第十六章 政府間財政關(guān)系,第一節(jié) 財政管理體制的概念和內(nèi)容,概念,1、廣義：確定國家各級政權(quán)之間以及國家與企事業(yè)單位之間財力支配權(quán)限的根本制度。 2、狹義：即國家預(yù)算管理體制，指全部財政資金如何分配于各級政權(quán)之間的根本制度。,實質(zhì),國家各級政權(quán)之間的物質(zhì)利益關(guān)系問題。具體表現(xiàn)為兩種關(guān)系： 1、集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系 2、“條條”與“塊塊”的關(guān)系,一、財政管理體制的概念,二、我國國家財政的管理級次,國家預(yù)算,中央預(yù)算,地方預(yù)算,財政體系的主導(dǎo)地位,財政體系的基礎(chǔ)地位,三、預(yù)算管理體制的內(nèi)容構(gòu)成,財力分配比例,辦法適用期限,收支聯(lián)系方式,財政收支范圍,內(nèi)容要素：,財力分配即全部財政資金如何分配于各級政權(quán)之間（中央與地方）。這是預(yù)算體制中最基本的問題。 比例確定的原則是財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一。 中央財政在財力分配中應(yīng)占主導(dǎo)地位。,（二）財政收支范圍,財政收支范圍是指如何確定哪些收入和支出歸中央，哪些收入和支出歸地方的問題。 事權(quán) 支出項目 收入項目 收支劃分中一般將覆蓋面廣泛、數(shù)額大、關(guān)系全局的歸中央，將數(shù)額較小、與地方經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的歸地方。,（三）各級財政之間收支聯(lián)系方式,收支聯(lián)系方式是指各級財政核定的收入與安排的支出之間是否存在聯(lián)系。 收支掛鉤，多收多支、少收少支。（可調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增收節(jié)支的積極性） 收支之間無聯(lián)系。收入組織狀況對實現(xiàn)的支出沒有制約作用。（抑制地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)充財源的積極性）,（四）分配辦法的適用期限,適用期限是指體制有效期限的長短。 過于頻繁（一年一變） ，不利于地方財政理財積極性和瞻前顧后統(tǒng)籌安排本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 相對穩(wěn)定一定時間（3-5年），有利于地方財政對資金的統(tǒng)籌安排和財源的培養(yǎng)。,第二節(jié) 財政分權(quán)理論,一、西方財政分權(quán)理論 （一）馬斯格雷夫的分權(quán)理論 （二）斯蒂格勒的最優(yōu)分權(quán)理論 （三）奧茨的分權(quán)理論 （四）布坎南的分權(quán)“俱樂部”理論,二、構(gòu)建分級財政管理體制的理論依據(jù),（一）國家結(jié)構(gòu)的層次性決定了分級財政體制的必要性。 只靠中央政權(quán)機(jī)構(gòu)無法履行國家的全部職責(zé)，國家必須劃分若干行政區(qū)域，各級政府履行職能必須要有相應(yīng)的財力做保證。 （二）公共產(chǎn)品的層次性決定了分級財政體制的必要性。,公共產(chǎn)品,全國性公共產(chǎn)品,地方性公共產(chǎn)品,與地方政府相比，中央政府不能更準(zhǔn)確地了解該地區(qū)居民對一定地方性公共產(chǎn)品的偏好程度。 中央政府同時面對多個地區(qū)，而不同地區(qū)居民對一定公共產(chǎn)品的需求偏好常常是有差別的。,P,Q,D1,D2,Q2,Q1,Q3,P0,P0：公共產(chǎn)品提供的成本 D1：一區(qū)的需求曲線；Q1滿足一區(qū) D2 ：二區(qū)的需求曲線；Q2滿足二區(qū) Q3：中央政府提供公共產(chǎn)品的數(shù)量,一區(qū)的效率損失,二區(qū)的超額消費,（三）財政職能的層次性,資源配置職能 地方財政履行 收入分配職能 中央財政履行 穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能 中央財政履行,第三節(jié) 我國預(yù)算管理體制的沿革,19501951：高度集中，統(tǒng)收統(tǒng)支 19511957：劃分收支，分級管理 1958：以收定支，五年不變 19591970：總額分成，一年一變 19711973：定收定支，收支包干，保證上繳，結(jié)余留用，一年一變 19741975：收入固定比例留成，支出包干,19761979：總額分成，一年一變 19801984：劃分收支，分級包干 19851988：劃分稅種，核定收支，分級包干 19881993：財政大包干 總結(jié)： 統(tǒng)收統(tǒng)支型體制、集權(quán)主導(dǎo)型體制、分權(quán)型體制,一、統(tǒng)收統(tǒng)支型體制 該體制的四個要素。最典型的是1950年的“收支兩條線” 優(yōu)點：中央是唯一的分配主體，實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)資源的集中安排使用。 缺點：不利于發(fā)揮地方的主動性和創(chuàng)造性，不利于形成最大合力。 只適用于特殊時期戰(zhàn)時經(jīng)濟(jì)、嚴(yán)重通脹、比例嚴(yán)重失調(diào),二、集權(quán)主導(dǎo)型體制,中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，全部財政資金的絕大部分由中央財政支配。（1980年以前） 地方分級管理，地方不構(gòu)成一級獨立的預(yù)算主體，只有很少一部分財力。 中央對地方下達(dá)收入指標(biāo)和核定支出范圍，收大于支的部分上解中央，支大于收的中央補助。 體制有效期較短。 體制優(yōu)缺點和統(tǒng)收統(tǒng)支體制相同。,三、分權(quán)型預(yù)算體制,指財力分配比例和收支劃分相對傾斜于地方的預(yù)算體制，特別是1994年后的分稅制。 地方預(yù)算成為一級預(yù)算主體，較好體現(xiàn)了地方財政的責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合。 以稅種劃分收入，多收多支，形成激勵機(jī)制。 體制有效期相對延長。,第四節(jié) 我國分稅制財政管理體制,一、我國分稅制財政體制的主要內(nèi)容 我國分稅制財政體制是以各級政權(quán)之間事權(quán)劃分結(jié)構(gòu)為依據(jù)，根據(jù)不同稅種的不同特性，將其分別劃歸不同財政級次，確定不同政權(quán)間財政分配關(guān)系的財政管理體制。 支出范圍的確定 收入的劃分：中央固定收入、地方固定收入、中央地方共享收入 中央財政對地方的稅收返還 原體制中央補助、地方上解及有關(guān)結(jié)算事項的處理,二、分稅制運行中的一些調(diào)整,（一）共享收入中的證券交易稅由于沒有開征，在體制實踐中僅對證券交易的印花稅做共享處理 （二）從2002年起，企業(yè)所得稅和個人所得稅實行中央財政與地方財政按比例分享，主要內(nèi)容是： 1.分享范圍。 2分享比例。 3.計算基數(shù)。 4.資金使用方向。 （三）出口退稅改革。 （四）從1997年11月起金融保險業(yè)營業(yè)稅的稅率由5%提高到8%，所增加的收入歸中央財政，2001年起分3年把金融保險業(yè)的營業(yè)稅的稅率降低到5%。,三、分稅制的基本成效和缺陷,（一）基本成效 分稅制體制以事權(quán)分割為依據(jù)，以稅種劃分收入的分稅制體制，規(guī)范了中央與地方政府間的財政分配關(guān)系。 地方各級政府理財思路明顯轉(zhuǎn)變，有效促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源優(yōu)化配置 。 促進(jìn)了財政總體財力和中央財政的宏觀調(diào)控能力的提高。,（二）分稅制的缺陷,各級政府間事權(quán)劃分及財政支出責(zé)任劃分不清晰、不規(guī)范 稅收返還政策實際照顧了富裕地區(qū) 稅收政策的制定和舉債權(quán)力的集中，制約了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展 省以下財政體制不健全，縣、鄉(xiāng)財政比較困難,第五節(jié) 政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度,一、政府間財政轉(zhuǎn)移支付的概念和功能 政府間轉(zhuǎn)移支付是財政轉(zhuǎn)移支付的一種特定形式，是財政資金在各級政府間的無償轉(zhuǎn)移。,縱向轉(zhuǎn)移支付,橫向轉(zhuǎn)移支付,上級政府對下級政府的財力補助,下級政府對上級政府的收入上解,同級政府間財政資金的無償轉(zhuǎn)移,政府間財政轉(zhuǎn)移支付一般具有以下功能： （一）彌補縱向財政失衡和橫向財政失衡 （二）矯正轄區(qū)間外溢效應(yīng) （三）實現(xiàn)中央政府的政策意圖,二、政府間財政轉(zhuǎn)移支付的基本形式,一般性轉(zhuǎn)移支付 一般轉(zhuǎn)移支付指中央政府為均衡各地方政府的公共服務(wù)水平而實施的補助。又稱為無條件補助。即對所撥出的資金不規(guī)定具體用途的轉(zhuǎn)移支付方式。一般性轉(zhuǎn)移支付的確定要遵循公平目標(biāo)的要求。 專項轉(zhuǎn)移支付 專項轉(zhuǎn)移支付指中央政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和宏觀調(diào)控的需要對地方政府給予的特定用途的補助。又稱有條件補助。即對所撥出的資金規(guī)定了使用方向或具體用途的轉(zhuǎn)移支付方式。專項轉(zhuǎn)移支付的確定要遵循效率目標(biāo)的要求。,三、我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度,（一）我國轉(zhuǎn)移支付制度現(xiàn)狀 1.1995年起實施過渡期轉(zhuǎn)移支付，2002年變?yōu)橐话阈赞D(zhuǎn)移支付 2. 1999年中央實施提高低收入者收入水平的一系列政策，2001年中央又出臺兩次調(diào)整工資政策，考慮各地區(qū)間財政狀況差距較大，承受能力不一，為此中央實施了調(diào)整收入分配政策轉(zhuǎn)移支付。 3.為配合西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，從2000年起加大對民族地區(qū)（包括民族省區(qū)和非民族省區(qū)的民族自治州）的轉(zhuǎn)移支付力度。,1994-2009年中央對地方轉(zhuǎn)移支付情況表,（二）我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題,1. 矯正轄區(qū)間外溢效應(yīng)的功能不完善，一些對地方應(yīng)有的補償性撥款缺失或不足 2.省以下轉(zhuǎn)移支付制度不統(tǒng)一，省與下級的縱向財政失衡問題仍普遍存在 3.轉(zhuǎn)移支付管理不規(guī)范，影響資金使用效率的提高 4.轉(zhuǎn)移支付信息透明度差，不利于地方財政預(yù)算管理,