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1、試關(guān)于中國的政府采購制度 摘要政府采購制度是西方國家公共支出管理的一項重要制度。隨著我國政府采購法的出臺，我國形成了相對完善的政府采購法律體系，政府采購實踐也取得了一定的成果。但由于觀念上沒有轉(zhuǎn)變，配套措施尚不健全，我國政府采購制度在實踐中還存在許多問題。本文分為三部分，第一部分簡要介紹政府采購制度的含義和特征；第二部分則分析我國現(xiàn)階段政府采購制度取得的成果和存在的問題；第三部分結(jié)合我國實際情況并借鑒國際立法，提出完善我國政府采購制度的一些建議。 關(guān)鍵詞政府采購制度 法制化 納稅人 引言 政府采購制度是公共支出管理的一項重要制度，在很多國家有著相當(dāng)長的歷史，尤其是在市場經(jīng)濟發(fā)達(dá)的西方國家已經(jīng)形

2、成了相對完善的制度體系。我國建立起現(xiàn)代意義上的政府采購制度的時間不長，各地區(qū)政府采購實踐在收到較好效果的同時也存在著諸多問題。加入世貿(mào)組織以后，我們所面臨著空前的挑戰(zhàn)與機遇又對我國政府采購制度提出了更高的要求。研究和完善政府采購制度，對轉(zhuǎn)變政府職能、進行宏觀調(diào)控、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、促進國內(nèi)企業(yè)的國際競爭力、實現(xiàn)社會經(jīng)濟政策目標(biāo)具有重要的意義。 一 政府采購制度的內(nèi)涵及基本特征 政府采購，也即一般意義上的公共采購1，是指各級政府及其所屬機構(gòu)為了開展日常政務(wù)活動或為公眾提供公共服務(wù)的需要，在財政的監(jiān)督下，以法定的方式、方法和程序，對貨物、工程或服務(wù)的購買。政府采購不僅是指具體的采購過程，而且是采購政策

3、、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種對公共采購管理制度，是國家財政的重要組成部分2.政府采購制度對于政府日常工作的正常進行、公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)及特定的社會經(jīng)濟政策目標(biāo)的實現(xiàn)具有重要的意義。 與私人采購相比，政府采購具有以下明顯的特征： （1）政府采購資金來源是公共資金，其最終來源為納稅人繳納的稅收和政府公共服務(wù)收費。政府采購的權(quán)力來源于納稅人的授權(quán)，因此政府采購行為應(yīng)該接受社會公眾的監(jiān)督，應(yīng)該具有透明性和公開性。 （2）政府采購為非商業(yè)性采購，采購意圖一般是圍繞政府政策制定的。政府采購非以盈利為目的，不是為賣而買，而是為政府部門提供必要的消費品或貫徹特定的社會經(jīng)濟政策，是向社會提供公共

4、利益，扶持弱勢群體，實現(xiàn)分配正義和實質(zhì)公平的有力宏觀調(diào)控手段，具有較強的福利性、政策性和公共性。 （3）政府采購的主體是依靠國家財政資金運作的政府機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體等，其資金運作需納入國家預(yù)算約束的范圍之內(nèi)；又因政府采購范圍廣，規(guī)模大，所涉的資金數(shù)量多，因而需要按照法定的方式方法運作，以防出現(xiàn)腐敗侵害廣大納稅人的權(quán)利。 （4）采購過程要求能夠較充分地體現(xiàn)公平、公正、公開的原則，采購方式和程序必須法定化。這是貫徹財政法定主義的必然要求，也是實現(xiàn)財政民主主義的應(yīng)有之意。 現(xiàn)代意義上的政府采購制度，從根本上說是現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物。在自由資本主義時期，由于市場經(jīng)濟國家信奉“看不見的手”理論，

5、政府基本上不參與不干預(yù)國民經(jīng)濟活動，雖然政府為了日常工作的正常進行必然要進行購買，但其直接采購的物品特別是政府為公眾提供服務(wù)、直接承辦的公共工程十分有限，因此，政府采購市場并不發(fā)達(dá)。進入到現(xiàn)代市場經(jīng)濟階段后，國家認(rèn)識到市場不是萬能的，它本身存在著缺陷。為了彌補市場的缺陷，政府開始廣泛運用經(jīng)濟手段和法律手段干預(yù)經(jīng)濟，其方式之一就是利用政府采購的杠桿調(diào)控國民經(jīng)濟的發(fā)展，通過擴大政府財政支出舉辦公共事業(yè)，為經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造條件3.由于政府采購規(guī)模的迅速擴大及對社會經(jīng)濟產(chǎn)生的廣泛影響，很多國家都成立了專門的機構(gòu)或通過專門的法律，以規(guī)范政府采購行為。政府采購制度最早形成于18世紀(jì)末的西方自由資本主義國家，

6、其主要特點就是對政府采購行為進行法制化的管理。美國在1761年頒布了聯(lián)邦采購法，該法案對政府采購的形式、程序給予了詳細(xì)的規(guī)定。英國政府在1782年設(shè)立了文具公用局，作為特別負(fù)責(zé)政府部門所需辦理公用品采購的機構(gòu)，以后發(fā)展為專門采購政府各部門所需物資的機構(gòu)。 目前，西方國家的政府采購金額一般約占GDP的10 ，占財政預(yù)算總支出的三分之一4.據(jù)估測，全球政府采購資金每年超過3100億美元，公開的公共產(chǎn)品購買一般都可以節(jié)資10左右5.政府采購實質(zhì)上把市場競爭機制和財政支出管理有機的結(jié)合起來。 二 我國政府采購制度的現(xiàn)狀與問題 對于我國政府來說，推行法制化、現(xiàn)代化的政府采購制度是一個嶄新的國家財政管理概

7、念。我國的政府采購法于2002年6月29日由全國人大常委會審議通過，自2003年1月1日正式生效，我國采購制度領(lǐng)域始有了自己的基本大法。隨著近年來的實踐，我國政府采購制度體系已經(jīng)初步形成，主要表現(xiàn)在： 首先，以政府采購法為核心的政府采購制度法律框架初步形成。在中央，財政部陸續(xù)頒布了政府采購招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法、政府采購合同監(jiān)督暫行辦法、政府采購品目分類表、政府采購運行規(guī)程暫行辦法、政府采購資金財政直接撥付管理暫行辦法、中央單位政府采購管理實施辦法等一系列規(guī)章制度。地方政府則制定了一系列地方性法規(guī)、規(guī)章、政策，貫徹和執(zhí)行中央的法律法規(guī)，其中省、市級政府的采購管理辦法，對于完善基本程序和監(jiān)督管理，

8、規(guī)范地方政府采購行為方面發(fā)揮了重要作用。 其次，建立了比較完備的政府采購管理機構(gòu)。1998年，國務(wù)院根據(jù)建立政府采購制度和國際慣例，明確財政部為政府采購的主管部門，履行擬訂和執(zhí)行政府采購政策的職能。隨后，地方各級人民政府也相繼在財政部門設(shè)立或明確了政府采購管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)制定政府采購政策，監(jiān)督管理政府采購活動。到2000年，各地政府采購機構(gòu)建設(shè)已基本完成。 第三，集中采購與分散采購相結(jié)合的政府采購模式已初步確立，政府采購規(guī)模和范圍不斷擴大。1998年全國政府采購規(guī)模為31億元，1999年為130億元，2000年達(dá)到328億元6.政府采購的范圍由單純的貨物類擴大到工程類和服務(wù)類，越來越多的供貨商參

9、加到政府采購活動中來。 第四，政府采購信息管理系統(tǒng)框架初步建成。為了實現(xiàn)政府采購工作的公開和透明，并按照國際慣例，中央和省級財政部門都指定了政府采購招標(biāo)中標(biāo)信息發(fā)布媒體，中國政府采購雜志的創(chuàng)刊，標(biāo)志著雜志、網(wǎng)絡(luò)、報紙三位一體的政府采購信息管理體系建設(shè)工作基本完成。各地也建立起市場調(diào)查和信息處理系統(tǒng)、招標(biāo)投標(biāo)和專家評審系統(tǒng)，有的地方還實現(xiàn)了網(wǎng)上招、投標(biāo)，政府采購的運營效率也在不斷提升。 政府采購制度作為政府財政制度的重要組成部分，在西方國家已有二百多年的歷史。由于我國政府采購工作起步較晚，雖然這一工作現(xiàn)在已在我國各地蓬勃展開，但從我國各地開展的情況看，問題卻不少，主要表現(xiàn)在： 一、政府人員、廣大

10、納稅人對政府采購制度認(rèn)識不清，從而造成自身角色不明，這是影響政府采購制度法制化的重要因素。目前，我國的政府采購還處于起步階段，有的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為政府采購是恢復(fù)“計劃經(jīng)濟”、“統(tǒng)分統(tǒng)配”，或者認(rèn)為政府采購制度完全是政府內(nèi)部的行政行為，是絕對的權(quán)力7.更重要的是，廣大納稅人對自己在政府采購制度中的地位沒有清楚的認(rèn)識，未認(rèn)識到政府的采購行為多是為了廣大納稅人的利益，這樣就從根本上影響到納稅人對政府采購行為進行監(jiān)督的積極性，從而抑制了政府采購制度真正進入法制化的軌道。 二、部門利益是影響政府采購進一步發(fā)展的關(guān)鍵性因素。按我國現(xiàn)行的財政管理體制，采購支出包含在各行政事業(yè)單位填報的預(yù)算和計劃，財政預(yù)算無法細(xì)化到

11、具體的采購項目，各單位在批準(zhǔn)的預(yù)算框架內(nèi)自行支配采購。財政款項撥出后，財政部門沒有多少精力來進行檢查監(jiān)督，各部門、各單位多報少購、報而不購等現(xiàn)象屢見不鮮。實行政府采購制度后，財政部門把管理、監(jiān)督的職能延伸到物資采購工作的全過程，把原來由各單位分別采購轉(zhuǎn)移到政府集中采購，各單位不能像從前一樣自行隨意采購。政府采購制度的實行使原有利益和權(quán)力分配格局發(fā)生改變，也就面對著來自政府部門內(nèi)部由于部門利益而引發(fā)的巨大阻力。 三、政府采購行為的作用僅僅處在節(jié)約資金、消除腐敗等較低層面上，未起到調(diào)整總量平衡，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，參與國際競爭等高層次的作用。隨著世界貿(mào)易自由化格局的形成和發(fā)展，政府采購制度已經(jīng)延伸到國際

12、貿(mào)易領(lǐng)域。1979年 ，東京回合多邊貿(mào)易談判簽訂了一個政府采購協(xié)議，標(biāo)志著政府采購市場由封閉走向開放。此后，隨著世界經(jīng)濟的區(qū)域化和全球性進程的加快，各區(qū)域性經(jīng)濟組織也相繼制定了政府采購協(xié)議或明確了市場準(zhǔn)入的條款。在這些協(xié)議或條款中規(guī)定締約方應(yīng)給予同等機會的市場準(zhǔn)入，建立公平競爭和非歧視性的政府采購機制。世界貿(mào)易組織成立后其政府采購協(xié)議于1995年正式生效。我國政府采購制度也應(yīng)順應(yīng)經(jīng)濟國際化的客觀要求。政府采購面臨的是一個全球化的大市場。而我國政府未引導(dǎo)企業(yè)去國際市場上競標(biāo)，使得企業(yè)參與國際競爭的能力明顯低于外國企業(yè)，也不利于我國產(chǎn)品進一步開拓國際市場。而我國的政府采購市場打開后，其也將面臨日趨

13、激烈的國際競爭。四、我國政府制度中還存在其它一些問題：數(shù)額較大的國家財政支出無法形成規(guī)模經(jīng)濟，資金使用效益不夠高；現(xiàn)行行政會計制度和財務(wù)管理體制與政府采購的直接支付方式相矛盾，使節(jié)約資金在預(yù)算上體現(xiàn)不出來8；政府采購管理的制約機制還不健全，如招標(biāo)過程的監(jiān)督、招標(biāo)機構(gòu)的監(jiān)督、評委的監(jiān)督、評標(biāo)、定標(biāo)的原則等仍有不完善的地方，整個采購過程缺乏有效的仲裁和監(jiān)督，信息披露不規(guī)范，不公平交易、腐敗現(xiàn)象依然存在；政府采購工作人員的素質(zhì)影響到政府采購制度的經(jīng)濟目標(biāo)和效益目標(biāo)的實現(xiàn)。政府采購是一項全新的工作，政策性強、涉及面廣、業(yè)務(wù)復(fù)雜多樣，對政府采購人員的專業(yè)知識和技能要求較高。 以上問題的存在嚴(yán)重影響了我國

14、政府采購制度的實行，亟待改進。 三 完善政府采購機制的建議 要建立一個成熟的制度，不可能一蹴而就，政府采購制度在我國的建立和完善，必然是一個漸進的過程。西方發(fā)達(dá)國家政府采購制度經(jīng)過200 多年的探索與實踐已建立了較完善的體系，我們可以借鑒其中的合理因素；同時，完善政府采購制度一定要堅持從我國實際出發(fā)，從各地的實際出發(fā)，建立符合我國國情的政府采購制度。政府采購制度的完善應(yīng)從以下幾方面著眼： （一）明確政府采購制度的目標(biāo)和原則，借鑒國際上政府采購規(guī)范中的目標(biāo)和原則，將經(jīng)濟有效的使用國家資金、提高資金使用效益作為政府采購制度的首要目標(biāo)，同時堅持公開、公平、公正和充分競爭的原則，促進采購機構(gòu)和采購隊伍

15、的廉潔，防止欺詐、歧視，樹立公眾對政府采購的信任，把政府采購作為國家調(diào)控宏觀經(jīng)濟的重要手段，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，推進政治體制的改革，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的改善。 （二）完善立法，建立有效的異議、申訴和救濟機制，健全政府采購管理模式。從國際立法來看，建立健全完備有效的質(zhì)疑、申訴和救濟機制，是政府采購制度的重要內(nèi)容，也是政府采購制度有效運行和實現(xiàn)政府采購目標(biāo)的重要保證。政府采購制度較為成熟的國家和地區(qū)，都設(shè)立了專門受理供貨商申訴、調(diào)解糾紛的機構(gòu)，規(guī)定了申訴的期限、條件、方式、程序以及對申訴處理的期限、效力等，而我國法律制度這方面還存在欠缺，應(yīng)當(dāng)完善政府采購法律法規(guī)中質(zhì)疑、申訴機制和救濟機制，允許政府采購合

16、同的雙方當(dāng)事人通過磋商、仲裁、司法或行政等手段，對不正當(dāng)?shù)牟少徯袨樘岢鲑|(zhì)疑和申訴，保證采購實體、供貨商或承包商或服務(wù)提供者的正當(dāng)權(quán)益。 （三）改進現(xiàn)行的行政、事業(yè)單位的財務(wù)管理體系和具體操作方式。我國現(xiàn)行的財務(wù)管理體制是層層分散指針，預(yù)算撥款層層下?lián)?，單位用款結(jié)余也留在本單位。而政府采購直接支付制則只層層下達(dá)指針，貨款由財政撥付給供貨商。也就是說，實行政府統(tǒng)一采購的前提條件之一，是實行國庫單一帳戶，即實行帳款分離制9.這樣，實行政府采購制度后，財政部門可以不再簡單按預(yù)算撥付經(jīng)費，而按批準(zhǔn)的預(yù)算和采購合同的履約情況直接向供貨商撥付貨款。由于這部分支出采取直接付款形式，財政能對政府部門和公共部門的

17、商品和服務(wù)的采購行為實行有效的監(jiān)督，保證財政對預(yù)算資金的流量和流向的控制，使預(yù)算資金使用效益提高，最大限度地避免商品采購中存在的不公平交易和腐敗現(xiàn)象。 總結(jié) 體制問題既是理論問題，也是實踐問題，政府采購制度也是如此。其實質(zhì)是：采用何種體制來保證財政性資金的使用效率以及更為有效地克服舊體制的慣性，有助于把新的體制建立起來，并把對新制度的阻力和內(nèi)部的摩擦系數(shù)降低到盡可能低的程度。制度建設(shè)具有階段性，一項制度從建立到完善是一個循序漸進過程。在法制基礎(chǔ)較差、法律意識淡薄的社會中，立法的著眼點與法制完善的社會應(yīng)有所不同的。加強對權(quán)力約束與控制，規(guī)范政府采購行為，保障納稅人利益是實現(xiàn)完善我國政府采購制度的

18、重點。因此，一方面，我國政府采購制度的完善在健全操作規(guī)范的同時，必須對權(quán)力的行使進行必要的約束，改變觀念，協(xié)調(diào)各部門的矛盾和沖突，克服舊體制的弊端。另一方面，要培養(yǎng)納稅人的權(quán)利意識，使納稅人積極監(jiān)督政府采購行為，政府采購資金來源于納稅人，這是納稅人天然的權(quán)利，而且來自納稅人的監(jiān)督針對性強、效率高，能有效節(jié)約政府組織監(jiān)督的制度成本，是對政府采購的經(jīng)濟目標(biāo)和效益目標(biāo)的貫徹和實現(xiàn)。綜上所述，完善我國現(xiàn)階段的政府采購制度，應(yīng)該既借鑒國際立法經(jīng)驗，又要立足國情，完善內(nèi)部機制和健全外部機制，從內(nèi)外兩方面著眼，才能最終實現(xiàn)政府采購制度的規(guī)范化、制度化、法制化。 注釋 1在國際立法上，政府采購與公共采購的概念

19、基本上是相近的，但公共采購的主體范圍比政府采購寬泛，特別是在歐盟，則有成員國內(nèi)部的政府采購與歐共體層面的公共采購的區(qū)別。見劉建文主編：財稅法學(xué)，北京大學(xué)出版社，2004年版，148頁。 2劉隆亨：中國財稅法學(xué)，法律出版社，2004版，35頁。 3政府采購制度對經(jīng)濟的調(diào)控可以分為兩大類：在經(jīng)濟衰退或有衰退跡象時，擴大采購支出，刺激經(jīng)濟發(fā)展；在經(jīng)濟過熱或有過熱傾向時，減少采購支出，抑制經(jīng)濟增長。但一般情況下，政府運用采購制度對經(jīng)濟的調(diào)控多是想刺激經(jīng)濟發(fā)展，因此加大采購支出、擴大采購規(guī)模是更常見的現(xiàn)象。 4楊燦明、李景友：政府采購問題研究，經(jīng)濟科學(xué)出版社，2004年版，186頁。 5摘自中華網(wǎng) 6摘

20、自財政部副部長樓繼偉日前在中國政府采購雜志首發(fā)式的講話。 7實際上，這并不僅僅是政府采購制度面臨的問題，而是在中國延續(xù)了幾千年、時至今日也沒能克服的權(quán)力至上思想在中國社會的體現(xiàn)。中國整個社會體制的民主化進程、法制化進程也就是逐步克服這種“絕對權(quán)力”，推行權(quán)利意識的過程。反映在政府采購制度中，就是要提倡公平、公正、公開和納稅人的監(jiān)督。 8倪東生：政府采購的有效運作，中國物資出版社，2003年版，186頁。 9孟春主編：政府采購理論與實踐，經(jīng)濟科學(xué)出版社，2001年版，214頁。 參考資料 1. 李葆萍 ：政府采購制度：國際比較與借鑒 ，載于昆明 經(jīng)濟問題探索 ，2000年10月刊 2. 李世光 ：借鑒國際上政府采購規(guī)范，完善我國的政府采購制度，載于北京 中國資產(chǎn)新聞，2000年7月刊 3. 劉小川、王慶華：經(jīng)濟全球化的政府采購，經(jīng)濟管理出版社，2001年版 4. 童道友等：效益財政政府采購，經(jīng)濟科學(xué)出版社，2002年版 5. 蘇明主編：政府采購，中國財政經(jīng)濟出版社，2003年版 6. 王家林：政府采購立法與財政法制建設(shè)，中國財政經(jīng)濟出版社，2002年版 7. 于安：政府采購制度的發(fā)展與立法，中國法制出版社，2001年版 8. 王亞琴：政府采購與行政權(quán)利救濟，人民法院出版社，200413 / 13文檔可自由編輯打印