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1、公共財(cái)政主權(quán)外債 公共財(cái)政主權(quán)外債 2010/03/17 為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，建立平衡、穩(wěn)固、強(qiáng)大的國(guó)家財(cái)政，財(cái)政部明確提出了建立公共財(cái)政框架的改革目標(biāo)。1998年的機(jī)構(gòu)改革，國(guó)務(wù)院對(duì)政府管理職能進(jìn)行了較大的調(diào)整，進(jìn)一步理順了財(cái)政職能，財(cái)政部肩負(fù)起了統(tǒng)一管理世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款的職能。在新的職能范圍下，如何在公共財(cái)政框架下對(duì)主權(quán)外債實(shí)施預(yù)算管理，是值得探討的新問題。 一、利用政府主權(quán)外債與公共財(cái)政的關(guān)系 政府主權(quán)外債，是指以

2、中華人民共和國(guó)名義向世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國(guó)際金融組織或外國(guó)政府所舉借的，再由財(cái)政部、轉(zhuǎn)貸銀行或其他轉(zhuǎn)貸機(jī)構(gòu)向地方或部門轉(zhuǎn)貸的債務(wù)。 目前，財(cái)政改革的方向已經(jīng)確定，各項(xiàng)改革措施正朝著公共財(cái)政的方向邁進(jìn)。公共財(cái)政充分體現(xiàn)了政府提供“公共產(chǎn)品”的特征，以市場(chǎng)失靈為界限，在克服“市場(chǎng)失靈”的同時(shí)，合理引導(dǎo)資源配置，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)。作為首都財(cái)政部門，按照公共財(cái)政框架的要求，要積極、合理、有效地提供“公共產(chǎn)品”，就要積極探索如何更好地籌集、配置資金，以加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境改善的投入，支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展。目前，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展，財(cái)政收入持續(xù)快速增加，但是，僅靠現(xiàn)有的財(cái)政收入難以滿

3、足對(duì)大量建設(shè)資金的需求。對(duì)于我們這樣一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施等公共工程建設(shè)的依賴程度很大，而公共工程的投資在很大程度上又依賴于財(cái)政資金的投入。這樣，財(cái)政收入的有限性與財(cái)政支出的擴(kuò)張性之間的矛盾將長(zhǎng)期伴隨著財(cái)政改革。如何緩解這對(duì)矛盾？發(fā)行國(guó)債當(dāng)然是一條渠道，而與國(guó)際金融組織和外國(guó)加強(qiáng)財(cái)政合作也是緩解矛盾的一副良方。因此，為合理提供“公共產(chǎn)品”，進(jìn)一步開拓籌資渠道，積極運(yùn)用國(guó)內(nèi)外兩種資源，是支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)的需要，也是建立公共財(cái)政框架的客觀要求。 我國(guó)改革開放20多年來，與世界銀行、亞洲開發(fā)銀行和數(shù)十個(gè)國(guó)家建立了良好的財(cái)政合作關(guān)系。截止到1999年，僅世界銀行對(duì)我國(guó)

4、提供貸款達(dá)324．6億美元，約折人民幣2694．2億元（資料來源：《國(guó)際金融機(jī)構(gòu)貸款管理》，主編金力群，中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易出版社，P21）；亞洲開發(fā)銀行對(duì)我國(guó)提供貸款達(dá)8l．5億美元，約折人民幣676．2億元（資料來源：《亞洲開發(fā)銀行業(yè)務(wù)政策與程序》，主編金力群，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，P257）；利用外國(guó)政府貸款458億美元，約折人民幣3801．4億元（資料來源：《外國(guó)政府貸款工作實(shí)用手冊(cè)》，財(cái)政部國(guó)債金融司編著）。對(duì)我國(guó)需要經(jīng)濟(jì)建設(shè)起到了積極的作用。 北京市利用政府主權(quán)外債貸款的主要領(lǐng)域是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)污染治理以及基礎(chǔ)工業(yè)和原材料工業(yè)等，其中大部分已建成投產(chǎn)。政府主權(quán)外債貸款在我市經(jīng)濟(jì)建設(shè)

5、中的積極作用。主要包括以下幾個(gè)方面： 1．引導(dǎo)資金流向。除外資貸款金額外，由于貸款項(xiàng)目的實(shí)施，還將帶動(dòng)大量國(guó)內(nèi)配套資金，從而可以通過對(duì)外融資，引導(dǎo)國(guó)內(nèi)其他資金流入公共產(chǎn)品領(lǐng)域，根據(jù)亞洲開發(fā)銀行測(cè)算，平均國(guó)內(nèi)配套資金與外資的比例約為1．5：l。通過利用國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款來引導(dǎo)國(guó)內(nèi)資金流動(dòng)的功能也是十分明顯的。 2.有力地促進(jìn)了城市基礎(chǔ)事業(yè)的發(fā)展。北京市利用政府主權(quán)外債貸款的主要領(lǐng)域集中在基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，例如，北京世界銀行環(huán)境治理項(xiàng)目、節(jié)能項(xiàng)目利用世行貸款、亞洲開發(fā)銀行環(huán)境改善項(xiàng)目利用亞行貸款項(xiàng)目、利用日元貸款北京城市鐵路項(xiàng)目等等，為首都的水源保護(hù)、大氣治理等環(huán)境改

6、善和公共交通發(fā)展做出了很大貢獻(xiàn)。 3．彌補(bǔ)了建設(shè)資金的不足。改革開放以來，百業(yè)待興，北京市各行各業(yè)都面臨著建設(shè)資金不足的問題。利用政府主權(quán)外債貸款為各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)及時(shí)、有力地提供了資金支持，起到了彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)建設(shè)資金不足、贏得建設(shè)時(shí)間和加快發(fā)展速度的作用，使政府主權(quán)外債貸款成為促進(jìn)我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要的籌資渠道。 4．引進(jìn)了先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)。利用政府主權(quán)外債貸款在設(shè)備采購(gòu)中引進(jìn)了國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)的辦法，在土建工程中引進(jìn)了招投標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和施工監(jiān)理制度，實(shí)行了一整套合同化管理制度等等，使企業(yè)在利用政府主權(quán)外債貸款的同時(shí)，引進(jìn)和借鑒了國(guó)際上通行的管理制度，提高了管理水平。又如，世行節(jié)能項(xiàng)目倡導(dǎo)實(shí)施節(jié)能措

7、施新機(jī)制，同時(shí)提供項(xiàng)目管理、機(jī)構(gòu)能力建設(shè)、總結(jié)推廣技術(shù)援助以及幫助建立有效的節(jié)能信息傳播系統(tǒng)，提高了節(jié)能管理水平。培養(yǎng)了大批人才。在政府主權(quán)外債貸款項(xiàng)目下，通過聘請(qǐng)國(guó)外專家管理。咨詢及派出學(xué)習(xí)等多種方式，引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)的管理思想和管理經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)和造就了一批管理人才，使人才素質(zhì)和管理水平得到了較大的提高。 可見，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，利用主權(quán)外債資金對(duì)構(gòu)筑與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政的基本框架起著積極的作用。 二、如何將主權(quán)外債納入公共財(cái)政預(yù)算管理 為維護(hù)國(guó)家主權(quán)外債的信譽(yù)，切實(shí)加強(qiáng)外債管理，健全外債統(tǒng)一規(guī)劃、嚴(yán)格管理、職能明確、責(zé)任落實(shí)、分工合作、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的“

8、借用還”管理機(jī)制，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范主權(quán)外債管理模式，應(yīng)將主權(quán)外債納入公共財(cái)政預(yù)算管理。 1．分類管理。為落實(shí)主權(quán)外債“借用還”管理機(jī)制，維護(hù)政府信譽(yù)，切實(shí)履行還款和擔(dān)保還款責(zé)任，推進(jìn)外國(guó)政府貸款管理工作，財(cái)政部門按照項(xiàng)目類別進(jìn)行了分類管理。財(cái)政部門根據(jù)還款責(zé)任，將現(xiàn)有主權(quán)外債貸款分為三類，第一類項(xiàng)目是由政府作為借款人的外債項(xiàng)目，由財(cái)政部門承擔(dān)還款責(zé)任；第二類項(xiàng)目是政府部門擔(dān)保的外債項(xiàng)目，由項(xiàng)目單位承擔(dān)還款責(zé)任，由出具擔(dān)保的部門承擔(dān)擔(dān)保還款責(zé)任；第三類項(xiàng)目是上述以外的其他類項(xiàng)目，由項(xiàng)目單位承擔(dān)還款責(zé)任。 按照項(xiàng)目類別分別落實(shí)還款責(zé)任：第一，作為由財(cái)政還款的第一類外債項(xiàng)目，還款資金由政府財(cái)政

9、預(yù)算安排；第二，作為政府擔(dān)保的第二類外債項(xiàng)目，由項(xiàng)目單位承擔(dān)還款責(zé)任，如不能按期還款，則需由政府履行擔(dān)保責(zé)任，并安排資金墊還欠款；第三，作為政府部門不提供擔(dān)保且由企業(yè)為還款人的第三類外債項(xiàng)目主管部門應(yīng)給予關(guān)注，并給予積極的協(xié)調(diào)；第四，對(duì)于按協(xié)議應(yīng)由政府落實(shí)配套資金的外債項(xiàng)目，由借款單位（部門）所對(duì)應(yīng)的主管業(yè)務(wù)部門將項(xiàng)目配套資金納入預(yù)算安排，以保證外債項(xiàng)目的順利實(shí)施。 2．編制預(yù)算。 （1）按照部門預(yù)算管理的要求將《世行、亞行和外國(guó)政府貸款項(xiàng)目需市財(cái)政承擔(dān)配套、還款和墊款資金預(yù)測(cè)表》送交局內(nèi)有關(guān)業(yè)務(wù)處室進(jìn)行核實(shí)。 （2）各業(yè)務(wù)處室對(duì)《預(yù)測(cè)表》中的情況進(jìn)行認(rèn)真核實(shí)，對(duì)需調(diào)整之處，提出具體調(diào)整

10、意見后，將信息及時(shí)反饋主權(quán)外債管理處室。 （3）根據(jù)各處室反饋的信息再對(duì)《預(yù)測(cè)表》進(jìn)行調(diào)整后，召開有關(guān)業(yè)務(wù)處室會(huì)議，向局內(nèi)有關(guān)業(yè)務(wù)處室發(fā)送《北京市主權(quán)外債項(xiàng)目需市財(cái)政承擔(dān)配套、還款、墊款資金情況預(yù)測(cè)表和說明》。 （4）局內(nèi)有關(guān)業(yè)務(wù)處室根據(jù)以上預(yù)測(cè)表和說明的要求落實(shí)應(yīng)負(fù)責(zé)安排的配套、還款和墊款資金。 3．建立償債基金。作為財(cái)政部門，應(yīng)主動(dòng)提高防范主權(quán)外債風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，提高化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的措施。在財(cái)政部2000年10月召開的全國(guó)國(guó)際金融組織貸款工作會(huì)議上，金立群副部長(zhǎng)再次強(qiáng)調(diào)指出，“各地財(cái)政要建立償債準(zhǔn)備金并完善其管理制度”。為維護(hù)政府信譽(yù)，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，我們認(rèn)為應(yīng)盡快研究嘗試建立償債基金，以防

11、范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，分散和減輕我市的債務(wù)負(fù)擔(dān)，避免財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的積累。同時(shí)，通過建立和運(yùn)作償債基金，可使之滾動(dòng)增值，從而擴(kuò)大政府主權(quán)外債還款資金來源，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。 4.建立外債預(yù)警機(jī)制。在建立主權(quán)外債項(xiàng)目檔案庫(kù)的基礎(chǔ)上，根據(jù)北京市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展以及財(cái)政收支狀況，研究建立和完善外債風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，以此作為新上外債項(xiàng)目的主要評(píng)定依據(jù)，同時(shí)，按照財(cái)政部的要求，積極研究建立主權(quán)外債償債基金，結(jié)合債務(wù)預(yù)警體系的建立，提高償債意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和項(xiàng)目的效益意識(shí)，確保項(xiàng)目單位外國(guó)政府貸款項(xiàng)目按時(shí)還本付息，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。 在公共財(cái)政框架下，為使主權(quán)外債發(fā)揮更大的效益，防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，使主權(quán)外債管理走上規(guī)范化軌道，對(duì)主權(quán)外債實(shí)施預(yù)算管理不失為一個(gè)科學(xué)的、切實(shí)可行的方法。