食品安全監(jiān)管體制概述,中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院 郝建民,內(nèi)容概括,一、我國(guó)食品安全監(jiān)管體制發(fā)展的歷史 二、我國(guó)食品安全監(jiān)管體制的現(xiàn)狀 三、我國(guó)食品安全監(jiān)管體制權(quán)力配置問題 四、各主要食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力配置分析,一、我國(guó)食品安全監(jiān)管體制的歷史,1、初步行政管理時(shí)期（1949年1982年） 2、衛(wèi)生部門主管時(shí)期（1982年-2004年） 3、多部門聯(lián)合監(jiān)管時(shí)期（2004年至今）,1、初步行政管理時(shí)期（1949年1982年）,新中國(guó)成立的初期，百廢待興，全國(guó)經(jīng)濟(jì)均處于迅速恢復(fù)期，食品安全主要是數(shù)量上的安全，以保障人民能解決溫飽為首要目標(biāo)，直至1953年，我國(guó)成立了衛(wèi)生防疫站，衛(wèi)生防疫站涉及眾多業(yè)務(wù)，食品安全的管理只是其中很小的一部分，此時(shí)衛(wèi)生部門制定了一些行政規(guī)章，如清涼飲料食物管理暫行辦法（1953年）和食品衛(wèi)生管理試行條例（1965年）等行政規(guī)章，此時(shí)的食品安全管理體制也只是很初級(jí)的衛(wèi)生管理體制，文革時(shí)期，各項(xiàng)工作都空前停滯了，直至1979年中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)食品衛(wèi)生監(jiān)管開始萌芽，但此時(shí)的食品安全監(jiān)管尚處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，監(jiān)管機(jī)關(guān)和被監(jiān)管單位是一家人，并非現(xiàn)代意義上的食品安全監(jiān)管，而是行政管理。,2、衛(wèi)生部門主管時(shí)期（1982年-2004年）,1982年，食品衛(wèi)生法（試行），及 1995年的食品衛(wèi)生法實(shí)現(xiàn)了食品衛(wèi)生管理工作從行政管理向法治管理的轉(zhuǎn)變。 同時(shí)1998年，國(guó)家質(zhì)檢部門依據(jù)產(chǎn)品質(zhì)量法開始逐漸介入食品安全執(zhí)法，在這種背景下，以衛(wèi)生部門為主導(dǎo)的食品安全監(jiān)管格局逐漸被打破，質(zhì)監(jiān)和工商部門逐漸取得食品安全監(jiān)管主體的地位。自此，多部門執(zhí)法的局面拉開序幕。 此外，自2000年以后，衛(wèi)生部門內(nèi)部體制改革，成立了獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)衛(wèi)生監(jiān)督所和業(yè)務(wù)指導(dǎo)和檢測(cè)機(jī)構(gòu)疾病預(yù)防控制中心，原有衛(wèi)生防疫站承擔(dān)的包括食品安全執(zhí)法在內(nèi)的各項(xiàng)執(zhí)法職能轉(zhuǎn)由衛(wèi)生監(jiān)督所承擔(dān)。,3、多部門聯(lián)合監(jiān)管時(shí)期（2004年至今）,。2004年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定，確立了“一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個(gè)部門監(jiān)管”的原則，采取了“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的方式，由農(nóng)業(yè)部、工商總局、質(zhì)檢總局、衛(wèi)生部分別對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)、食品流通環(huán)節(jié)、食品加工環(huán)節(jié)和餐飲業(yè)和集體食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，食品質(zhì)量的監(jiān)督檢查信息將由質(zhì)檢總局、工商總局、國(guó)家藥監(jiān)局和衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布。,結(jié)論：,衛(wèi)生部門,衛(wèi)生防疫站,衛(wèi)生監(jiān)督所,二、食品安全監(jiān)管體制現(xiàn)狀,1、我國(guó)食品安全監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置 2、我國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力配置 3、我國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能分配,1、我國(guó)食品安全監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置,、先天不足：非立法先行，而是“三定方案” 食品安全法第四條第一款規(guī)定：國(guó)務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)，食品安全委員會(huì)的工作職責(zé)由國(guó)務(wù)院規(guī)定。 第二款規(guī)定國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)。第三款規(guī)定國(guó)務(wù)院工商行政管理、質(zhì)量監(jiān)督和國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法的國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，分別對(duì)食品流通、食品生產(chǎn)、餐飲業(yè)服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理,2、我國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力配置,橫向配置 縱向配置,橫向配置,縱向配置方面,3、我國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能分配,國(guó)家衛(wèi)生部： 國(guó)家農(nóng)業(yè)部 國(guó)家質(zhì)檢總局 國(guó)家工商總局 國(guó)家藥監(jiān)局,國(guó)家衛(wèi)生部,國(guó)家農(nóng)業(yè)部,國(guó)家質(zhì)檢總局,國(guó)家工商總局,國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局：,在地方政府層面：,則是由縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全工作，統(tǒng)一指揮、領(lǐng)導(dǎo)食品安全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作。并依照食品安全法規(guī)定了本級(jí)農(nóng)業(yè)行政、衛(wèi)生行政、工商行政管理、質(zhì)量監(jiān)督、食品藥品監(jiān)督管理部門的食品安全監(jiān)督管理職責(zé)。從目前實(shí)際運(yùn)行來看，除北京、福建等地尚未成立食品藥品監(jiān)督管理局并仍由衛(wèi)生部門承擔(dān)餐飲等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管外，其他地方政府的相關(guān)職能部門的職責(zé)與國(guó)務(wù)院相關(guān)職能部門的職責(zé)基本上是相對(duì)應(yīng)的。,三、監(jiān)管權(quán)力配置問題,1、監(jiān)管權(quán)力橫向配置不清 2、監(jiān)管權(quán)力縱向配置混亂,監(jiān)管權(quán)力橫向配置不清,案例1：面食店無人監(jiān)管 食品安全委員會(huì)：效果有限 美國(guó)：食品安全委員會(huì) 日本：食安會(huì)（風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估）,2監(jiān)管權(quán)力縱向配置混亂,管理方式各異：分級(jí)管理半垂直管理混合管理 食安法第5條：地方政府負(fù)總責(zé)，如何理解 食安法第6條：強(qiáng)化各管理機(jī)構(gòu)職責(zé) 案例2：工商局長(zhǎng)拒絕接受區(qū)長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo),四、各食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力配置及完善,1、農(nóng)業(yè)部門的權(quán)力配置及完善 2、衛(wèi)生部門的權(quán)力配置及完善 3、食品藥品監(jiān)管部門的權(quán)力配置及完善 4、工商行政部門的權(quán)力配置及完善 5、質(zhì)量監(jiān)督部門的權(quán)力配置及完善,1、農(nóng)業(yè)部門的權(quán)力配置及完善,權(quán)力來源 權(quán)力配置的合理性 權(quán)力配置的完善,權(quán)力配置來源,1993年農(nóng)業(yè)部頒布的綠色食品標(biāo)志管理辦法 1997年通過的生豬屠宰管理?xiàng)l例等標(biāo)志著農(nóng)業(yè)部門開始正式進(jìn)入初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管。 2006年通過的中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法第三條 2009年食品安全法第二條第二款規(guī)定,權(quán)力配置的合理性,產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)部門，對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)極為熟悉 職責(zé)范圍涵蓋：用來生產(chǎn)糧食和蔬菜的農(nóng)藥化肥，用于生產(chǎn)動(dòng)物性食品原料(魚類禽類蛋類奶)的獸藥漁藥飼料及其飼料添加劑等監(jiān)督管理工 進(jìn)行初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管有先天優(yōu)勢(shì) 在國(guó)外多數(shù)國(guó)家也是食品安全監(jiān)管部門之一,權(quán)力配置的完善,建議設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu) 不能因?yàn)橹匾暜a(chǎn)業(yè)的發(fā)展而忽視食品安全問題 延伸到轉(zhuǎn)基因食品的安全問題應(yīng)更多吸納醫(yī)學(xué)和環(huán)境學(xué)專家的參與，而不能僅由農(nóng)業(yè)專家來決定,衛(wèi)生部門的權(quán)力配置及其完善,權(quán)力來源 權(quán)力配置的合理性 權(quán)力配置的完善,監(jiān)管權(quán)力來源,一直是承擔(dān)食品安全監(jiān)管的機(jī)構(gòu) 食品安全法第4條，第71條，第72條，第73條，第74條 承擔(dān)：綜合協(xié)調(diào)、食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與評(píng)估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、組織食品安全事故調(diào)查處理、相互通報(bào)與發(fā)布食品安全信息等。地方衛(wèi)生部門承擔(dān)的食品安全職責(zé)尤其是事件報(bào)告、應(yīng)急處置、事故責(zé)任調(diào)查等法定職責(zé)；各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)承擔(dān)食品安全事故現(xiàn)場(chǎng)衛(wèi)生處理、流行病學(xué)調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和檢驗(yàn)等工作。,監(jiān)管權(quán)力配置的合理性,國(guó)際上，衛(wèi)生部門至少是監(jiān)管主體之一 我國(guó)地方衛(wèi)生部門承擔(dān)的食品安全職責(zé)尤其是事件報(bào)告、應(yīng)急處置、事故責(zé)任調(diào)查等法定職責(zé)；各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)承擔(dān)食品安全事故現(xiàn)場(chǎng)衛(wèi)生處理、流行病學(xué)調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和檢驗(yàn)等均為技術(shù)性極強(qiáng)、其他部門無法取代的的工作。 由于溢出效應(yīng)，監(jiān)管職責(zé)越來越小。,權(quán)力配置的完善,食品安全事故的處理中應(yīng)重點(diǎn)發(fā)揮衛(wèi)生部門的主導(dǎo)作用，充分發(fā)揮疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)充分尊重衛(wèi)生行政部門所屬的疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)調(diào)查過程及技術(shù)處理的意見，并在衛(wèi)生行政部門指導(dǎo)下進(jìn)行事故處理。,3、食品藥品監(jiān)督管理部門的監(jiān)管權(quán)力,權(quán)力來源 權(quán)力配置的合理性 權(quán)力配置的完善,權(quán)力配置來源,最早為2003年成立國(guó)家食藥局，2008年大部制改革及2009年食品安全法的頒布。 食品安全法第四條第三款規(guī)定食品藥品監(jiān)督管理部門是對(duì)餐飲服務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管的主體。,監(jiān)管權(quán)力配置的合理性問題,多年的藥品監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，多數(shù)可借鑒到食品行業(yè)，特別是藥品企業(yè)長(zhǎng)期推行的GMP認(rèn)證和HACCP極為相似。 較易得到衛(wèi)生部門的技術(shù)支持,權(quán)力配置的完善,理順監(jiān)管體制，完備監(jiān)管人員 積累監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，與衛(wèi)生監(jiān)督所進(jìn)行整合,工商行政管理部門的權(quán)力配置及完善,權(quán)力來源：食品衛(wèi)生法時(shí)期定位于簡(jiǎn)單管理，現(xiàn)依據(jù)食品安全法第四條第三款。 權(quán)力配置和理性：多年的市場(chǎng)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，隊(duì)伍龐大，但技術(shù)力量有限，職責(zé)重疊交叉較多，難以追本溯源。 監(jiān)管權(quán)力完善：完備技術(shù)力量，明晰職責(zé)。,質(zhì)檢系統(tǒng)的權(quán)力配置及完善,監(jiān)管權(quán)力來源：1993年產(chǎn)品質(zhì)量法，2009年食品安全法第四條第三款 權(quán)力配置合理性：局限于加工企業(yè)，且欠缺技術(shù)優(yōu)勢(shì)，發(fā)現(xiàn)問題滯后，反應(yīng)能力差。案例：三鹿奶粉事件 無明顯優(yōu)越性,現(xiàn)有監(jiān)管體制弊端的解決 體制內(nèi)的“微調(diào)”,橫向間的關(guān)系調(diào)整為主,設(shè)立權(quán)威性高行政級(jí)別的食品安全委員會(huì)，加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的綜合協(xié)調(diào)； 完善公務(wù)協(xié)助制度，并力求將其規(guī)范化法制化和常態(tài)化； 加大對(duì)食品源頭的監(jiān)管力量； 規(guī)范檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)； 完善應(yīng)付突發(fā)食品安全事件的策略等。 同時(shí)還對(duì)跨區(qū)域的合作機(jī)制方面進(jìn)行了初步的研究。,美好的祝愿,