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1、民國初年地方行政制度的調整民國初年，北洋政府在地方實行省、道、縣三級行政制度，這是一次重要的中國地方行政制度的調整。但是，這個問題尚未引起學術界的重視，迄今為止尚未見就此問題的專文發(fā)表。本文不揣谫陋，擬對民國初年地方行政制度的調整略作探討，以期有助于民國時期中國地方行政制度史的研究。地方行政制度的調整過程較為曲折。1911年10月10日武昌起義爆發(fā)后，獨立各省都力圖改革地方行政制度，但具體情形不同。其中，江蘇省軍政府發(fā)布了江蘇暫行地方官制，其中第一條規(guī)定“凡地方舊稱為州者日州，舊稱為縣者日縣，所有州縣事宜編于州縣民政長（從前之道府直隸廳均裁）”，明文裁撤前清的道、府兩級行政建制，實行省、縣兩級

2、制度。浙江軍政府發(fā)布的浙江府縣暫定章程，規(guī)定浙江省下設府、縣兩級行政建制，取消了前清的道一級建制，實行三級行政制度。蘇浙兩省的情況表明地方一般都保留省、縣兩級單位，而對前清的省、縣之間行政層級有或多或少的裁撤。清帝退位前后，南方各省軍政府相繼都建立了一套暫行地方行政制度，這對北洋政府后來地方制度的調整產生了一定影響。1912年3月10日北京臨時政府成立后，未及時發(fā)布地方行政制度，北方各省因地方行政制度引起的爭論不斷，其中以河南省議會與都督張鎮(zhèn)芳關于河南應否仿照南方省份自行制定臨時地方官制的糾紛案尤為突出。河南省議會以本省官吏異常腐敗為由，議定應該仿照南方各省制定河南省臨時地方官制。但都督張鎮(zhèn)芳

3、以中華民國臨時約法規(guī)定地方制度須由中央統一制定為依據，反對河南省自行制定地方官制。雙方爭持不下，即訴諸中央。參議院于1912年5月28日開該案的初讀討論會，經兩次表決都未能定案，于是提交參議院審查會議討論。審查會議中多數人支持都督張鎮(zhèn)芳，但審查會議提交的報告在參議院二讀討論時卻引起了議員們的激烈爭論，形成了支持河南省議會和支持河南省都督張鎮(zhèn)芳兩派。經過了一天的爭論，最后支持河南省議會的意見占了上風，議定河南省議會可以自定官制，但議員需出具成文理由。1912年6月7日，當參議院會議宣讀了成文理由后，議員們就此問題再起爭論，使得該日會議發(fā)展成為該案的三讀討論會，爭論的激烈程度不亞于第二讀會議。最后

4、結果以維持原定案結案，但該案經三讀而定，這種情形在民國初年參議院的眾多議案中是鮮見的日。北洋政府并未忽視地方行政制度的調整，中央法制局對地方行政制度的制定既重視又謹慎。地方行政制度方案之所以遲遲未能發(fā)布，是因為當時關于地方問題存在爭論，即“地方問題其中實包涵省制之存廢問題”的爭論。當時有一部分人以前清地方權重為鑒主張廢省存道，另一部分人則以前清地方行政層級太多，為敏活地方起見，主張廢道存省。兩種意見都主張地方實行兩級行政，但在省、道的存廢上有重大分歧。從當時東方雜志著名記者黃遠生的報道來看，法制局在這兩種意見之間一時難以委決，權衡之后做了兩手準備，即根據他們各自的意見起草了兩份調整地方行政制度

5、的草案。然而，1912年5月16日法制局提交給臨時大總統袁世凱的省制草案和省官制草案卻是省縣兩級制的方案，袁世凱于7月10日將該草案送交參議院初讀討論。在7月10日參議院第三十五次會議上，議員們發(fā)現該草案有許多錯漏之處，如省制草案第二十三條：“省議會對于本省行政，認（為）總監(jiān)有違法或失職時，得以本會議員四分之三以上到會，到會議員三分之二以上議決提出彈劾案，經由國務院達于大總統。前項彈劾案大總統如以為然，應免總監(jiān)職；如不以為然，交省議會復議一次，著仍執(zhí)前議，應免總監(jiān)之職。”該條規(guī)定省議會可以罷免總監(jiān)（一省最高行政長官），但這顯然與省官制草案里總監(jiān)由大總統簡任的規(guī)定相矛盾，即省議會無權罷免大總統簡

6、任的官員。同時，議員們在會議中圍繞總監(jiān)簡任還是民選及總監(jiān)是否有權解散省議會發(fā)生了激烈的爭論，使該草案一時間難以議決。值得注意的是，地方各省對該案也是密切關注。各省行政長官多主張總監(jiān)應該簡任，而省議會則主張總監(jiān)民選，以至于法制局不得不通電各省去解釋總監(jiān)簡任的用意。面對各方的爭論，法制局鑒于該草案多有錯漏，自行將其撤回。這次會議上爭論雖然激烈，但未涉及地方行政制度的根本問題。袁世凱對該草案所引起的反應不滿，于是撤換了法制局局長，新任局長施愚1912年8月3日走馬上任。施愚有留學德國的背景，上任后用普魯士聯邦制精義修正了前案，是為修正案。該修正案在當年9月12日交參議院第七十五次會議討論。從其內容看

7、，該草案將地方行政劃分為官治行政和自治行政兩部分，總監(jiān)掌官治行政，為簡任；總董（省議會議長）掌自治行政，二者絕不相干，即總監(jiān)不得解散省議會，而省議會也不得罷免總監(jiān)。這個方案調和了初案所引起的總監(jiān)是民選還是簡任及總監(jiān)有無權力解散省議會的爭論，在參議院獲得了支持，但是卻未獲得輿論界和地方行政長官的認可。輿論界有稱其為折中方案的，有直斥其為滑頭辦法的；地方長官則以中國與普魯士國情不同為由，紛紛致電中央，加以反對。這樣，修正案又懸而難決。在這種情況下，袁世凱邀請了前清督撫沈秉？搖鋰？琦、李盛鐸、齊耀林等人，于10月12日在總統府召開會議，與法制局代表共同討論修正案。沈秉壟等舊督撫一致反對采用普魯士制度

8、，主張?zhí)撊壷疲◤U省存道說的一種形式）。法制局代表表示贊同，并聲言法制局原本就制定了有兩套方案，一個是修正案，另一個就是虛三級制案。法制局代表先陳述了修正案的錯漏，繼而介紹了虛三級制案的內容，得到了與會者的認可。會議向袁世凱呈遞一個詳述虛三級制案的說帖，直言廢省存道是解決地方行政制度問題的根本方法。具體來說，就是或者將全國分為四十至五十余道，以道轄縣為道、縣兩級制；或者在道之上仍保留省一級行政單位，但只是監(jiān)督機關，并無實權，此即虛三級制，作為廢省存道之過渡。至此，修正案為政府所摒棄，虛三級制逐漸成為各界關注的焦點。在此基礎上，國務院于18日召開國務會議，議定了地方虛三級行政制度的大綱。這個大綱

9、規(guī)定：地方上省雖名為最高級行政單位，但只設省行政長官，不設省議會。省行政長官的權力除了處理國家行政外，僅僅監(jiān)督省以下各級官署之行政，而無權進行干預，是為虛級。道與縣則取實級，其行政長官依法處理轄區(qū)的所有行政事務。道與縣皆設議會為立法機關，掌握轄境內的自治行政。這種虛三級制實際上是道、縣兩級制的過渡形式，也就是說，道、縣兩級行政長官的行政實權和相應的議會自治機關的設立是虛三級制這一地方行政制度陛質的關鍵所在。從當時的情況來看，虛三級制草案似乎水到渠成，呼之欲出。然而，在參議院的再三催促之下，袁世凱卻并未向其提交該草案。之所以如此，是因為在9月5日已經頒布了省議會議員選舉法，即省議會是現有的合法省

10、級立法機構。盡管之前在討論虛三級制時也提及等正式的道制和道官制發(fā)布后就取消省議會，但也有人提出暫時保留省議會，不至于使政府法令有朝令夕改之嫌。省議會的存在就意味著省級行政機構將會存在，再加上手握實權的省級行政長官的阻力，取消省級行政建制的可能性就微乎其微了。對這種狀況，黃遠生在當時曾發(fā)表過一段評論：“蹉跎復蹉跎之省制案中，被以奇異之服色，姍姍而來遲者，則所謂虛三級省制案者也。自法制局脫稿后，經國務院再三之會議，又經總統府之顧問會議，又經國務院之會議，當局者云將不日提交參議院矣。吾常云省制如可憐之難婦小產者數矣，今其不至小產否耶?”黃遠生憑此即敏銳地預感到虛三級制將會名至而實難歸，事實是虛三級制

11、最終流產，地方行政制度將轉向實三級制。虛三級制提出的實際作用就是復活了地方道一級行政單位。袁世凱在10月28日向眾議院提交修改臨時約法案，其中一項重要內容就是要將官制官規(guī)的制定權完全由大總統掌握，這其實已是袁世凱自行制定地方行政制度的征兆。實際上，北洋政府從1912年12月到1913年1月一直在籌劃劃一地方各級行政組織的事項，完全將虛三級制和參議院拋在了一邊。1913年1月9日，北洋政府未經參議院審議，頒發(fā)了劃一現行各省地方官廳組織令劃一現行各道地方現行官廳組織令和劃一現行各縣地方官廳組織令三個法令文件。從內容上來看，制定該劃一令（上述三個文件的簡稱）是因為當時“各省同此一司而南北之名稱互異，

12、同為一長而南北之權限各殊，至于道、府并存，府、縣相轄則尤延前清之弊政，大戾改革之初心”，其目的是“一方面為整齊現制之圖，另一方面為行新制之備。這三個劃一令在表面上看糾正了全國各省地方行政制度的混亂狀況，而實質上是將地方規(guī)劃為省、道、縣三級行政。尤其是劃一現行各道地方現行官廳組織令，可以看做是將南方各省已經廢除之道的復活和北方各省仍然存在之道的保留。對此，參議院議員彭允彝等人向袁世凱發(fā)出質問書，袁世凱于1913年1月24日作了答復。參議員質問袁世凱私定官制，違背了中華民國臨時約法（以下簡稱臨時約法）第三十三條規(guī)定：“臨時大總統得制定管制官規(guī)，但須交參議院議決?！痹绖P答復認為劃一令只是劃一地方官

13、廳組織，并非正式的官制，臨時約法并未規(guī)定總統不可以發(fā)布劃一地方官廳組織令，故無需交參議院議決。議員們還附帶質問袁世凱政府為什么不提虛三級制案，袁世凱竟然直接否認政府曾有此議。最后，議員們還是無法阻止袁世凱的計劃，劃一令也為地方多數省份所接受。3月23日和29日，北洋政府又頒發(fā)了各省行政公署暫行辦事章程、各道行政公署暫行辦事章程和各縣行政公署暫行辦事章程三個法令，詳細規(guī)定了省、道、縣三級行政公署的辦事權限。三個暫行辦事章程（上述三個法令的簡稱）加上三個劃一令，基本上就相當于地方官制了。1913年的一年里，各省都在根據三個劃一令和三個暫行辦事章程調整各級行政機構，但進展并不均衡。北方各省行動迅速，

14、而南方各省相對緩慢，一是因有獨立后暫定的地方行政制度，二是“二次革命”的影響。在此之后的一段時期內，北洋政府中關于省、道之存廢問題的爭論一直沒有停止。當時，廢省存道確曾一度占了上風。從1914年5月23日的申報報道看，國務會議就曾起草過兩次廢省存道的草案1引。再從時人的論述看，當時還是有一部分人認為，中國“行政區(qū)域太大，政難下達，監(jiān)督官層級太多，親民之官愈無從舉其職。擬略仿漢宋之制，改地方行政為兩級制。以道為第一級，縣為第二級，于繁巨邊遠之縣酌設丞尉，中央則以時設巡按使舉劾諸道賢否，不以為常。但是，袁世凱并未接受廢省存道草案，還是決定省級取實，因為各省多為地方實力派所掌握，一旦廢省怕激起劇變，

15、同時道也不能廢除。這樣一來，地方就實行三級行政制度。法制局秉承此意，在第七次地方官制修正草案中，將地方規(guī)劃為省、道、縣三級行政制度，省設巡按使，道設觀察使，縣設知事。袁世凱親加厘定，然后將該草案交付政治討論會詳細討論。政治討論會僅提出道長官的名稱應由“道尹”代替“觀察使”，其他并無異議。北洋政府關于地方行政制度的討論到此告一段落。1914年5月24日，袁世凱以總統命令的形式發(fā)布了省官制道官制和縣官制三個法令，地方省、道、縣三級行政制度正式確立。民國初年，關于地方行政制度的調整爭論激烈，其中尤以省、道的存廢問題分歧較大。存省廢道或存道廢省兩種主張的出發(fā)點都是要精簡地方行政制度的層級，以達到政令通達的目的，但是側重點卻截然不同。北洋政府、參議院、地方行政機構和社會輿論各持己見，爭論曠日持久。在這個過程中，袁世凱以劃一令的形式在地方上實行了過渡性的省、道、縣三級行政，為后來正式的地方行政制度做了準備?！岸胃锩敝螅罱K建立起了省、道、縣三級地方行政制度。