城鄉(xiāng)建設(shè)拆遷檔案實(shí)施內(nèi)部控制管理之我見(jiàn)福建省晉江市住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局城建檔案室 洪清庭摘 要：建立城鄉(xiāng)拆遷檔案管理內(nèi)部控制機(jī)制，對(duì)拆遷檔案進(jìn)行精細(xì)化管理。遵循全面性、前端控制、有效性、可問(wèn)責(zé)、適應(yīng)性原則，實(shí)行流程文檔化與職責(zé)化管理；建立拆遷檔案檔案內(nèi)部監(jiān)督移交及審查體系；開(kāi)展內(nèi)部控制評(píng)估，提升城鄉(xiāng)建設(shè)拆遷檔案整體管理水平。關(guān)鍵詞：拆遷檔案 內(nèi)部控制 管理措施隨著城鄉(xiāng)建設(shè)步伐的加快，舊城和鄉(xiāng)村拆遷改造規(guī)模不斷地?cái)U(kuò)大，產(chǎn)生大量的拆遷檔案，其記錄了房屋拆遷和拆遷戶安置情況的全過(guò)程。拆遷檔案收集、立卷歸檔、保管、利用工作實(shí)行制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化管理，直接關(guān)系到拆遷工作能否順利開(kāi)展，對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)和維護(hù)廣大群眾的利益，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定起到積極的作用。為此，建立拆遷檔案管理內(nèi)部控制機(jī)制，對(duì)拆遷檔案進(jìn)行精細(xì)化管理，使拆遷檔案在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理更好地發(fā)揮檔案信息資源服務(wù)民生的作用。一、 內(nèi)部控制在城鄉(xiāng)建設(shè)拆遷檔案管理發(fā)揮的作用1、確保拆遷檔案管理責(zé)任制的落實(shí)目前，一些地區(qū)在城鄉(xiāng)建設(shè)拆遷、安置工作中，組建的城鄉(xiāng)建設(shè)指揮部作為項(xiàng)目征地、拆遷、安置工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，下屬的規(guī)劃建設(shè)、測(cè)量、設(shè)計(jì)、財(cái)務(wù)、法律事務(wù)、征遷工作組、動(dòng)遷公司等臨時(shí)性組織機(jī)構(gòu)參與了拆遷與安置工作的全過(guò)程。由于參與城鄉(xiāng)建設(shè)拆遷工作的機(jī)構(gòu)多，形成了大量從拆遷前期調(diào)研到測(cè)量、設(shè)計(jì)、動(dòng)遷、建設(shè)、安置等階段的檔案，為確保檔案工作責(zé)任制在拆遷全過(guò)程的落實(shí)，通過(guò)建立內(nèi)部控制體系，抓住拆遷各階段檔案管理關(guān)鍵的文件來(lái)源控制點(diǎn)，根據(jù)本單位制定的城鄉(xiāng)建設(shè)拆遷檔案內(nèi)部控制項(xiàng)目實(shí)施細(xì)則，將檔案管理的責(zé)任制和內(nèi)部控制理論、觀念、方法融入到日常管理工作中，確保拆遷工作各個(gè)工作流程以及相應(yīng)的負(fù)責(zé)人和工作人員，從拆遷檔案形成、收集、整理、立卷、保管、利用等業(yè)務(wù)基礎(chǔ)建設(shè)環(huán)節(jié)都能按檔案管理制度辦事。建立的拆遷檔案內(nèi)部控制管理體系具備對(duì)拆遷檔案工作的責(zé)任單位和經(jīng)辦人起到自我監(jiān)督反饋?zhàn)饔?，是一個(gè)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題、發(fā)現(xiàn)新問(wèn)題、解決新問(wèn)題的循環(huán)往復(fù)的過(guò)程，體現(xiàn)了拆遷檔案管理全程控制的觀念。2確保歸檔的拆遷檔案資料完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)在拆遷檔案基礎(chǔ)業(yè)務(wù)建設(shè)方面，由于各拆遷工作實(shí)施部門(mén)各自為政，拆遷檔案歸檔范圍的制定和收集、立卷標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各搞一套整理方法，影響了拆遷檔案歸檔文件資料的質(zhì)量。實(shí)行拆遷檔案質(zhì)量的內(nèi)部控制，從文件材料的歸檔范圍、載體標(biāo)準(zhǔn)、移交與整理格式標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行監(jiān)控。例如，在收集工作中強(qiáng)調(diào)對(duì)文件材料的真實(shí)、準(zhǔn)確和拆遷檔案法律效力的控制，全程監(jiān)控在拆遷、安置工作形成的各種協(xié)議、各類補(bǔ)償確認(rèn)表、清冊(cè)、發(fā)放表、統(tǒng)計(jì)表、填報(bào)數(shù)據(jù)等原件的完整率和準(zhǔn)確率，對(duì)文件字跡與圖樣清晰標(biāo)準(zhǔn)和檔案制成材料是否符合檔案耐久保管要求進(jìn)行檢查，確保歸檔的拆遷檔案資料完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)。二、城鄉(xiāng)建設(shè)拆遷檔案管理內(nèi)部控制遵循的原則1.全面性原則。拆遷檔案內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿于前期調(diào)研、動(dòng)員協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)，立卷、規(guī)范移交、保管、統(tǒng)計(jì)、利用全過(guò)程，覆蓋拆遷建設(shè)主辦單位、承辦單位、參建單位及其所屬各部門(mén)的各種檔案管理業(yè)務(wù)和有關(guān)檔案工作事項(xiàng)。2.前端控制原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在全面控制的基礎(chǔ)上，關(guān)注前端控制，將傳統(tǒng)的項(xiàng)目結(jié)束竣工驗(yàn)收后，然后才進(jìn)行鑒定、整理、立卷的許多后期階段的控制手段提到了文件來(lái)源的最前端控制。特別是在城鄉(xiāng)拆遷檔案電子化管理的環(huán)境下，在文件生成之前就采取控制措施，能夠有效預(yù)防威脅電子文件真實(shí)與完整的風(fēng)險(xiǎn)，保證其歸檔質(zhì)量。3.有效性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在城鄉(xiāng)建設(shè)拆遷檔案管理過(guò)程中能夠得到貫徹執(zhí)行并發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)拆遷檔案管理目標(biāo)的有效控制。一是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)拆遷工作的需要，明確拆遷檔案管理要求，實(shí)行拆遷檔案工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)。二是明確責(zé)任、建章立制。從建立長(zhǎng)效機(jī)制出發(fā)，建立健全拆遷檔案工作領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制和檔案管理人員責(zé)任制，保證拆遷檔案工作的落實(shí)。要制訂文件收集、整理、檔案管理等制度，各拆遷單位應(yīng)按照有關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行拆遷檔案工作職責(zé)。4.可問(wèn)責(zé)原則。內(nèi)部控制的運(yùn)行過(guò)程應(yīng)留下拆遷檔案管理相關(guān)痕跡，便于事后評(píng)估和責(zé)任界定。5.適應(yīng)性原則。內(nèi)部控制的建立、實(shí)施和完善是一個(gè)持續(xù)性的過(guò)程。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)與相關(guān)單位拆遷檔案工作流程、工作職責(zé)相適應(yīng)，并隨著外部環(huán)境的變化及時(shí)加以調(diào)整。內(nèi)部控制制度和工作流程設(shè)計(jì)，應(yīng)根據(jù)本單位的檔案工作具體情況而制定實(shí)施細(xì)則，當(dāng)歸檔范圍發(fā)生變化，應(yīng)該及時(shí)建立相應(yīng)的文件材料內(nèi)部控制關(guān)鍵點(diǎn)，對(duì)新增加歸檔范圍產(chǎn)生的文件材料實(shí)施控制。三、城鄉(xiāng)建設(shè)拆遷檔案管理流程實(shí)行文檔化與職責(zé)化管理1.流程文檔化。拆遷檔案實(shí)施內(nèi)控管理，不同于目前大部分拆遷機(jī)構(gòu)采用的通過(guò)制定相關(guān)部門(mén)和人員的崗位責(zé)任制對(duì)拆遷檔案進(jìn)行管理。這種方法，檔案管理職責(zé)的確定是各自獨(dú)立的，缺乏拆遷檔案流程之間的相互銜接，是屬于初放性的檔案管理模式。拆遷檔案實(shí)施內(nèi)控管理是對(duì)原來(lái)拆遷檔案工作流程與取得的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，同時(shí)對(duì)不適應(yīng)提高拆遷檔案管理水平的操作程序進(jìn)行不斷優(yōu)化，使之在實(shí)際工作中更加合理化。通過(guò)使用文檔描述的方式，記錄經(jīng)過(guò)優(yōu)化的拆遷檔案管理流程，作為相關(guān)部門(mén)和人員在拆遷檔案管理執(zhí)行的工作規(guī)則和依據(jù)。流程文檔化不僅有利于拆遷檔案管理精細(xì)化，同時(shí)還是拆遷檔案工作流程可以持續(xù)改進(jìn)的前提條件。例如，我們?cè)趯?duì)拆遷文件整理、立卷的具體流程進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)的時(shí)候，通常要描述出文件整理、立卷流程的現(xiàn)狀，畫(huà)出流程狀態(tài)圖，描繪拆遷檔案分類步驟、卷內(nèi)文件排序、檔案編目編制方法等環(huán)節(jié)，明確文件整理、立卷相關(guān)部門(mén)和人員在分類、組卷、編目的工作標(biāo)準(zhǔn)，以文檔的形式發(fā)布并貫徹執(zhí)行。為此，拆遷各工作流程，從調(diào)查研究、業(yè)務(wù)指導(dǎo)，文件整理、立卷到規(guī)范移交、保管、統(tǒng)計(jì)、利用等流程的文檔化是拆遷檔案管理中必不可少的環(huán)節(jié)。2.流程職責(zé)化。拆遷檔案內(nèi)控管理設(shè)置的工作流程，歸根結(jié)底需要專兼職檔案管理人員的推動(dòng)才能實(shí)施，每個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)該有相應(yīng)的人員（崗位）對(duì)應(yīng)各拆遷階段檔案資料的收集、整理與移交工作。例如，福建省晉江市城鄉(xiāng)建設(shè)指揮部的流程職責(zé)化，制定綜合組、規(guī)劃建設(shè)組、業(yè)務(wù)組、財(cái)務(wù)組、拆除組、安征遷工作組、動(dòng)遷公司、測(cè)量公司、法律事務(wù)等機(jī)構(gòu)形成的拆遷前策劃及準(zhǔn)備階段檔案、安征遷實(shí)施階段檔案、安置回遷過(guò)渡階段檔案、安置房交付過(guò)程中選房、分配及補(bǔ)差價(jià)檔案等收集、整理、移交工作流程，強(qiáng)化參與拆遷工作的單位與人員檔案管理職責(zé)。同時(shí)，將流程職責(zé)化覆蓋拆遷檔案管理全過(guò)程，將拆遷檔案管理職責(zé)全面納入?yún)⑴c拆遷工作的單位與人員崗位說(shuō)明書(shū)，明確他們?cè)诓疬w不同流程階段所擔(dān)負(fù)的檔案管理工作任務(wù)與工作結(jié)果，明確在拆遷檔案生命周期開(kāi)始階段就設(shè)置質(zhì)量關(guān)鍵控制點(diǎn)和考核指標(biāo)等項(xiàng)目。例如綜合文檔管理崗位流程職責(zé)化。首先，在拆遷工作流程設(shè)置檔案質(zhì)量關(guān)鍵控制點(diǎn)，清晰描述拆遷前項(xiàng)目規(guī)劃及準(zhǔn)備階段工作流程檔案資料的歸檔范圍，主要包括有關(guān)項(xiàng)目的會(huì)議紀(jì)要及決策文件、安征遷方案、開(kāi)發(fā)建設(shè)方案及設(shè)計(jì)圖紙、測(cè)量成果及圖紙、財(cái)務(wù)收支測(cè)算及風(fēng)險(xiǎn)控制方案、組織機(jī)構(gòu)及人員配備情況等資料，作為檔案資料收集的參考依據(jù)。其次，將檔案質(zhì)量關(guān)鍵控制點(diǎn)設(shè)置在基層檔案資料形成部門(mén)，文檔管理人員履行實(shí)時(shí)對(duì)檔案資料的準(zhǔn)確率、完整率進(jìn)行有效監(jiān)督檢查職責(zé)，確保歸檔文件的質(zhì)量符合要求，為拆遷檔案管理建立了規(guī)范的長(zhǎng)效機(jī)制。四、建立拆遷檔案內(nèi)部監(jiān)督移交及審查體系拆遷檔案內(nèi)部控制管理是一個(gè)過(guò)程，這個(gè)過(guò)程是通過(guò)納入管理制度及開(kāi)展拆遷檔案流程管理實(shí)現(xiàn)的。因此，要確保拆遷檔案管理內(nèi)部控制制度被切實(shí)地執(zhí)行，而且執(zhí)行效果良好，必須建立拆遷檔案內(nèi)部監(jiān)督的移交及審查質(zhì)量保障體系，及時(shí)發(fā)現(xiàn)漏洞和隱患，并針對(duì)拆遷檔案管理出現(xiàn)的不足之處，及內(nèi)部控制執(zhí)行中的薄弱環(huán)節(jié)，及時(shí)修正或改進(jìn)。拆遷檔案管理內(nèi)部監(jiān)督要以檔案法規(guī)為依據(jù)，做到有章可循，違章必究。福建省晉江市城鄉(xiāng)建設(shè)指揮部建立由拆遷工作組、業(yè)務(wù)組、財(cái)務(wù)組、檔案歸檔組、綜合組參與的拆遷檔案移交及審查體系，其工作流程如下：1.被征遷戶提供土地及房產(chǎn)證明材料，由拆征遷工作組負(fù)責(zé)收集調(diào)查被征遷戶提供證明材料的真實(shí)性，同時(shí)檢查測(cè)繪公司測(cè)量的被征遷戶土地及房產(chǎn)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確率。以上原始文件材料核查合格后，拆遷工作組與被征遷戶簽訂補(bǔ)償協(xié)議和安置協(xié)議，將文件材料移交拆遷工作組檔案審核單元進(jìn)行審核。經(jīng)審核員和組長(zhǎng)初次審核，不合格時(shí)文件材料退回拆遷工作組補(bǔ)齊材料，審核合格后文件材料按拆遷類型統(tǒng)一編制預(yù)立案卷號(hào)，上報(bào)拆遷業(yè)務(wù)組審核。2.拆遷業(yè)務(wù)組對(duì)拆遷工作組上報(bào)的案卷進(jìn)行細(xì)致核對(duì)，對(duì)違反拆遷補(bǔ)償方案的案卷退回改正，對(duì)證明材料不足的案卷責(zé)令補(bǔ)齊文件材料，經(jīng)審查合格的預(yù)立案卷移交財(cái)務(wù)組。3.拆遷財(cái)務(wù)組收到案卷后，對(duì)每個(gè)拆遷單位或個(gè)人補(bǔ)償款的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行復(fù)核，將計(jì)算錯(cuò)誤、多補(bǔ)及少補(bǔ)的案卷退回整改，對(duì)個(gè)別特殊情況的補(bǔ)償款，要求拆遷工作組說(shuō)明情況，經(jīng)檢查合格的案卷移交檔案組進(jìn)行審核及組卷、編目。4.檔案組收到財(cái)務(wù)組移交的案卷后，經(jīng)仔細(xì)復(fù)核，發(fā)現(xiàn)材料缺失或原件丟失等不符合歸檔要求的情況，責(zé)令拆遷工作組補(bǔ)齊遺漏的文件材料并說(shuō)明情況，經(jīng)確認(rèn)材料完整并符合歸檔條件的，即給予整理、組卷與編目。檔案組歸檔案卷總目錄上報(bào)綜合組，并按地方檔案行政管理部門(mén)的規(guī)定，報(bào)送房屋拆遷檔案管理情況。通過(guò)拆遷檔案移交及審查內(nèi)部監(jiān)督體系各環(huán)節(jié)的層層把關(guān)，對(duì)拆遷過(guò)程形成文件材料的真實(shí)性、完整性進(jìn)行檢查，確保拆遷檔案的質(zhì)量和有序管理。四、開(kāi)展內(nèi)部控制評(píng)估，提升城鄉(xiāng)建設(shè)拆遷檔案整體管理水平城鄉(xiāng)建設(shè)拆遷檔案管理的內(nèi)部評(píng)估，是一項(xiàng)上下結(jié)合、全員參與的系統(tǒng)工程，要將內(nèi)部控制評(píng)估與日常城鄉(xiāng)建設(shè)拆遷檔案工作結(jié)合起來(lái)。首先，通過(guò)觀察內(nèi)部控制運(yùn)行的實(shí)際情況，注重考核設(shè)置的檔案資料控制點(diǎn)的機(jī)構(gòu)與人員是否認(rèn)真執(zhí)行崗位職責(zé)，做到超前介入檔案的收集工作，各拆遷工作檔案管理流程是否銜接，達(dá)到有序管理。其次，通過(guò)詢問(wèn)內(nèi)部控制執(zhí)行人或其他相關(guān)人員，驗(yàn)證拆遷檔案內(nèi)部控制管理設(shè)計(jì)是否合理，并有利于拆遷檔案管理工作的開(kāi)展。內(nèi)部控制評(píng)估采取集體討論的方式，分析拆遷檔案管理存在的缺陷，評(píng)估內(nèi)部控制設(shè)計(jì)的有效性。第三，檢查拆遷檔案管理內(nèi)部控制執(zhí)行過(guò)程中生成各項(xiàng)原始記錄，驗(yàn)證各單位內(nèi)部控制執(zhí)行的有效性。為保障內(nèi)部控制系統(tǒng)的有效性，由城鄉(xiāng)建設(shè)指揮部相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員定期或不定期地審視內(nèi)部控制系統(tǒng)的設(shè)計(jì)和執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)并改進(jìn)內(nèi)部控制缺陷的一系列過(guò)程，使拆遷檔案管理制度規(guī)范化、檔案質(zhì)量達(dá)到完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。通過(guò)內(nèi)部控制評(píng)估，強(qiáng)化內(nèi)部控制責(zé)任意識(shí)，促進(jìn)內(nèi)部控制改進(jìn)工作制度化，進(jìn)而全面提升城鄉(xiāng)建設(shè)拆遷檔案整體管理水平?？傊訌?qiáng)實(shí)施內(nèi)部控制，能夠使城鄉(xiāng)建設(shè)拆遷檔案實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理，使拆遷檔案更好地為我區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)和拆遷工作服務(wù)，為社會(huì)和諧穩(wěn)定服務(wù)。有活力的內(nèi)部控制制度應(yīng)該是推動(dòng)拆遷檔案管理創(chuàng)新的制度，只有全體參與拆遷檔案管理工作的人員，齊心協(xié)力，相互支持，相互激勵(lì)，拆遷檔案內(nèi)部控制管理才能發(fā)揮應(yīng)有的作用。參考文獻(xiàn)：1劉霞，江蘇金壇市城建檔案館拆遷檔案建檔流程，中國(guó)檔案報(bào)2012年8月23日，總第2348期，第二版作 者 ：洪清庭單 位：福建省晉江市住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局城建檔案室地 址：福建省晉江市世紀(jì)大道中路晉江黨校左側(cè) 郵政編碼：362200聯(lián)系電話：13960358292電子信箱： 作者簡(jiǎn)介：洪清庭，1976年4月出生，福州大學(xué)建筑專業(yè)，本科學(xué)歷，檔案館員，1998年12月入伍參軍（帶薪入伍），2000年12月，退伍回原單位福建省晉江市城建檔案室， 2002年9月至今主持城建檔案室工作，2010年至2012年參與福建省晉江市城鄉(xiāng)建設(shè)指揮部拆遷檔案管理指導(dǎo)工作。