、執(zhí)行不力或 不當(dāng)?shù)膯栴}突出。,二、政策執(zhí)行的本質(zhì)解釋：行動(dòng)還是組織,關(guān)于政策執(zhí)行的本質(zhì)解釋大致分為兩大類：行動(dòng)學(xué)派和組織學(xué)派。 行動(dòng)學(xué)派側(cè)重從政策實(shí)施的活動(dòng)鏈條上去尋找政策執(zhí)行成敗的原因。組織學(xué)派側(cè)重于從組織機(jī)構(gòu)的本性和特

3、征上去說明政策執(zhí)行。,（一）行動(dòng)學(xué)派 行動(dòng)學(xué)派的學(xué)者們關(guān)于政策執(zhí)行的概念基本一致。政策執(zhí)行是將一種政策付諸實(shí)施的各種活動(dòng)：在諸多活動(dòng)中，解釋、組織和施用三種活動(dòng)最為重要。 從這個(gè)角度出發(fā)，可以將政策執(zhí)行的行動(dòng)的特征歸納如下： 第一，它是權(quán)威性的行動(dòng)。 第二，它是有組織的行動(dòng)。 第三，它是有明確目的的行動(dòng)。 第四，它是面向公眾，涉及到公眾利益的行動(dòng)。 第五，它是持續(xù)性的行動(dòng)。 第六，包含有一定創(chuàng)造性的行動(dòng)。,（二）組織理論學(xué)派 組織理論學(xué)派主要關(guān)注承擔(dān)政策執(zhí)行的主體組織。它強(qiáng)調(diào)，任何政策都是由一定的組織來執(zhí)行，造成政策執(zhí)行不力的因素有很多，但組織因素是關(guān)鍵因素之一。 分析組織的屬性：（正式的和非

4、正式的） 第一，組織的內(nèi)部分工與整合。分工可以提高組織的效率，但是分工使得各部門從自己的狹隘利益去看問題。,第二，組織的標(biāo)準(zhǔn)程序與變通。為了保證各環(huán)節(jié)工作質(zhì)量的可測(cè)量性和一致性，必須建立標(biāo)準(zhǔn)的工作程序。但是，工作的環(huán)境和各種因素是不斷變化的，要求政策執(zhí)行要有一定的適應(yīng)性和靈活性。 第三，組織的人力資源與文化。人員的素質(zhì)是一個(gè)很重要的問題。（地方省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)黨委展開換屆，目的在于希望挑選一批年輕的、有現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)才能的地方官員。政策的落實(shí)主要靠地方的官員，所以地方人才的挑選非常重要。）組織文化由該組織大多數(shù)成員所共有的價(jià)值觀念所構(gòu)成。 第四，組織的運(yùn)作方式與環(huán)境。 運(yùn)作方式有兩種情況：第一，在

5、政府內(nèi)部，政策制定與政策執(zhí)行是依靠溝通與公式取得一致，還是依靠命令與指揮取得一致。第二，在政府外部，政策執(zhí)行與政策對(duì)象之間的關(guān)系是依靠權(quán)威協(xié)調(diào)還是依靠良性互動(dòng)協(xié)調(diào)。,三、政策執(zhí)行的分析路徑：自上而下還是自下而上？ （一）自上而下的路徑（topdown approach） 其基本特征是，從政府（通常是中央政府）的政策決定出發(fā)，考察政策目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，何時(shí)實(shí)現(xiàn)，以及怎樣實(shí)現(xiàn)。以政府決策官員的政策為出發(fā)點(diǎn)，著重考察：（1）政策執(zhí)行官員和目標(biāo)群體的行動(dòng)在多大程度上與政策決定的要求相一致？ （2）政策實(shí)施之后，政策目標(biāo)在多大程度上得到了實(shí)現(xiàn)？ （3）影響政策輸出及效果的主要因素是什么？ （4）政策是如何在

6、實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上被修正和調(diào)整的？,（二）自下而上的路徑 從“自下而上”學(xué)派的觀點(diǎn)來看，“自上而下”的分析路徑在方法論上存在重大缺陷。 “自下而上”分析路徑的基本特點(diǎn)是，將政策執(zhí)行中的一線官員（streetlevel bureaucrats）作為分析的起點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)政策制定與政策執(zhí)行是一個(gè)沒有截然區(qū)分的、充滿了上級(jí)與下級(jí)、政府與社會(huì)之間往來互動(dòng)的過程，并強(qiáng)調(diào)這個(gè)過程中多種行為者的多重互動(dòng)及其與政策效果的關(guān)系。,四、政策執(zhí)行的其他分析模型,（一）過程模型 （二）互動(dòng)理論模型 （三）博弈模型 （四）循環(huán)模式 （五）系統(tǒng)模式,綜合起來，任何一項(xiàng)政策的執(zhí)行都會(huì)涉及三個(gè)環(huán)節(jié)，即政策內(nèi)容本身、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，以及

7、政策實(shí)施對(duì)象即目標(biāo)群體。這三個(gè)環(huán)節(jié)又在三個(gè)層面上發(fā)生相互聯(lián)系和相互作用，分別是政治層面、行政層面及傳播層面。,第二節(jié) 影響公共政策有效執(zhí)行的因素,一、政治因素 公共政策歸根到底是對(duì)社會(huì)資源或價(jià)值的權(quán)威性分配。影響政策有效執(zhí)行的政治因素包括以下幾個(gè)內(nèi)容： （一）政策的政治特性與內(nèi)容 第一，政策問題的性質(zhì)。 第二，政策的合法性。,（二）政治體制與決策機(jī)制 這些內(nèi)容是比較政治學(xué)和比較公共政策分析研究的重點(diǎn)之一。政治體制和決策機(jī)制的不同類型與結(jié)構(gòu)對(duì)公共政策的有效執(zhí)行影響很大。 第一，集權(quán)與分權(quán)的影響。 從縱向坐標(biāo)上看中央與地方的分權(quán)體制，從橫向坐標(biāo)上看立法、行政、司法的三權(quán)分立與制衡。 第二，政黨制度

8、的影響。在實(shí)行多黨制的國(guó)家中，政黨的競(jìng)爭(zhēng)格局都對(duì)實(shí)際的政策執(zhí)行產(chǎn)生很大影響。 第三，選舉制度的影響。高層領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)決策的執(zhí)行起到關(guān)鍵作用。如果高級(jí)政治官員是由選舉產(chǎn)生的，那么選舉制度就會(huì)對(duì)政策實(shí)施產(chǎn)生影響。,（三）社會(huì)的利益格局 公共政策最終是要解決社會(huì)公共問題，因此必然涉及到公眾，即政策的目標(biāo)群體，必然涉及到利益調(diào)整或分配。 面對(duì)復(fù)雜利益關(guān)系，政府必須以公共政策為手段加以調(diào)節(jié)。調(diào)節(jié)的結(jié)果會(huì)有以下幾種類型，它既取決于客觀的利益關(guān)系狀況，也取決于政策的設(shè)計(jì)和內(nèi)容： 第一種是帕累托最優(yōu)。 第二種是“零和”博弈，或者是“贏家輸家類型”,第三種是“輸家輸家”類型。 兩敗俱傷的政策，典型的例子是國(guó)際關(guān)系中

9、的“安全困境”和核軍備競(jìng)賽。 第四種是理性妥協(xié)基礎(chǔ)上的“贏家贏家”類型。即各方尋求利益折衷的平衡點(diǎn)，“贏”是相對(duì)的。 第五種是在超優(yōu)方案設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上的“雙贏”類型。超優(yōu)方案依賴于特定的條件。,二、行政因素 影響政策有效執(zhí)行還有狹義行政管理學(xué)上若干因素，主要包括執(zhí)行政策的機(jī)構(gòu)部門及其職責(zé)、能力、權(quán)威、效率；人員的素質(zhì)和行為方式；為順利而有效的落實(shí)政策所必須的各種資源條件等等。 （一）政策執(zhí)行機(jī)構(gòu) 第一個(gè)條件是要有相應(yīng)的職權(quán)。 第二個(gè)條件是執(zhí)行權(quán)威。 第三個(gè)條件是執(zhí)行保護(hù)。（地方環(huán)保部門受地方政府的干預(yù)太大，）,（二）政策執(zhí)行人員 （1）專業(yè)技術(shù)水平。 （2）實(shí)際工作的經(jīng)驗(yàn)。 （3）效忠國(guó)家的信念和

10、自律的精神。,（三）政策執(zhí)行的資源 廣義的說，執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員都是政策執(zhí)行的資源。 狹義的說，政策資源特指公共政策的執(zhí)行經(jīng)費(fèi)。現(xiàn)實(shí)中政策在決定一項(xiàng)政策時(shí)，實(shí)際上是在做兩項(xiàng)決定：一是政策內(nèi)容本身，二是為政策的實(shí)施而撥款。,三、傳播因素 即對(duì)于政策的解釋和宣傳。建立一個(gè)有利于政策執(zhí)行的輿論環(huán)境和心理環(huán)境。 （一）政策解釋 （二）政策宣傳 （三）政策溝通,第三節(jié) 政策執(zhí)行效果及其評(píng)估,一、執(zhí)行效果評(píng)估的意義 如果認(rèn)定執(zhí)行效果不合預(yù)想，就可能有三種類型的調(diào)整。 第一，當(dāng)效果不好的原因在于執(zhí)行環(huán)節(jié)上時(shí)，調(diào)整執(zhí)行的方向和力度。 第二，當(dāng)效果不好的原因在于政策方案本身時(shí)，一方面向上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)告，一方面在允許的范

11、圍內(nèi)調(diào)整某些內(nèi)容和規(guī)定，以求符合當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐目陀^情況。 第三，當(dāng)政策方案在執(zhí)行過程中暴露出明顯重大缺陷時(shí)，按照常規(guī)或非常規(guī)方式終止政策執(zhí)行。,二、政策執(zhí)行的效果 在執(zhí)行的過程中對(duì)政策的執(zhí)行效果加以評(píng)估，有三種類型的政策效果需要加以討論。 （一）直接效果 （二）附帶效果 （三）意外效果,三、效果評(píng)估的困難 對(duì)政策與環(huán)境的相互作用以及政策執(zhí)行后對(duì)客觀事物產(chǎn)生的影響作出精確周延的評(píng)估，有利于改進(jìn)政策系統(tǒng)，提高政策質(zhì)量。在我國(guó)目前的條件下，政策評(píng)估仍然面對(duì)重重困難和障礙，主要有： （一）政策目標(biāo)不清晰 （二）政策效果不確定 （三）因果關(guān)系不明顯 （四）有關(guān)方面不配合 （五）信息系統(tǒng)不完備 （六）研究經(jīng)費(fèi)不充足,