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1、財政資金效益審計財政資金效益審計 2010/05/12 財政資金效益審計指的是審計機關(guān)對政府相關(guān)組織經(jīng)濟活動中資源配置的經(jīng)濟性、效率性、效果性進(jìn)行監(jiān)督的活動。財政資金效益審計的目的在于通過審計政府部門和有關(guān)單位使用公共資金經(jīng)濟性、效率性和效果性，對政府的政策、行政機構(gòu)和項目的工作情況進(jìn)行評估，確定其工作完成情況的好壞；通過財政和其他管理手段對政府工作進(jìn)行監(jiān)督，確定公共資金是否依照有關(guān)法律被有效、有成果地使用，進(jìn)而幫助改善政府的工作，增強責(zé)任，為人民謀利。財政資金效益審計的目標(biāo)就是檢查評價財政資金使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性的實現(xiàn)程度，即審查和評價政府投入的各種資源是否得到了經(jīng)濟合理的利用，支出

2、是否有效率，在多大程度上達(dá)到政策目標(biāo)、績效目標(biāo)和其他預(yù)期結(jié)果，發(fā)現(xiàn)問題，提出改進(jìn)建議。因而它也是考核政府績效的一項重要指標(biāo)。經(jīng)濟性評估是要求政府要樹立成本意識，節(jié)約開支，少花錢多辦事；效率測定的是政府的投入產(chǎn)出比；效果評估關(guān)注的是組織工作的質(zhì)和社會最終結(jié)果，它最終體現(xiàn)在人民滿意和社會經(jīng)濟發(fā)展上。因此，審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)將財政資金使用效益審計與財政財務(wù)收支真實性、合法性審計有機地結(jié)合起來，全面履行審計監(jiān)督的職責(zé)。實施財政資金效益審計是社會公眾對公共資源實行有效監(jiān)督的需要，是國家不斷完善投資管理體制、正確制定各項經(jīng)濟政策的需要，也是促進(jìn)審計自身發(fā)展的需要，符合國際現(xiàn)代政府審計發(fā)展的趨勢。審計署2003至

3、2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃中也要求“實行財政財務(wù)收支的真實合法審計與效益審計并重，逐年加大效益審計份量，爭取到2007年，投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右。效益審計以揭露管理不善、決策失誤造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費和國有資產(chǎn)流失為重點，促進(jìn)提高財政資金管理水平和使用效益，維護國有資產(chǎn)安全?！币虼耍瑢ω斦Y金效益審計的探討十分必要。一、財政資金效益審計的重點財政審計是考核政府績效的一項重要內(nèi)容。評估一個政府的績效，不是看它投入多少資源，做了多少工作，而是要考核它所做的工作在多大程度上滿足了社會、企業(yè)、公眾的需求。在目前的公共財政體制下，財政管理的重點在于財政支出，那么，財政審計就必須研究財政公共

4、支出，針對公共支出的內(nèi)容和特點有重點地開展財政資金效益審計。我國財政公共支出的范圍主要包括以公共預(yù)算撥款來保證其運轉(zhuǎn)的政權(quán)建設(shè)領(lǐng)域支出，教育、衛(wèi)生、科技、文化、體育等事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域支出，非經(jīng)營性的城市基礎(chǔ)設(shè)施、社會公益性設(shè)施、能源、環(huán)保、交通、水利、農(nóng)業(yè)等工程的公共投資領(lǐng)域支出，以及以促進(jìn)經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的政府轉(zhuǎn)移支付和以社會保障為主對居民的轉(zhuǎn)移支付等收入分配調(diào)節(jié)領(lǐng)域支出。基于財政公共支出的內(nèi)容和特點，財政資金效益審計的重點應(yīng)該放在對預(yù)算管理及預(yù)算支出的審計上，除了對支出的真實性、完整性、合規(guī)性進(jìn)行審計外，還應(yīng)建立一套科學(xué)、完整、有效的考核指標(biāo)和評價體系，對資金使用中是否存在決策失誤、管理不善

5、、損失浪費等情況進(jìn)行審計，從而規(guī)范財政支出管理，堵塞漏洞，開源節(jié)流，確保財政資金發(fā)揮更大的經(jīng)濟效益和社會效益。二、財政資金效益審計的方法和途徑（一）選擇科學(xué)的審計方法財政資金效益審計方法，除運用財務(wù)審計中廣泛使用的審閱、觀察、計算、分析等技術(shù)和方法外，還應(yīng)運用調(diào)查研究、統(tǒng)計分析和經(jīng)濟分析技術(shù)。審計人員根據(jù)具體情況決定采用哪一種審計的技術(shù)和方法，把各種方法有機地結(jié)合起來，以保證審計結(jié)果的客觀性和公正性。目前，我國的財政資金效益審計還處于探索階段，審計方法還沒有固定的模式，因而必須根據(jù)審計對象和審計項目的具體特點，靈活運用適合財政資金效益審計的方式方法，目的是為取得審計證據(jù)，完成審計任務(wù)，實現(xiàn)審計

6、目標(biāo)。從近幾年的審計實踐來看，財政資金效益審計主要從以下幾個方面進(jìn)行審計：（1）對資金管理進(jìn)行審計，把財政資金管理作為審計的主要內(nèi)容之一，粗放的、低水平的管理必然造成資金的損失和浪費。管理出效益，管理出成果，合理分配、使用、調(diào)度財政資金，降低資金使用成本，提高資金的使用效益；（2）對制度建設(shè)進(jìn)行審計，推動財政資金配置的合理有效。著力把財力分配和預(yù)算指標(biāo)的合理、合法和效益作為審計的一個重點，督促財政部門對預(yù)算分配制定一套科學(xué)、合理、公允的分配制度，增強財政資金分配的合理性、可預(yù)見性和公允性；（3）加強資金監(jiān)管審計，防范財政資金閑置或損失浪費。如果財政部門對其撥付的資金，監(jiān)管力度不夠，就容易形成有

7、的單位將資金長期掛賬閑置不用，有的單位超范圍支出，造成了資金的閑置和損失浪費。審計應(yīng)督促財政部門加強對撥付資金的日常監(jiān)管和實行對重點項目必審的制度等，力求有限的財政資金發(fā)揮更大的效益。（二）建立行之有效的財政資金效益審計的評價體系審計評價是效益審計的重點，也是效益審計的難點。它是指運用數(shù)理統(tǒng)計、運籌學(xué)原理和特定指標(biāo)體系，對照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，按照一定的程序，通過定量定性對比分析，對項目一定經(jīng)營期間的經(jīng)營效益和經(jīng)營者業(yè)績作出客觀、公正和準(zhǔn)確的綜合評價。傳統(tǒng)的財務(wù)收支審計，側(cè)重于對單位財務(wù)收支的合規(guī)性、合法性進(jìn)行審計，審計評價的表述內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)是國家的法律法規(guī)和會計準(zhǔn)則，而效益審計評價卻缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，不

8、同行業(yè)、不同部門、不同單位、不同項目的審計也不能套用統(tǒng)一的評價模式。要進(jìn)行財政資金效益審計，就必須確定財政資金效益審計評價標(biāo)準(zhǔn)和建立一套行之有效的財政資金效益審計評價體系。效益審計評價標(biāo)準(zhǔn)是指用于衡量審計對象效益水平的標(biāo)準(zhǔn)。評價審計對象效益水平的標(biāo)準(zhǔn)主要包括：（1）指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，主要有國家法律、法規(guī)、相關(guān)政策與原則。（2）技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，主要包括國際標(biāo)準(zhǔn)、國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。（3）經(jīng)濟性標(biāo)準(zhǔn)，即實現(xiàn)經(jīng)濟目標(biāo)情況。除此之外，還有專家意見、群眾評議等。特別是有的特殊行業(yè)，專家的意見有時就非常關(guān)鍵，尤其是在有些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不健全或尚未建立評價標(biāo)準(zhǔn)體系的行業(yè)、部門和單位，專家的意見有時就成了

9、非常重要的標(biāo)準(zhǔn)。效益審計評價體系是指政府、行業(yè)、部門、單位為了衡量、考核、評價評估對象，建立起來的一套科學(xué)的、系統(tǒng)的、能夠衡量評估對象經(jīng)濟、效率、效果的評價體系。在目前情況下，審計人員獲取效益審計評價體系的常用方法有：（1）將一個項目按照管理的程序分解成若干個階段，比如可行性研究、規(guī)劃、執(zhí)行和建設(shè)、運營、評價等。針對每個階段都提出這樣一個問題：“在這個階段，一個良好的管理者會做什么或怎么做”，答案一般就可以成為備選的標(biāo)準(zhǔn)。（2）深入細(xì)致地閱讀和分析一些法律法規(guī)、政策文件、標(biāo)準(zhǔn)手冊，這些法規(guī)、文件和手冊中的規(guī)定和內(nèi)容可以作為備選的評價標(biāo)準(zhǔn)。（3）在沒有現(xiàn)成的政策、程序和手冊的情況下，可以設(shè)法找至

10、與被審單位類似的機構(gòu)，他們的政策、程序、手冊中的內(nèi)容可以在某些情況下，作為確定評價標(biāo)準(zhǔn)的參考。（4）對被審單位過去一定時期的數(shù)據(jù)進(jìn)行一些統(tǒng)計分析，從而得到被審單位一般情況下的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，作為確定評價標(biāo)準(zhǔn)的參考。（5）通過訪談和問卷調(diào)查等方式，了解公眾、信息使用者，將調(diào)查結(jié)果作為評價標(biāo)準(zhǔn)。（6）在審計實施之前，直接與被審單位就評價標(biāo)準(zhǔn)問題進(jìn)行討論，形成雙方都一致認(rèn)可的結(jié)論，作為評價的標(biāo)準(zhǔn)。不論采用什么方法確定的財政資金效益審計評價標(biāo)準(zhǔn)，必須經(jīng)過被審單位的認(rèn)可，才能最終確定為某次審計的評價標(biāo)準(zhǔn)體系。如果被審單位對審計的評價標(biāo)準(zhǔn)體系存在異議，不僅被審單位不能接受審計得出的結(jié)論，而且提出的審計建議更是得

11、不到落實，效益審計就失去了意義。（三）財政資金效益審計評價確定了財政資金效益審計評價標(biāo)準(zhǔn)和評價體系，又怎樣進(jìn)行財政資金效益審計評價呢？這主要涉及實施主體、過程、方法及編寫審計評價，下面予以一一簡述:（1）財政資金效益審計評價的實施主體為國家審計機關(guān)；（2）實施過程主要有：確定評價項目，即政府機關(guān)下達(dá)任務(wù)；組織評價隊伍，評價隊伍的組成應(yīng)根據(jù)項目具體情況而定，一般要包括審計人員、財會人員、工程技術(shù)人員、管理信息人員等；收集審核被評價單位數(shù)據(jù)資料，進(jìn)行定量評價，并參與定性評價，遵循規(guī)定的指標(biāo)、權(quán)數(shù)、標(biāo)準(zhǔn)及方法，進(jìn)行定量指標(biāo)的計算和打分；歸納、分析、撰寫績效審計評價報告。（3）財政資金效益審計評價實施

12、方法除運用財務(wù)審計中廣泛使用的審閱、觀察、計算、分析等技術(shù)和方法以外，更主要地運用了調(diào)查研究、統(tǒng)計分析和經(jīng)濟分析技術(shù)。（4）財政資金效益審計評價是財政資金效益審計的關(guān)鍵內(nèi)容，要緊緊圍繞指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟性標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行評述，在肯定成績的基礎(chǔ)上，指出存在的問題，并通過調(diào)查和統(tǒng)計分析等手段，評價經(jīng)濟性、效率性和效果性情況，分析其中各因素的影響、確定其中的因果關(guān)系，找出存在問題的差距及原因。此外，財政資金效益審計評價還應(yīng)注意：不同的單位、不同的項目有不同的具體情況，應(yīng)有所側(cè)重，并可根據(jù)需要，增刪有關(guān)指標(biāo)；注意與審計事實及相關(guān)過程相結(jié)合，避免單純以數(shù)字指標(biāo)來評價；注意結(jié)合當(dāng)?shù)氐目陀^情況、歷史條件

13、和實際情況進(jìn)行評價；還應(yīng)做動態(tài)比較評價，即將有關(guān)經(jīng)濟指標(biāo)納入國家經(jīng)濟政策調(diào)整、利率變化、稅賦調(diào)整、同行業(yè)概況、市場變化等諸多社會因素中，進(jìn)行綜合比較評價。這樣，才能做出較為客觀、公正的審計評價。（四）進(jìn)行財政資金效益審計應(yīng)注意的幾個問題當(dāng)前，財政資金效益審計面臨的難題很多，審計部門在財政資金效益審計中應(yīng)注意以下幾個問題：（1）合理選擇審計項目，積累財政資金效益審計經(jīng)驗。對于具體項目的選擇主要考慮四個因素，一是審計項目的受重視程度，應(yīng)重點考慮那些人大、政府和社會普遍關(guān)注的事項，或者直接關(guān)系到人民群眾切身利益和社會穩(wěn)定的事項，對這些項目進(jìn)行效益審計，可以更好地得到人大、政府和社會的重視和支持，審計

14、結(jié)果才能產(chǎn)生更大的影響；二是審計項目的風(fēng)險程度，選擇審計項目時要充分估計到被審計事項及所涉及的領(lǐng)域進(jìn)行審計的復(fù)雜程度和可能存在的風(fēng)險，不要選擇那些過于復(fù)雜或存在較高風(fēng)險的事項或領(lǐng)域，如那些被審計事項不易觀察和計量、信息和數(shù)據(jù)不易獲得、責(zé)任可能被推諉或混淆、政治上過于敏感、存在安全保密問題、沒有統(tǒng)一明確的評價指標(biāo)或評價標(biāo)準(zhǔn)是否恰當(dāng)?shù)捻椖?；三是審計時機，審計時機如果選擇不恰當(dāng)，就不會收到很好效果，例如某項政策執(zhí)行已將近結(jié)束時，發(fā)現(xiàn)和揭露損失浪費問題就不會有太多的意義和價值；四是審計資源，審計資源是保證效益審計成功的關(guān)鍵，審計部門在選擇審計項目時，應(yīng)選擇力所能及的審計項目作為試點，包括明確的審計目標(biāo)

15、，適當(dāng)?shù)脑u價標(biāo)準(zhǔn)，可獲得的信息和資料，還有足以勝任和足夠數(shù)量的審計人員；（2）逐步建立財政資金效益審計評價體系。財政資金效益審計必須很好地定義政府部門的目標(biāo)，這樣才能真實合理地評價被審計單位目標(biāo)的實現(xiàn)程度。因此，在建立財政資金效益審計評價體系的基礎(chǔ)上，積極探索財政資金效益審計評價體系與財政預(yù)算執(zhí)行審計相結(jié)合的新路子，既可以促使項目目標(biāo)和業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)有公認(rèn)的、法定的規(guī)范予以定義，又能夠?qū)⒇斦A(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果作為更為可比的參考信息提供給財政預(yù)算編制。這就要求審計部門應(yīng)加強與財政部門的合作，參與到每年的預(yù)算編制過程中，利用自身的審計資源，協(xié)助財政部門編制預(yù)算，逐步建立起預(yù)算評價體系，為開展財政資金效益審

16、計提供評價依據(jù)；（3）構(gòu)建專業(yè)咨詢機制。由于開展財政資金效益審計需要審計人員除具備基本的會計、審計等專業(yè)知識外，尚須具備其他自然與社會學(xué)科的專業(yè)知識，諸如公共管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、公共政策、信息管理、法律、土木、建筑等，同時對于政府施政必須要有深刻的了解，只有這樣，才能勝任公共政策分析與評估政府計劃執(zhí)行績效的職能。因此，成立“績效審計咨詢委員會”，聘請有關(guān)方面專家，提供專業(yè)與技術(shù)咨詢，或者直接參與到財政資金效益審計中去。（4）加強審計隊伍建設(shè)。審計部門應(yīng)建立一支專業(yè)多樣化的審計隊伍，引進(jìn)人才，特別是計算機、工程、財政專業(yè)等方面的人才；建立有效的培訓(xùn)制度，對審計人員進(jìn)行培訓(xùn)，當(dāng)務(wù)之急是培訓(xùn)計算機審計和

17、效益審計知識，從長遠(yuǎn)來看，要實現(xiàn)審計人員知識結(jié)構(gòu)的多樣化，適應(yīng)財政資金效益審計的需要，培訓(xùn)內(nèi)容還應(yīng)包括：現(xiàn)代會計審計技術(shù)、宏觀經(jīng)濟學(xué)、公共管理學(xué)、環(huán)境保護學(xué)以及其他學(xué)科的專業(yè)知識，通過培訓(xùn)，促進(jìn)審計人員更新知識，開闊視野，掌握現(xiàn)代審計技術(shù)和方法，以適應(yīng)財政資金效益審計對多種專業(yè)知識人才的需求。三、財政資金效益審計的風(fēng)險及防范審計風(fēng)險是指由于審計中存在諸多不確定因素，可能會導(dǎo)致審計的結(jié)論不符合被審單位或項目活動的實際情況，使審計主體和客體受到不利的影響，這種可能性就是審計風(fēng)險。財政資金效益審計的審計風(fēng)險主要來自于以下幾個方面：（一）存在越權(quán)審計的風(fēng)險。在我國，國家審計機關(guān)應(yīng)依法從事審計行為，在法

18、律規(guī)定的職責(zé)授權(quán)范圍內(nèi)開展審計業(yè)務(wù)。財政審計是政府績效審計的一個重要方面，而政府績效審計在我國尚處于一種非完全的授權(quán)狀態(tài)，即只能在財政、財務(wù)收支的范圍內(nèi)進(jìn)行效益審計。如果要對機構(gòu)和項目的活動開展全面的經(jīng)濟、效率、效果的評價，則可能會遭到越權(quán)審計的風(fēng)險。當(dāng)前，防范這種風(fēng)險的方法主要是在財政專項資金的范圍內(nèi)從事效益的評價；從長遠(yuǎn)來看，通過補充授權(quán)和修訂法律來使政府績效審計完全合法化是必由之舉。（二）缺乏法定的目標(biāo)而導(dǎo)致的風(fēng)險。由于我國的預(yù)算制度改革尚未到位，資金支出預(yù)算的法律文件往往缺乏法定的目標(biāo)，在這種情況下就會出現(xiàn)不同的價值取向?qū)C構(gòu)或項目產(chǎn)生不同的目標(biāo)預(yù)期，使得審計人員在確定作為審計依據(jù)的目

19、標(biāo)時無所適從。防范的方法主要是盡可能從權(quán)威的文件中取得預(yù)期目標(biāo)，如決策文件、可行性研究報告等。（三）財務(wù)以外信息的真實可靠性無法確認(rèn)而導(dǎo)致的風(fēng)險。財政資金效益審計評價所依據(jù)的資料包括機構(gòu)和項目的會計資料，也包括通過財務(wù)會計以外的各種途徑和方法收集的信息和資料。這些信息和資料的可靠程度對效益評價結(jié)果的質(zhì)量產(chǎn)生很大的影響。但我國目前的審計機關(guān)和人員,對財務(wù)以外信息的真實可靠性尚無成熟的確認(rèn)手段，這就可能導(dǎo)致效益審計評價的結(jié)果不準(zhǔn)確的風(fēng)險。防范的對策一般是開展效益審計必須以真實性和合法性審計為前提;科學(xué)設(shè)計收集資料的方法，以保證所收集的信息是比較可靠的。（四）評價體系和審計程序不統(tǒng)一而導(dǎo)致的風(fēng)險。效

20、益審計的對象之間差異很大,不同的機構(gòu)和項目所處的環(huán)境、預(yù)期的目標(biāo)、行使的職能、使用的資源、提供的服務(wù)和管理的方式都不同。因此,它們之間不存在一套統(tǒng)一的評價(指標(biāo))體系和操作規(guī)程，在具體確定評價體系時受審計人員的主觀影響較大，評價結(jié)果有可能得不到被審計機構(gòu)或項目的管理層認(rèn)同。防范的方法主要是確定評價體系和審計程序時,審計組與被審計機構(gòu)或項目管理層保持充分的協(xié)商。（五）審計獨立性得不到保證導(dǎo)致的風(fēng)險。根據(jù)憲法規(guī)定的“雙重”領(lǐng)導(dǎo)審計管理體制，審計部門對本級政府和上級審計機關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作，審計業(yè)務(wù)以上級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。而在現(xiàn)實操作中，這種體制事實上是以接受地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主的單一領(lǐng)導(dǎo)體制，這是因為，

21、審計部門作為地方政府的一個職能部門，其經(jīng)費和人事關(guān)系隸屬于地方政府，必須接受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)。但是，審計法卻又要求同級審計機關(guān)對政府及其職能部門的財政收支、財務(wù)收支進(jìn)行監(jiān)督并向立法機關(guān)報告。這種監(jiān)督從體制上很難做到，審計機關(guān)也不具備完成任務(wù)所必須的職能上和組織上的獨立性，這必然影響審計結(jié)果的客觀公正，使審計結(jié)果與事實存在偏差，從而產(chǎn)生審計風(fēng)險。在這種情況下，首先，鑒于審計體制不會在短時間內(nèi)發(fā)生根本改變，審計方法科學(xué)化將是當(dāng)前控制審計風(fēng)險的現(xiàn)實理性選擇，一是實現(xiàn)向風(fēng)險基礎(chǔ)審計模式轉(zhuǎn)變，二是審計技術(shù)方法貫穿效益審計全過程，三是積極探索信息化條件下計算機審計方法；其次，是合理選擇審計項目，積累績效審計經(jīng)驗，逐步建立財政資金效益審計評價體系，構(gòu)建專業(yè)咨詢機制，加強審計隊伍建設(shè)，防范審計風(fēng)險。在我國，效益審計開展已經(jīng)有七、八年了，但發(fā)展緩慢，且不均衡，目前只在審計署和一些發(fā)達(dá)地區(qū)的審計機關(guān)針對財政專項資金和大型公共投資項目開展了效益審計的嘗試，取得了較好的社會反響，可是并不能滿足社會公眾對公共資金效益性高度關(guān)注的要求，審計部門應(yīng)及時調(diào)整財政審計戰(zhàn)略目標(biāo)，堅持財政資金真實性、合法性與效益性審計并重的原則，積極探索財政資金效益審計的程序和方法，逐步加大財政資金效益審計力度，為納稅人的“錢”算好效益帳。