中央電大人才培養(yǎng)模式改革與開放教育試點(diǎn)江蘇廣播電視大學(xué) 行政管理專科畢業(yè)論文題 目： 淺談農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制存在的問題及改革方向 姓 名： 邢志華 學(xué) 號(hào)： 077040519 指導(dǎo)教師： 沈蕓 教 學(xué) 點(diǎn)： 江蘇昆山電大 2011 年 7 月 10 日目 錄一、農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的必要性3二、農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)具備的基本職能4（一）提供區(qū)域性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)4（二）執(zhí)行上級(jí)政府分派的任務(wù)，履行基本管理職責(zé)4（三）服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展4三、農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的路徑選擇5（一）實(shí)行漸進(jìn)的體制內(nèi)改革5（二）實(shí)現(xiàn)民主直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)5-61、要改進(jìn)候選人提名制度，增強(qiáng)民主推薦的科學(xué)性和真實(shí)性62、設(shè)立中立的選舉委員會(huì)或獨(dú)立的選舉法庭63、改革選票制度，實(shí)行各選區(qū)等額選票制6-7四、 綜述7五、參考文獻(xiàn)7淺談農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制存在的問題及改革方向內(nèi)容摘要：農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)是指以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)財(cái)政收入主要來自于農(nóng)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。按照徐勇教授鄉(xiāng)鎮(zhèn)分治的觀點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革不宜搞一刀切,應(yīng)將農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)與工商型鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)別對(duì)待。這種區(qū)分主要基于兩方面原因：第一，兩者的發(fā)展前景不同，路徑選擇也應(yīng)存在差別。農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展前景是小城鎮(zhèn)。隨著越來越多的農(nóng)業(yè)人口逐漸加入工業(yè)社會(huì)，農(nóng)村日漸萎縮，人地矛盾緩解，農(nóng)村的共同富裕有望實(shí)現(xiàn)。工商型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展前景是小城市，行政體制改革的方向應(yīng)該是市政體制。第二，兩者改革的背景有差別。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的逐步深入，特別是取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入嚴(yán)重不足，其存在必要性受到質(zhì)疑，遑論其有效性；而工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的主要問題在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的無效及職能扭曲。關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)行鄉(xiāng)鎮(zhèn) 行政體制 改革現(xiàn)行財(cái)政體制下農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入嚴(yán)重不足。原因可以有兩種解釋：絕對(duì)不足和相對(duì)不足。絕對(duì)不足是指財(cái)政自籌制度和農(nóng)業(yè)稅取消之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入減少。無法維持基本呈剛性的財(cái)政支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政缺乏效率。相對(duì)不足是指農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限的財(cái)政收入很大部分用于維持不斷膨脹的龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)，而用于提供區(qū)域性公共物品和執(zhí)行上級(jí)任務(wù)所需資金相對(duì)不足。這就決定了解決農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)的兩種途徑：增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)可支配財(cái)力或減少用于維持農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)的資金，相對(duì)增加用于履行其正常職能所需資源。后者是屬于行政體制改革的范疇。一、農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的必要性作為國家政治體制改革的一部分，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革不應(yīng)僅局限于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上的矛盾和問題，還應(yīng)符合國家治理和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。國家需要一個(gè)穩(wěn)定發(fā)展的鄉(xiāng)村社會(huì)，對(duì)三農(nóng)問題的關(guān)注正基于此。國家需要通過其基層政府的作為確保其對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制及汲取資源的能力（包括合法性資源的維持與強(qiáng)化）。而鄉(xiāng)村社會(huì)中農(nóng)民最關(guān)注的價(jià)值是共同富裕，是對(duì)其基本權(quán)利的保障，以確保在現(xiàn)有貧富差距下人格的平等和尊嚴(yán)的維持。農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政體制改革，需要一種寬宏的視角以考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的必要性及職能定位。過分關(guān)注于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面上的矛盾，或許能夠解決矛盾，但未必能夠滿足國家治理和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的必要性因此以討論。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或許可以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上的某些矛盾，但并不能滿足需要。此舉與其說是政府對(duì)農(nóng)民的解放，不如說是政府對(duì)農(nóng)民的拋棄。伴隨著農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕，農(nóng)村的社會(huì)問題同時(shí)交還給農(nóng)民。這種方案的實(shí)質(zhì)是放任農(nóng)民自治，但考察一下目前的社會(huì)形勢(shì)和農(nóng)村現(xiàn)實(shí)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這并不現(xiàn)實(shí)。如果承認(rèn)農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有存在的必要性，那么其必要性應(yīng)該基于新的行政職能。換言之，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須為其繼續(xù)存在提供充分合理的理由：基于國家治理和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。二、農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)具備的基本職能（一）提供區(qū)域性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府存在的義理性基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須對(duì)其管轄領(lǐng)域內(nèi)的公共事務(wù)負(fù)責(zé)，諸如治安、農(nóng)村教育、小型水利設(shè)施、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、社會(huì)救濟(jì)、社區(qū)環(huán)境、衛(wèi)生防疫等。（二）執(zhí)行上級(jí)政府分派的任務(wù)，履行基本管理職責(zé)在單一制下，垂直的行政體制具有整合社會(huì)的功能。這種功能正是通過直接面向廣闊的農(nóng)村執(zhí)行上級(jí)政府政策和指示的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)現(xiàn)的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還必須履行其基本管理職責(zé)，如戶口登記、救災(zāi)優(yōu)撫、人口與計(jì)劃生育、土地管理等。依法指導(dǎo)村民委員會(huì)的工作，通過規(guī)劃等方式協(xié)調(diào)村際關(guān)系，協(xié)助解決農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)。（三）服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔(dān)負(fù)著繁雜的管理職責(zé)和任務(wù)，無力也不應(yīng)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)負(fù)責(zé)，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該介入推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。分散的、個(gè)體的農(nóng)民面對(duì)市場(chǎng)無疑處于絕對(duì)劣勢(shì)的地位。根據(jù)奧爾森的理論，分散的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)自組織并不容易。農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面可以推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)性自組織建設(shè)，另一方面也可以利用自身資源優(yōu)勢(shì)為農(nóng)戶提供市場(chǎng)信息和資金技術(shù)支持。如果說鄉(xiāng)村傳統(tǒng)社會(huì)向公民社會(huì)的轉(zhuǎn)變依賴農(nóng)民與小共同體的聯(lián)盟對(duì)抗大共同體（政府），那么，在小共同體缺失而又亟需發(fā)展的時(shí)期，則需要基層政府與農(nóng)民的聯(lián)合應(yīng)對(duì)市場(chǎng)并發(fā)展小共同體。農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革應(yīng)基于國家治理和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而不應(yīng)僅局限于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面的矛盾。農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要的是有效的有為的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，而不是盡管成本低廉卻缺乏效率的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。三、農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的路徑選擇（一）實(shí)行漸進(jìn)的體制內(nèi)改革實(shí)行漸進(jìn)的體制內(nèi)改革的前提是肯定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的必要性并對(duì)其職能進(jìn)行正確定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有具有了履行其職能的權(quán)力和能力時(shí)，才可以討論其有效性。根據(jù)邁克爾曼的觀點(diǎn)，政府權(quán)力可以區(qū)分為兩類：專制權(quán)力和基本權(quán)力。專制權(quán)力是指政府精英無須同國民社會(huì)群體進(jìn)行正常的協(xié)商就可以實(shí)施的權(quán)力。政府的專制權(quán)力以其強(qiáng)制程度和廣泛性來衡量?；緳?quán)力指的是政府實(shí)際上能夠深人與國民社會(huì)并在整個(gè)管轄領(lǐng)域內(nèi)合理地貫徹其政治決定的能力?；緳?quán)力以有效性衡量。目前農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的弊端就在于專制權(quán)力有余，而基本權(quán)力不足。到目前為止，政府實(shí)施的一系列政策措施基本上是解決專制權(quán)力過多的問題。漸進(jìn)的體制內(nèi)改革就是通過逐步改革現(xiàn)行財(cái)政體制和行 政體制的弊端解決農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收支矛盾以及履行基本職能與政績(jī)驅(qū)動(dòng)之間的矛盾。這種方案的實(shí)質(zhì)是優(yōu)先解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本權(quán)力不足的問題，即建立有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府。這種選擇方案主要基于以下認(rèn)識(shí)，即農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要矛盾不是農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的矛盾，而是缺乏效率的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)有效鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的迫切需要之間的矛盾農(nóng)民需要強(qiáng)有力的基層政府保障其利益和權(quán)利，引導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)物質(zhì)的豐裕。（二）實(shí)現(xiàn)民主直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)實(shí)行直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，大致經(jīng)歷提名候選人、候選人競(jìng)選、選民投票等程序，其實(shí)質(zhì)等同于西方的現(xiàn)代民主。主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選主要基于兩方面原因：一是出于對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層吏治腐敗的關(guān)切；二是認(rèn)為民選政府更能帶來公正，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展。提倡鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主，其實(shí)質(zhì)是優(yōu)先解決農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)專制權(quán)力過多的問題，并認(rèn)為民主可以解決基本權(quán)力不足的問題。一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選必須要有以下程序：1、群眾推薦、組織推薦和個(gè)人自薦等形式產(chǎn)生候選人人選；2、候選人實(shí)地調(diào)查研究；3、演講、答辯和群眾測(cè)評(píng)；4、直選，選舉結(jié)果當(dāng)場(chǎng)公布。在實(shí)際操作過程中，要在以下方面不斷予以擴(kuò)展：1、要改進(jìn)候選人提名制度，增強(qiáng)民主推薦的科學(xué)性和真實(shí)性應(yīng)該在堅(jiān)持黨管干部的原則下，在不違背法律規(guī)定的前提下，采取政黨提名、民間組織或人民代表聯(lián)名推薦與個(gè)人自薦等形式產(chǎn)生候選人，盡可能地?cái)U(kuò)大選人提名范圍，暢通“入口”。每個(gè)有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的公民（黨員），只要有適崗能力，都應(yīng)有參與被選舉的機(jī)會(huì)。所有候選人的情況要為廣大黨員群眾深入、全面的了解，尤其重要的是所有候選人在原崗位的表現(xiàn)情況應(yīng)該在直選過程中加以反映，并成為決定競(jìng)選人能否當(dāng)選的重要因素之一，以減少用人上的失誤。2、設(shè)立中立的選舉委員會(huì)或獨(dú)立的選舉法庭 當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選的“選舉管理委員會(huì)”基本上是由上級(jí)黨委組織部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機(jī)關(guān)的工作人員組成。從權(quán)力制衡的角度看，這種自選自監(jiān)的做法不能促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選的良性發(fā)展，因?yàn)檫@種做法存在著產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象的可能。并且，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選的發(fā)展，選舉活動(dòng)越來越規(guī)范，選舉過程中出現(xiàn)各種爭(zhēng)議在所難免。選舉過程中出現(xiàn)的糾紛，僅僅依靠上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)調(diào)查協(xié)調(diào)解決的方式已經(jīng)遠(yuǎn)不能適應(yīng)新的形勢(shì)，必須走法治的途徑。因此，依據(jù)政府權(quán)力制衡的原則，有必要設(shè)立中立的選舉委員會(huì)或獨(dú)立的選舉法庭。中立的選舉委員會(huì)應(yīng)有黨的適度參與，以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的穩(wěn)定過渡，其余成員應(yīng)由不是黨政、立法機(jī)關(guān)的相關(guān)人員組成。選舉委員會(huì)的權(quán)力擴(kuò)展，可以進(jìn)一步考慮司法機(jī)關(guān)介入選舉的必要性，成立獨(dú)立的選舉法庭，專門咨詢選舉的相關(guān)事宜，審理、仲裁與選舉有關(guān)的案件。這樣，以中立的選舉委員會(huì)或獨(dú)立的選舉法庭的中立性、專業(yè)性和權(quán)威性，來確保選舉過程的客觀、公正和公平。3、改革選票制度，實(shí)行各選區(qū)等額選票制 當(dāng)前，我國出現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選，普遍采取的是簡(jiǎn)單多數(shù)制的選舉方法，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄下的各個(gè)選區(qū)（村落）的所有居民均可以自由參加選舉，候選人只要獲得簡(jiǎn)單多數(shù)得票即獲勝。“因此一個(gè)人口特別龐大，或是經(jīng)濟(jì)狀態(tài)特別良好的村落，理論上有能力對(duì)選舉施以重大影響”3，這就使得弱小村落選民的聲音很難在直選中出現(xiàn)。因此，要使所有的民眾在直選中發(fā)揮同樣的影響力，可以實(shí)行“各選區(qū)等額選票制”，即每個(gè)村落派相同的人參選，這樣以確保代表不同選區(qū)、不同利益的聲音在直選中出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)更相對(duì)的公平。民主之所以被推崇，是因?yàn)槠浒l(fā)展適應(yīng)并維持了資本主義社會(huì)內(nèi)部的發(fā)展與和諧。中國應(yīng)根據(jù)目前的國情探索符合國家治理和社會(huì)發(fā)展需要的民主形式。民主的內(nèi)涵是崇高的，但民主的形式并不是唯一的。事實(shí)上，政府的優(yōu)劣并不在于選舉權(quán)的普及程度，而在于政府能否對(duì)其公民的需求做出恰當(dāng)回應(yīng)，在于能否實(shí)現(xiàn)國家治理的目的和人民的福祉。筆者倒更為贊成李鵬程先生的觀點(diǎn)，從對(duì)價(jià)值民主概念的維護(hù)的思路，我們似乎應(yīng)該重視民主的目的價(jià)值。如果一個(gè)社會(huì)的人民能夠自由平等的享有福利的生活，而不去刻意追求政治參與的自由與平等價(jià)值。也許正可以使得我們解放思想，設(shè)計(jì)出更能促進(jìn)這個(gè)目的實(shí)現(xiàn)的治理方式。這應(yīng)該是民主政治的真正價(jià)值之所在。參考文獻(xiàn)1、作者姓名 高建明 當(dāng)代中國農(nóng)民與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾分析 中國經(jīng)濟(jì)出版社2009-07-01出版 第三期2、作者姓名 朱新山鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)與組織重組 上海大學(xué)出版社 2004-7 出版 第六期3、作者姓名 王盛開 農(nóng)村改革三十年-政策取向與利益訴求中國社會(huì)科學(xué)出版社 2008-05出版 第二期4、作者姓名蓋爾約翰遜經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題商務(wù)印書館2004-1出版 第四期5、作者 陳桂棣中國農(nóng)村調(diào)查當(dāng)代雜志 2004-1出版 第五期 8