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1、民國初年廣東鄉(xiāng)村的基層權力機構 近年，研究中國近代史的學者相當關注縣以下鄉(xiāng)村地區(qū)的基層社會，但因為各地的情況差異很大，而且有關資料極為0散，所以，目前對民國時期鄉(xiāng)村基層權力機構的研究，尚有不盡如人意之處。(注：聞鈞天的中國保甲制度(上海：商務印書館1935年版)、錢瑞升等的民國政制史(長沙：商務印書館1939年版)、趙秀玲的中國鄉(xiāng)里制度(北京：社會科學文獻出版社1998年版)、張靜的基層政權鄉(xiāng)村制度諸問題(杭州：浙江人民出版社2000年版)等書都對民國初年的鄉(xiāng)村基層權力機構有所論及。但在近代中國，不同地域的情況可能有很大差別，以上論著不可能對各地的情況都作比較細致的研究。杜贊奇的文化、權力與國

2、家19001942年的華北農村研究了河北、山東若干縣份鄉(xiāng)村權力機構的情況。于建榮的岳村政治轉型期中國鄉(xiāng)村社會政治結構的變遷(北京：商務印書館2001年版)和吳毅的村治變遷中的權威與秩序20世紀川東雙村的表達(北京：中國社會科學出版社2002年版)分別研究了湖南、4川某些村落的百年變遷，其中內容也與本論題有關。關于民國初年廣東的鄉(xiāng)村權力機構，似尚未有專題研究著作或論文。)本文擬探討民國初年(大致是19121925年)廣東(尤其是珠江3角洲地區(qū))鄉(xiāng)村基層權力機構的情況，希望對研究民國時期國家與社會關系問題有所助益。 1 本文所說的“權力機構”，是指實際上而非法定的政權機構。按清朝的制度，最基層的政

3、權建立在州、縣，到了民國初年仍是如此。1914年11月，袁世凱在褫職緝拿廣東東莞縣知事王銘漸的大總統(tǒng)策令中提及“知事為親民之官”1，就是民國初年仍把縣作為法定的最基層政權的反映。但在清末的廣東，縣以下的鄉(xiāng)村地區(qū)，已經形成了士紳控制的實際上的權力機構“公局”；從督撫到州縣官員，都認可公局的存在和權力(注：關于清末廣東的基層權力機構，筆者擬另文詳細探討。)。清末“預備立憲”時，實行地方自治，規(guī)定縣以下的城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)設立議事會、董事會，廣東各地辦理情況不1，有的州縣是籌而未辦，有的是公局改頭換面，有的則把原來的團練地域劃分為區(qū)。例如順德縣在光緒末年分為10區(qū)，所依據(jù)的就是中法戰(zhàn)爭期間籌辦團防全縣10團

4、的防區(qū)2。但無論何種情況，士紳控制鄉(xiāng)村基層權力機構的情況沒有實質性的變化。 在清末的幾年，由于紳權的衰落，再加上革命黨人、綠林好漢的活動，在廣東很多地方，官、紳對基層社會已日漸失去控制。1911年11月9日，廣東“和平獨立”，建立了由同盟會員領導的廣東軍政府。在辛亥革命高潮到來的時候，革命黨人在廣東發(fā)動了數(shù)量巨大的民軍。這些民軍，用胡漢民的話說，以“赤貧農民與其失業(yè)而流為土匪者為基本隊”3(p46)，其人數(shù)曾達到148400人4，還不算那些沒有在軍政府領取軍餉而未列入統(tǒng)計的兵匪難分的隊伍。民軍的廣泛發(fā)動，使鄉(xiāng)村的士紳在革命高潮中普遍受到沖擊，首當其沖的就是公局、城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會、董事會這類機構。例

5、如，順德縣樂從鎮(zhèn)公局曾經積極協(xié)助官府緝拿革命黨人和綠林好漢，1911年11月初，幾百名民軍開到樂從，“向團保局駐扎，遍樹黨旗，各局紳逃去無蹤”5。1912年5月，有人不無夸張地說：“自反正以后，從前士紳，即多遭盜賊蹂躪，逃亡殆盡；其未遭挫折者，亦以亡清頭銜，不足以懾服鄉(xiāng)里，且鑒前車，不復敢挺身任事，于是地方辦事機關，掃滅凈盡。”6 革命黨人在進行反清斗爭時主要考慮的是如何奪取政權，盡管孫中山的革命程序論在1902年已初步形成，他曾設想收復各地后，“則以軍政府約地方自治。地方有人任之，則受軍政府節(jié)制；無則由軍政府簡人任之”7(p278)。孫中山在1906年主持制定的同盟會革命方略中，關于革命時期

6、之地方政權，規(guī)定了每縣設立1個“安民局”，有局長1人、局員10人、顧問10人，“局員擇營中人或地方紳士，顧問員皆以地方紳士充之”8(p304305)，對縣以下地區(qū)則沒有提及。對珠江3角洲那些近百萬人的大縣，這種“安民局”的設計未免脫離實際。從現(xiàn)有資料看，廣東軍政府成立后各縣并沒有普遍建立這種“安民局”。革命黨在鄉(xiāng)村原有的權力機構沒有自己的人，他們所能聯(lián)絡的，既不是掌握權力的士紳，又不是占人數(shù)最多的農民，只是鄉(xiāng)村的1些邊緣群體如會黨、綠林。當革命高潮到來時，這些人可以在短期內糾合人數(shù)眾多的武裝，造成很大聲勢，但不可能幫助革命黨把影響真正深入到鄉(xiāng)村。當革命高潮過后，廣東軍政府由于軍餉無著，加上各界

7、居民的壓力，不得不大規(guī)模地解散民軍，這些民軍不少重新流落為匪，于是整個廣東的鄉(xiāng)村地區(qū)更處于動亂之中。當時多數(shù)縣長是同盟會員；胡漢民后來說過，廣東90多個縣，每年平均更換縣長3次9(總p618619)，可見，廣東軍政府對縣1級尚能控制。但縣以下廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)，情況就大不相同了。廣東軍政府共發(fā)行了約1800萬元沒有準備金的 紙幣，以廣東3000余萬人口，辛亥前后每年的外資總值接近2億海關兩，1800萬元的紙 幣應該不算很多。但紙幣流通10分困難，重要原因是鄉(xiāng)村地區(qū)拒用，結果紙幣都集中到省城，造成低折。(注：關于廣東1911年前后的外貿額，參看陳華新：近代廣東對外貿易史料，廣東文史資料第70輯；關于

8、紙幣低折，參看邱捷：19121913年廣東的紙幣低折問題，中山大學孫中山研究論文集第1011集.中山大學學報論集，1994年。)廣東軍政府曾在全省實行大規(guī)模的“清鄉(xiāng)”，直接的原因是要清除盜匪， 但從根本上說是希望把統(tǒng)治權力落實到鄉(xiāng)村基層社會，但是，革命黨人并沒有取得成功 (注：關于民國初年廣東的清鄉(xiāng)，參見邱捷：19121913年廣東的社會治安問題與廣東軍政府的清鄉(xiāng)，近代史研究，1992年第3期。)。維持紙幣和清鄉(xiāng)的失敗，很大 程度是因為革命黨人在鄉(xiāng)村地區(qū)沒有社會基礎，也沒有受他們控制的基層權力機構。 革命黨人不是完全沒有意識到這點，他們曾計劃在清鄉(xiāng)的同時，“通飭各屬辦理鄉(xiāng)治”，先在各縣劃定各鄉(xiāng)

9、界址，然后“選鄉(xiāng)中人望所歸之人，諭充鄉(xiāng)長、鄉(xiāng)董，以謀1鄉(xiāng)之治理，鄉(xiāng)人均受其約束”10。不過，革命黨人所設想的鄉(xiāng)治，1直到2次革命失敗也無進展，各地基層權力機構的恢復與重建，是在政府無力監(jiān)管和控制的情況下進行的。 接替革命黨人治理廣東的龍濟光，在1913年底頒布了廣東籌辦保甲團練暫行章程，規(guī)定“每縣以下分區(qū)，每區(qū)設區(qū)長，每區(qū)之內，照原日各鄉(xiāng)地域，每鄉(xiāng)設鄉(xiāng)長”；“每鄉(xiāng)之內，分段設甲”；要求“各縣長奉到此章程后，即于各區(qū)內遴派區(qū)長，并督同各區(qū)長于各鄉(xiāng)遴派鄉(xiāng)長，由各鄉(xiāng)長速行分段遴派保長，保長分派戶口冊籍，照式填報，遴派甲長”；在此基礎上，“即以每區(qū)所管之地為1大團，設大團長，由區(qū)長兼之，各鄉(xiāng)或數(shù)鄉(xiāng)相聯(lián)

10、為1小團，設鄉(xiāng)團長，以鄉(xiāng)長兼之”11。這個章程無非是想把清末的公局與清末早已經瓦解的保甲制度相結合。但是，龍濟光的力量有限(入粵只帶了幾千軍隊)，而且要全力防范革命黨，不可能為章程的實行提供多少軍事或財政的支持。這個章程的頒布，無疑會有助于更多舊基層權力機構的恢復，但這些機構恢復或重建，不會完全遵循龍濟光的章程，更未必是省、縣政府所能控制的。1921年，兼廣東省長陳炯明頒布禁賭條例，規(guī)定各縣勸導禁賭、首告犯賭、查拿賭犯的責任人，除縣知事外，就是團董紳士、族長、街甲、地保12，沒有提及區(qū)長、鄉(xiāng)長，可見區(qū)、鄉(xiāng)兩級辦事機構并沒有因為龍濟光頒布的章程而在全省普遍建立。 1921年8月，廣東實行縣自治，

11、各地選舉縣長、縣議會。在這1過程中，縣以下地區(qū)的權力機構肯定會有所建立或健全。但不久陳炯明與孫中山矛盾尖銳化，1922年6月陳炯明叛變，1923年初孫中山依靠滇桂軍等外省軍隊第3次在廣東建立政權，此后兩年多，進行討伐沈鴻英、陳炯明的戰(zhàn)事。革命政府只是控制廣東部分地區(qū)，而在所控制的地區(qū)中，各軍擅自委任縣長，征收捐稅，省對縣已無法有效行使權力，縣以下的地區(qū)更是混亂不堪。到1928年，廣東省制定修正廣東省保甲條例，計劃建立由縣市行政長官指揮監(jiān)督下的從保董、甲長到牌正的保甲體系，次年改擬的保甲暫行辦法則改為“各甲隸屬于轄內警署或區(qū)鄉(xiāng)辦事所或團局”，“各警署、區(qū)鄉(xiāng)辦事所、團局受直屬地方長官之指揮監(jiān)督”1

12、3(p374375)。顯然，后1個暫行辦法，更多地遷就了民國元年以來廣東各地基層權力機構的實際情況。 盡管政府頒布的法規(guī)有時也假定省以下分為縣、區(qū)、鄉(xiāng)14(p9599、p106117)，但廣東各地縣以下的基層權力機構實際上是“警署或區(qū)鄉(xiāng)辦事所或團局”，有不少資料可以反映。例如，在南?？h9江鎮(zhèn)的地方權力機構是“9江鎮(zhèn)同安保衛(wèi)團局”，人們仍稱之為“公局”；1924年8月的報道說，“9江鄉(xiāng)紳，在該圩公局召集會議辦團事”，會議后“由局備函”把所決定的事項通告縣長及駐軍，以及“通告各社約”15。由此看來，9江鎮(zhèn)的權力機構與其辦事的方式仍為清末公局的延續(xù)。又如，據(jù)1930年的1項調查：番禺縣“全縣分為4司

13、”(按：與民國番禺縣續(xù)志所記載清末的建置相同)，“警察區(qū)原分為7區(qū)，民國以來存者僅第5區(qū)第7區(qū)而已”；此外，3水、赤溪、臺山、開平、新興、高要、封川、開建、廣寧、4會、欽縣、防城、靈山等縣(注：欽縣、防城、靈山、合浦今屬廣西。)，有的警察區(qū)和自治區(qū)(或行政區(qū))數(shù)目各異，有的只有自治區(qū)而無警察區(qū)，有的則只有警察區(qū)而無自治區(qū)；合浦縣警察區(qū)為6區(qū)，“自治區(qū)分為106，舊名為團”16(p13、24、29、36、48、56、63、77、82、92、99、106、112、118等)。從近年廣東出版的1些新縣志關于民國初年建置的記載，也反映了縣以下區(qū)域建置不1的情況，如從化縣“清宣統(tǒng)3年，全縣劃為東、西、南

14、、北、中5個民團局”，“民國元年(1912年)，全縣設東、西、南、北4個區(qū)，基本沿襲清末建置”，“民國2年(1913年)至民國10年(1921年)全縣設20個區(qū)”17(p98、103)；增城縣“民國初期，區(qū)劃大致依清代舊制，統(tǒng)稱為102都，由縣直轄，都下設鄉(xiāng)”18(p52)；梅縣“民國元年至19年(19121930年)，縣以下基層政區(qū)仍沿用清代的保甲約制”19(p78)；潮州“民國初，都改區(qū)，初行保衛(wèi)團制，有鄉(xiāng)600多個；繼行治安會制，有鄉(xiāng)80多個；又行后備聯(lián)防制，有鄉(xiāng)300多個”20(p247)；信宜縣“民國初，縣的行政區(qū)劃為區(qū)、堡、鄉(xiāng)、里”21(p91)。可見，民國初年治理廣東的歷屆政府，

15、都未能在全省建立統(tǒng)1的縣以下權力機構的制度。 2 辛亥革命使原有的鄉(xiāng)村基層權力機構受到破壞，但是，縣以下地區(qū)的治安、公益、教育等事務需要有機構管理，而鄉(xiāng)村地區(qū)的各類實力人物，也會在省、縣兩級政府無力對縣以下地區(qū)實行有效控制的情況下，利用政府頒布的各種法令，掌握地方的實權，為自己、家族和團體謀取最大的利益。在辛亥革命開始退潮的時候，各個鄉(xiāng)村地區(qū)的機構以不同方式恢復與重建。 在很多情況下，原來的士紳卷土重來，又控制了基層權力機構。例如，清末廣東諮議局議員劉鯤海，順德縣逢簡鄉(xiāng)人，“在鄉(xiāng)局辦事多年”，被視為“紳界之屠伯”，辛亥革命高潮時逃到香港，房屋也被農民和綠林好漢燒毀，但1912年又被委以參與清鄉(xiāng)

16、的重任22；1913年初，劉出面“辦理3106鄉(xiāng)各處清鄉(xiāng)及各處清鄉(xiāng)善后團防警察事宜”，團長“皆3106鄉(xiāng)之舊紳”23。1912年夏，南?？h長在清鄉(xiāng)時“按日接見縣屬各司鄉(xiāng)局董，藉征政見”24，可見在南?？h舊日的基層權力機構不少已恢復或重建，其地位也得到縣長的承認。 除了舊日的紳士之外，參加過革命黨或充當過民軍軍官的某些人物，回到鄉(xiāng)村地區(qū)，則成為新的士紳。1912年，總綏靖處的公文提到，“近查遣散民軍官長、士兵，回籍以后，間有持功牌執(zhí)照，自居鄉(xiāng)紳”，特地申明退伍軍人要當鄉(xiāng)紳需經過縣長選委25。同年初，在陽江縣有“匪”千余到各店鋪打單(注：“打單”即寫信勒索。)，“間或列隊出行，俱荷新式洋槍，行前者

17、喇叭銅鼓，手持5色國旗”26。從報道的描述看，這支隊伍當也是民軍，建立了自封的基層權力機構。有些地方，原來的士紳與這些新產生的鄉(xiāng)村實力人物為爭奪基層權力機構的控制權進行較量。例如順德縣容奇鎮(zhèn)，在辛亥革命高潮中，民軍首領梁茂等占據(jù)鄉(xiāng)局，“初尚文明，轉瞬即故態(tài)復萌，尋仇勒索，搶劫擄掠，應有盡有。繼而又有匪首麥錦帶民軍1隊，互相尋釁，闖入鄉(xiāng)局，拋擲炸彈，局紳狼狽奔逃。此時秩序大亂，鄉(xiāng)人為飲鴆止渴計，將鄉(xiāng)內公款供奉著匪周4黨羽數(shù)10人為護符，于是匪風暫息。久而野性難馴，先因索餉，繼而辭差，卒至縱橫大掠，呼嘯而逸”；此后由紳士關勤補墊出巨款出面辦團，維持了此地的秩序27。 不過，民國初年，廣東鄉(xiāng)村的士紳

18、、土豪和綠林、民軍勾結以建立權力機構的例子甚多。例如，1912年，東莞縣的李炳華等人以民團正副團長的名義，“招土匪數(shù)百，占據(jù)團所”，以武力抗拒來清鄉(xiāng)的軍隊28。東莞縣厚街的民團局“開臺拜會”29。同年，潮汕地區(qū)“各縣土豪，私招兵勇，以至兵匪不分，搜查不易”，政府在清鄉(xiāng)時就下令解散各地擅自組織的武裝30。 1些商業(yè)城鎮(zhèn)，商人也成為基層權力機構的重要角色。商業(yè)、手工業(yè)發(fā)達的佛山，在清末民初是南?？h境內的1個鎮(zhèn)，原設有士紳管理的團防局，下領16團局，是佛山鎮(zhèn)各街區(qū)和附近鄉(xiāng)村實際上的基層權力機構。民國元年，“廢所屬鄉(xiāng)局及紳士名稱，官銜、匾額、旗桿等類皆除去，另圖規(guī)制。俄而盜賊蜂起，各鄉(xiāng)乏士紳主持，乃令

19、各屬設保安局，取合議制遂由商會主辦，舉定辦事人員”，“(民國)2年，(鎮(zhèn))議會散，團局復更名保衛(wèi)局”，“得設團兵以保衛(wèi)地方，輔官力所不隸，教育、慈善、風教、衛(wèi)生，其大端焉”31。珠江3角洲的城鎮(zhèn)在民國初年紛紛成立商團，在其中起主導作用的是兼有紳、商身份的人物32。有的商團團長出而掌管了地方權力機構，如曾任商會會長的彭礎立(注：彭礎立是廖仲愷的親戚，1924年指使兇手暗殺農民協(xié)會執(zhí)行委員長林寶宸，廖仲愷具函要求胡漢民將彭扣押。)，1924年任南?？h崇文兩堡聯(lián)團局局長33(p728)。東莞縣茶山鄉(xiāng)袁敬義，出身于“富甲1鄉(xiāng)”的舊士紳家庭，長兄袁敬仁畢業(yè)于北京國立法政專門學校，歷任廣州、中山等地的審判

20、官；袁敬義出任了商團團長、5106鄉(xiāng)聯(lián)團局局長，后來還任東莞第6區(qū)公所所長34。從1924年5月廣州商團聯(lián)團大會的報道看，出席的多數(shù)是珠江3角洲縣城以及商業(yè)發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)商團的代表35。這些商團的團首，無論是否兼有鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治機關職務，都是在地方說了算的人物。而且，在縣以下，商團、鄉(xiāng)團往往很難劃出界限，如東莞縣龍溪附近鄉(xiāng)團聯(lián)防總局，就設立在石龍商團團部，并借用該商團印信36。 在基層社會，有軍事經歷的人更容易在權力機構中嶄露頭角。 在1924年商團事變中大出風頭的陳恭受，清朝時是秀才，后又“警察學校畢業(yè)”，民國后任過警官、當過警察廳長魏邦平的秘書，“曾代行第3師師長及市政公所所長事”37，后出任蓮華佛

21、山4107鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)團保衛(wèi)局局長、佛山商團團長。東莞縣龍溪附近鄉(xiāng)團聯(lián)防總局局長姚洪階是“前清武進士，久供軍職者”38。何江是清末綠林頭目，后來加入同盟會，民國初年是民軍首領之1，此后同國民黨要人如李福林、胡毅生等1直保持密切關系。1922年后出任佛山忠義鄉(xiāng)鄉(xiāng)團總局團長39。 盡管有些縣劃分了區(qū)、鄉(xiāng)，也可能在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)建立了警察局，但鄉(xiāng)村地區(qū)真正的權力機構乃是這些商、鄉(xiāng)團，而主要是后者?？刂七@些機構的人物，通常像清朝時那樣也被稱為“紳”。 民國初年廣東鄉(xiāng)紳控制下的鄉(xiāng)村基層權力機構，較之清朝士紳的公局更少關心公益事務，對鄉(xiāng)村居民的剝奪和壓迫也更嚴重和粗暴。1926年廣東省農民協(xié)會的宣言指出了“土豪劣紳”的

22、禍害：“平日假借功名，或恃其財勢，勾結官府，包庇盜匪，盤踞團局，把持鄉(xiāng)政，侵吞公款，魚肉良民”。40(p578)這些話，讓人回憶起清末廣東輿論對劣紳的抨擊?？梢?，民國后“紳”的構成雖有變化，但“紳”的社會形象卻仍與清末時差不多。 政府對這些地方豪紳武裝的態(tài)度和政策是矛盾的：1方面鼓勵各地建立民團以防御盜匪，另1方面也擔心這些商、鄉(xiāng)團演變?yōu)槠茐钠浣y(tǒng)治秩序的力量。民國初年陳炯明的1個命令曾指出，“各屬設立民團，漫無限制”，“入為鄉(xiāng)團，出為劫匪，搶擄勒索，無所不至者，比比皆是”；于是規(guī)定“嗣后各屬鄉(xiāng)團，必須呈縣委派團董，發(fā)給任用狀，方許成立。責成該團董慎選本鄉(xiāng)殷實良民，取具保證，方準充當團勇”41。

23、1921年陳炯明曾“通飭紳民整頓團練”，希望改革“軍隊不良、民團腐敗”的情況，“養(yǎng)成地方自衛(wèi)之力”42。次年，他卻以各地公安局已經成立，打算裁撤保衛(wèi)團，因為“各縣保衛(wèi)團、局，多為地方上有勢力之紳士所主持，其潛勢力非常雄厚”，乃決定把這些保衛(wèi)團解散43。但不久陳炯明就同孫中山發(fā)生沖突，他自然沒有可能把解散全省各地保衛(wèi)團的決定付諸實施。 鄉(xiāng)村地區(qū)的實力人物本身就有辦團的積極性，民國以后廣東社會治安更加混亂、兵匪橫行的局面，進1步促使各地鄉(xiāng)團恢復、創(chuàng)辦和聯(lián)團。1916年底有人提出，“今日急務，首在恢復自治機關，使鄉(xiāng)與鄉(xiāng)聯(lián)絡辦團，而后內匪可清，外匪不得而入”44。東莞、番禺等縣1些鄉(xiāng)村在清末實行過聯(lián)鄉(xiāng)

24、辦團，在民國初年停辦，1918年，該處鄉(xiāng)民“以時事多故，特欲實行自衛(wèi)，援照前清成案，再行舉辦”45。1921年，南海、番禺、順德3縣團保局紳董，籌商聯(lián)團自衛(wèi)辦法，決定將3縣的團額再加擴充，未辦之鄉(xiāng)鎮(zhèn)1律撥款籌辦46。1923年，有人批評省長徐紹楨招撫綠林的政策，認為“蓋今日吾粵各屬，實已變?yōu)榍f嚴璀璨之賊世界，亦即變?yōu)楣夤株戨x之兵世界”；要求“先清鄉(xiāng)，后辦團”，“當先驅與民拼命之兵，驅與民爭命之賊，清1鄉(xiāng)，則民團辦1鄉(xiāng)，清1縣，則民團辦1縣，對于已辦民團地方，復不容軍隊駐扎”；辦團的次序是“先市鎮(zhèn)，后鄉(xiāng)村”，先辦商團，在此基礎上再辦4鄉(xiāng)的鄉(xiāng)團47。到了20年代，商團、鄉(xiāng)團幾乎遍布全省，尤其是珠江3角洲的城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)。 這些地方武力不僅常常擠壓政府的權威，而且還會同政府發(fā)生權力和利益的沖突。民國初年珠江3角洲的“護沙”機構的變化，就是政府與基層權力機構、軍隊與民團爭奪緝捕權和征稅權的典型事例。 位于珠江口的“東海106沙、西海108沙，膏田萬頃，向為盜匪出沒之所”48。清朝咸豐年間，順德縣豪紳羅衍、龍元僖建立東海106沙護沙公約，又稱護沙局。順德士紳控制的東海護沙局主要靠向農民抽收經費維持，成為順德士紳維持其特權地位的武力。東海護沙局，號稱有勇丁千人，超過清朝駐守順德的巡防營兵額。但到了清末民1