專項資金管理內控體系的構建 專項資金管理和使用中存在的主要關鍵風險是中國人情社會造就的舞弊風險、決策風險等，解決這些問題的長效辦法是構建嚴密內部控制體系，把與專項資金有關的單位、流程、財務等方面都納入這個體系。這樣，審計的重心在于定期測試內控體系的效果和效率，持續(xù)確保該內控體系的整體有效性，通過制度徹底持久實現(xiàn)對各種風險的管控。 下載 一、構建背景：專項資金管理的特點及面臨的風險 財政專項資金，是指中央及地方各級人民政府及其財政部門依據有關法律、法規(guī)、規(guī)章和政策設立的、具有專門用途的財政性資金，包括中央、省、市（州）和縣（市、區(qū)）等各級財政為完成特定的行政工作任務以及經濟和社會事業(yè)發(fā)展目標而安排的生產建設性、事業(yè)發(fā)展性的項目資金，有如下三個特點： 一是政策性強，每項資金都緊緊圍繞黨和國家的相關政策進行安排，有明確的用途和使用范圍，任何違規(guī)使用都屬于非法。二是點多面廣線長，所謂“點多”，涉及到農業(yè)、社保、環(huán)境、文化等多個領域；所謂“線長”，即資金通過財政、相關主管部門和金融機構逐級下?lián)埽?程序層級校多；所謂“面廣”，即項目涉及千家萬戶。三是實效性強但時效差，基于特定安排，專項資金要求每筆資金都發(fā)揮應有的效益，都應在特定領域造福于民。但由于農業(yè)、生態(tài)、環(huán)保、民生等方面的特殊性，專項資金的效果需要較長時間才能表現(xiàn)或者發(fā)揮出來。 這三個特點本身形成了一個矛盾的邏輯體系?！包c多面廣線長”的繁瑣不利于恪守遵循政策的硬性要求，漫長而難以估量的時效又往往模糊了資金的效果和意義，這些因素及中國人情社會的思維因子促生了專項資金管理過程中的各種風險： 風險之一是領導舞弊風險。專項資金涉及到各層級部門領導，尤其是縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層的領導，鑒于單位財政困境或個人問題，在中國人情社會思維的推動下，他們很容易會設法截留挪用甚至貪污專項資金。 風險之二是會計風險。在專項資金運行過程中，各部門財務會計交接手續(xù)繁瑣，很多相關單位無法或者故意不執(zhí)行財政資金報賬制程序，容易出現(xiàn)大額提現(xiàn)問題，甚至存在用大量白條或用當?shù)囟悇詹块T代開正規(guī)票據弄虛作假的現(xiàn)象。 風險之三是效益風險。生態(tài)、環(huán)保、健康、農產品質量等都是比較籠統(tǒng)而難以界定，在效果或效益方面缺乏明確的標準，在立項的時候就存在著明確效益概述缺位的問題，專項資金管理實際上成了專管花錢而不用具體考慮效益問題的行動。 二、構建內容：專項資金內控體系 專項資金具體管理過程中系列風險的根源在于其自身特點及中國人情社會的思維因子，所以其自身很難克服這些風險。筆者認為，克服這些風險需要形成一個持續(xù)有效的體制，即構建整體有效的內控體系，具體應該包含如下幾個方面內容： 一是營造良好的控制環(huán)境，推動形成廉政思想內控的良好氛圍。對于專項資金管理而言，各級管理人員本身的道德水平及其對內部控制的態(tài)度直接決定了整個內控體系作用的發(fā)揮。所以，應該通過廉政教育、經濟責任審計及黨的宣傳工具糾正各級管理者對專項資金的偏見，應該以他們?yōu)橹鲗纬瑟毦咛厣慕M織構架、管理方式和風格，營造適合專項資金健康運轉的良好氛圍。 二是構建規(guī)章制度體系，推動實現(xiàn)各環(huán)節(jié)內控機制的無縫鏈接。在項目啟動階段，切實承擔起項目資金使用的風險和方案論證的責任，確保項目資金使用的嚴肅性和科學性；在資金運用過程中，構建推行項目資金的“ 提款報帳制度”，保證項目資金跟著項目進度和項目質量走，提高資金效益，減少甚至杜絕違規(guī)占用；在資金支付環(huán)節(jié)，規(guī)范完善“ 國庫集中支付制度”，防控?？畈粚Ｓ茫辉谫Y金管理后續(xù)跟蹤環(huán)節(jié)，建立健全財政資金績效評價機制，為下一年度資金審批提供有力依據。 三是建立“聯(lián)系會議”制度，推進實現(xiàn)縱橫監(jiān)管的無縫對接，對申報單位和項目實行聯(lián)合監(jiān)管；持續(xù)加強局內各處室的協(xié)調，共享監(jiān)管資源和信息，從不同角度監(jiān)管項目和資金；加強與政府歸口管理部門的溝通，明確各自監(jiān)管職責，各有分工、各有側重、各司其職，形成監(jiān)管合力，填補“監(jiān)管盲區(qū)”；加強政府部門之間的溝通，防止同一個項目在不同部門、不同專項資金、不同年度進行反復申報；加強與審計專業(yè)機構、評估機構、監(jiān)理機構的溝通，獲取決策參考意見。 四是加強資金管理信息質量控制，提高財政專項資金使用的透明度。借助于強大的網絡信息系統(tǒng)，強化會計信息質量控制，為預算的執(zhí)行和資金的監(jiān)督管理提供準確信息。在財政專項資金管理和使用過程中，加強各部門人員之間的溝通，及時根據項目進度合理安排資金，通過信息的及時傳遞，減少資金滯留的可能性，提高財政專項資金使用的透明度。 三、更新途徑：系統(tǒng)推進專項資金管理審計 內控體系的更新和克服需要借助定期或不定期的審計工作，特別是作為風險管理工作重要前提的風險導向審計工作。對于專項資金管理而言，需要系統(tǒng)風險導向審計項目的及時跟進，切實推行全過程審計，具體步驟可如下。 立項前，形成明確的目標評價體系。當每一個資金項目醞釀之時，首先要厘定總體及關鍵階段環(huán)節(jié)的目標，盡量選用可以量化或具有操作價值的目標，這個任務一般由市以上級別的高層人員決定。根據具體環(huán)節(jié)和所涉及部門，分解為不同層級或時段的目標，形成具有操作意義和評估價值的目標體系。 啟動初，構建審計計劃體系。目標評價體系確定后，各級審計機關根據所處的位置及項目資金的特點制定資金管理總體審計計劃、年度或半年度審計計劃、重點環(huán)節(jié)審計計劃、重點部門審計計劃等各種審計計劃，形成嚴密的目標體系，確保審計工作的有序開展。 過程中，以重點提挈全部。在按照審計計劃實施必要審計程序的過程中，要突出重點。抓重點環(huán)節(jié)，投入較多的人力、物力給投入程序、資金撥付、跟蹤使用等關鍵環(huán)節(jié)，確保這些環(huán)節(jié)的風險得到適當充分確認；抓重點單位，重點關注財政、主管部門等舞弊風險易發(fā)部門；抓重點人物，敢于、善于向關鍵領導開刀，設置、持續(xù)實施專門的經濟責任審計項目，盡量絕對化地避免其舞弊風險的發(fā)生。 結束后，深化積淀推動完善。單個專項資金審計項目結束后，要注意經驗總結，深化如下兩方面不斷積淀：一是根據系列資金管理審計實踐中確認的各種風險，按照資金的類別、風險的程度、涉及的部門等維度構建、豐富、細分風險數(shù)據庫，作為以后風險導向審計及風險管理工作的基礎；二是根據具體審計實踐中出現(xiàn)的各種情況，構建、豐富專項資金審計方法體系。在此基礎上，不斷地識別、評估資金管理中的各種風險，及時出具風險提示，協(xié)助相應管理人員及時更新、完善內控體系，全力確保專項資金的適當使用。 （作者單位：貴州黔信恒瑞會計師事務有限公司）