工作報告/調(diào)研報告 市城區(qū)行政區(qū)劃問題的調(diào)查 市城區(qū)行政區(qū)劃問題的調(diào)查 根據(jù)組織上的要求，我集中時間，到城市口幾個工作部門和市城區(qū)一些地方，做了一段調(diào)查。我感到，隨著城市持續(xù)擴(kuò)容提質(zhì)，規(guī)模越來越大，內(nèi)涵越來越豐富，城市工作也顯得越來越復(fù)雜，各方面所反映的問題日漸增多。我們的城市工作應(yīng)當(dāng)擺脫小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的慣性影響，超越細(xì)枝末節(jié)的醫(yī)頭醫(yī)腳，對一些事關(guān)大的格局和長遠(yuǎn)發(fā)展的問題，做一些宏觀和理性的思考與把握。此次調(diào)查所涉及的諸多問題中，市城區(qū)行政區(qū)劃的矛盾較為突出和帶有根本性，研究解決起來也最不容易。 調(diào)整市城區(qū)行政區(qū)劃的三個方案 方案一縮小鼎城區(qū)轄區(qū)，新轄區(qū)以武陵鎮(zhèn)為中心，連帶斗姆湖、石門橋及周邊幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)；鼎城區(qū)原轄大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別劃歸周邊區(qū)縣，灌溪、白鶴山等江北周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃歸武陵區(qū)。此方案調(diào)整主旨是將武陵鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€名副其實(shí)的市轄城區(qū)，而不再是一個實(shí)為“農(nóng)業(yè)大縣”的城關(guān)鎮(zhèn)，以實(shí)現(xiàn)一江兩岸，同一體制、同等待遇和同步發(fā)展。調(diào)整難點(diǎn)是，鼎城區(qū)改變區(qū)縣隸屬關(guān)系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，干部群眾心理調(diào)試的不確定性與實(shí)際融合問題。方案的優(yōu)越性在于，涉及調(diào)整的區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）機(jī)構(gòu)變動很小，相當(dāng)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)歸并鄰縣，也暗合將來“擴(kuò)縣縮省”的取向。 方案二第一方案基本不變，在其基礎(chǔ)上增設(shè)德山區(qū)。德山區(qū)以德山開發(fā)區(qū)為中心，轄德山、石門橋、康家吉等，形成一市三區(qū)的格局。此方案的優(yōu)勢是，一市三區(qū)的行政區(qū)劃與城市總體規(guī)劃的一城三區(qū)發(fā)展規(guī)劃及一城三片的城市自然組團(tuán)形態(tài)高度吻合，是最有利于三地相對獨(dú)立、競相發(fā)展的，也是最符合城市長遠(yuǎn)區(qū)劃走向的，是一步到位的方案。其缺陷是新增一個建制縣級機(jī)構(gòu)，報批工作浩繁。 方案三以沅江為界，武陵、鼎城二區(qū)劃江而治。德山劃歸鼎城區(qū)，鼎城區(qū)江南部分亦剝離部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，歸并到鄰近縣，江北部分歸并到武陵區(qū)及鄰近縣（市）。此方案優(yōu)點(diǎn)是，鼎城區(qū)在城區(qū)的轄地擴(kuò)大，實(shí)力增強(qiáng)，減少了鄉(xiāng)村拖累，有利于形成南北兩岸比翼齊飛的發(fā)展勢頭。新的矛盾主要是德山開發(fā)區(qū)降級管轄不利，同時影響了*難得的一城三片組團(tuán)發(fā)展格局。 以上三套方案，共通之處是把武陵鎮(zhèn)及其周邊地域變?yōu)橐粋€名副其實(shí)的市城區(qū)，不同之處在于德山的抉擇：一是維持現(xiàn)狀，二是獨(dú)立成區(qū)，三是充實(shí)江南城區(qū)實(shí)力。綜合來看，德山獨(dú)立成區(qū)的第二方案最為理想，以武陵鎮(zhèn)為鼎城區(qū)主要區(qū)域的第一方案最為便捷，以德山充實(shí)江南城區(qū)實(shí)力的第三方案影響最為復(fù)雜。如果決心實(shí)施調(diào)整，我傾向于保證第一方案，力爭第二方案。調(diào)整市城區(qū)行政區(qū)劃的緣由 緣由之一江南城區(qū)日見邊緣化，與“一江兩岸，共同繁榮”漸行漸遠(yuǎn)。早在XX年底，市委、市政府就作出了“江南江北，共同繁榮”的重大決策，后又寫進(jìn)了政府工作報告。在城市創(chuàng)建的壓力下，我們甚至跳出行政管理體制和財政體制的約束，給江南城區(qū)實(shí)施了特殊的管理和一定的投入。但時至目前，“共同繁榮”仍然只是一種美好的想法。“12.21”火災(zāi)后我輾轉(zhuǎn)橋南，更加重了這種印象。江南無論道路、綠化、排水、市政等基礎(chǔ)建設(shè)和城市形象、城市管理等各個方面相差甚遠(yuǎn)，鼎城區(qū)有同志講大致相差一到兩個五年計劃。江南城區(qū)的邊緣化趨勢也在繼續(xù)。鼎城區(qū)有關(guān)負(fù)責(zé)同志初步框算，江南城區(qū)在江北城區(qū)購房的約有5000戶，全區(qū)七成左右的科局鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部已在江北購房。武陵鎮(zhèn)約有三四成的餐宿接待和娛樂休閑活動被吸附到了江北。調(diào)查中大都認(rèn)為：城區(qū)行政區(qū)劃的不盡科學(xué)與相應(yīng)的財政體制，是江南江北發(fā)展難以均衡的制度性障礙。作為城市一個區(qū)的鼎城區(qū)實(shí)質(zhì)上仍是一個農(nóng)業(yè)大縣，而一個財政捉襟見肘的農(nóng)業(yè)大縣的城關(guān)鎮(zhèn)，又怎么可能與年城建資金數(shù)以億計的江北城區(qū)齊頭并進(jìn)哩！有同志講，可越過行政層級管轄，市里直接投資建設(shè)武陵鎮(zhèn)。實(shí)踐證明其決策壓力和行政關(guān)系的協(xié)調(diào)成本、資金使用的管理成本都不小。可謂“口將言而囁嚅，足將行而趔趄”。 緣由之二武陵、鼎城、德山、柳葉湖四區(qū)之間的掣肘日漸劇烈，反映了界限設(shè)置的變動需求和空間緩沖的客觀要求。此次調(diào)查中，各區(qū)之間由于區(qū)劃限制而產(chǎn)生矛盾且難以協(xié)調(diào)的反映甚為集中。比如柳葉湖的保護(hù)和發(fā)展，如果不把鼎城區(qū)的花山、占天湖和白鶴山等區(qū)域納入，其生態(tài)空間則會大打折扣。柳葉湖的一位負(fù)責(zé)人對這些地方時或出現(xiàn)的挖山建房現(xiàn)象，更是抱憾遙望，心痛不已。德山開發(fā)區(qū)的負(fù)責(zé)人談到德山的管理，反映了與武陵區(qū)街居機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)成本，同時，對開發(fā)區(qū)的發(fā)展也提出了朝鼎城區(qū)石門橋擴(kuò)大地域的要求。江北城區(qū)的垃圾處理場、公墓區(qū)及火葬場和江北城區(qū)防洪圈的完善等許多工程項目都要在鼎城區(qū)白鶴山鄉(xiāng)境內(nèi)建設(shè)。市建設(shè)部門反映，他們在道路建設(shè)、管網(wǎng)配置、供水供氣等方面常常受制于各自區(qū)劃的束縛，總是放不開手腳，沖不出“圍城”。 緣由之三鼎城區(qū)名不副實(shí)，城郊比例失調(diào)。鼎城區(qū)作為市轄區(qū)，實(shí)際上仍是一個農(nóng)業(yè)大縣。從城市布局角度看，也可視為城市郊區(qū)。但這個郊區(qū)顯然太大了。目前，市城區(qū)人口60萬，鼎城區(qū)人口剔除武陵鎮(zhèn)還有約80萬；市城區(qū)建成區(qū)面積50平方公里，鼎城區(qū)面積約XX平方公里。市中心城區(qū)處于一個諾大郊區(qū)的包圍之中，比例懸殊過大，在全國來看也不多見。城區(qū)，無論是現(xiàn)在，抑或城市總體規(guī)劃中近百萬人、用地八九十平方公里的將來，還是未來人口超百萬的更遠(yuǎn)規(guī)劃，都消受不了兩千平方公里的郊區(qū)。這樣的郊區(qū)，實(shí)際上就只能是長期遙望城市，而與城市無緣的純粹農(nóng)業(yè)區(qū)域。它既遏制了武陵區(qū)乃至市中心城區(qū)對外的輻射功能，亦減弱了其吸納功能。 緣由之四鼎城區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)未能充分享受城區(qū)經(jīng)濟(jì)的賜予，又失去了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)移實(shí)惠，行政運(yùn)行比較艱難。鼎城區(qū)的同志介紹，鼎城區(qū)縣改區(qū)后，并未享受到與武陵區(qū)一樣的事權(quán)、財權(quán)劃分的好處。以城建投資體制為例，鼎城區(qū)就沒有納入市城區(qū)統(tǒng)籌。這些年來，鼎城區(qū)通過非體制渠道做工作，共爭取城建投入8000萬元，修一條路也不夠。本有市城區(qū)之地利的江南城區(qū)，非但不能借勢發(fā)展，反而與一般縣的城關(guān)鎮(zhèn)也相形見絀除了橋頭一圈人頭攢動的市場外。大量由城區(qū)管理要求和利益趨使的行政行為，又使鼎城區(qū)業(yè)已存在的經(jīng)濟(jì)要素、城市資源和近郊經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，向江北城區(qū)轉(zhuǎn)移、集中和劃歸。如居民消費(fèi)轉(zhuǎn)移，公交線路經(jīng)營權(quán)、出租車經(jīng)營權(quán)等城市資產(chǎn)的集中，再有柳葉湖、南坪崗、河伏等新興城區(qū)的接連失去，建于南坪崗的火車站市場群，對橋南形成了市場分割甚至惡性競爭。此外，據(jù)鼎城區(qū)政府一位負(fù)責(zé)人比照鄰近農(nóng)業(yè)大縣框算，這些年，因縣改區(qū)而損失的上級對農(nóng)業(yè)水利等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村公用事業(yè)的項目投資，每年以千萬計。設(shè)置在鼎城境內(nèi)的五六座過橋過路收費(fèi)站，也增加了全區(qū)行政成本和社會經(jīng)濟(jì)成本。 緣由之五調(diào)整城區(qū)現(xiàn)行行政區(qū)劃是市委市政府曾多年努力未果的歷史任務(wù)。 勾勒*撤地建市以來的軌跡，即可明了這段歷史。 1987年10月，原*地委行署擬定撤地建市初始方案：設(shè)鼎城區(qū)（包括現(xiàn)在的武陵區(qū)和武陵鎮(zhèn)及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、德山區(qū)和津市區(qū)。此方案因牽涉增設(shè)德山一個縣級區(qū)劃，民政部告之尚需請示xx領(lǐng)導(dǎo)，等待批復(fù)。 1988年1月，xx批準(zhǔn)現(xiàn)行方案。當(dāng)時，由于原地市之間競爭活動加劇，地委行署指示，滿足條件，“抓緊時間，改了再說”。于是，后來擬定的現(xiàn)行方案得到xx批復(fù)。值得注意的是，當(dāng)時xx批復(fù)的武陵區(qū)范圍就包括了武陵鎮(zhèn)及其石門橋、斗姆湖、康家吉等四鎮(zhèn)五鄉(xiāng)；鼎城區(qū)轄其余36個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，區(qū)政府駐地不變。后來，由省地協(xié)調(diào)，但未全部實(shí)施。 1988年3月-1991年12月，市政府要求重新調(diào)整區(qū)劃未果。在這不到三年的時間里，市政府先后七次向省政府、民政廳和國家民政部行文請示或?qū)ｉT匯報，要求調(diào)整現(xiàn)行城區(qū)區(qū)劃。其方案是：恢復(fù)*縣，武陵區(qū)、鼎城區(qū)以沅水為界劃分行政區(qū)域。其方案要點(diǎn)是恢復(fù)*縣，特別是德山劃歸鼎城區(qū)，江北鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃歸武陵區(qū)。1989年3月21日，民政部批復(fù)稱：經(jīng)xx同意，鑒于*市的行政區(qū)劃變更時間不長，近期內(nèi)不宜再作新的變動。重新調(diào)整區(qū)劃的努力至此告一段落。 當(dāng)時，撤地建市剛剛完成，就要求重新調(diào)整區(qū)劃的背景原因是：由于撤地建市過程中的急于求成，“致使在城市設(shè)區(qū)與*縣建制這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)上出現(xiàn)了失誤”（引自常政報199325號文），一市兩區(qū)實(shí)際上還是過去的一小市及一大縣，體制和發(fā)展中的矛盾出現(xiàn)。一方面，市城區(qū)一區(qū)獨(dú)大，市區(qū)合一，職能重合，市區(qū)間的矛盾讓市委、市政府頭痛。更重要的一方面，是原*縣干部群眾，對始建于漢高祖5年、承載21XX年多年歷史的*縣一朝消失，一片嘩然，抱憾不已，也對在全國頗負(fù)盛名的農(nóng)產(chǎn)品基地縣的形象和地位感到憂慮。于是，紛紛，反響強(qiáng)烈。 1993年6月，市政府行文省政府，再次提出調(diào)整區(qū)劃，仍然未果。此次方案為：增設(shè)德山區(qū)，轄武陵鎮(zhèn)、德山、石門橋、斗姆湖、康家吉；恢復(fù)*縣，政府駐地不變；擴(kuò)大武陵區(qū)。此次動議之后，市城區(qū)行政區(qū)劃的大局調(diào)整問題，終因?qū)覍沂艽欤鵁o人再提。 光陰荏苒，這一擱置就是12年，從撤地建市起算，已長達(dá)17年。*再次調(diào)整行政區(qū)劃的時空環(huán)境，又要重新認(rèn)知與把握了：古老的*縣終于無情地淡出了人們的記憶歷史的纏綿情感在現(xiàn)實(shí)的政治力量面前終歸是柔弱無力的鼎城區(qū)的概念卻已漸入人心。由此，恢復(fù)*縣的情結(jié)，在調(diào)整區(qū)劃中已不足慮了。隨著城市規(guī)模的日益擴(kuò)張和城市質(zhì)量的迅速提升，如何按城市發(fā)展總體規(guī)劃界定區(qū)劃，如何實(shí)現(xiàn)共同繁榮、統(tǒng)籌發(fā)展，諸如此類的現(xiàn)實(shí)問題卻大大凸現(xiàn)出來了。再按照行政區(qū)劃管理層的經(jīng)驗說法，一項新的行政區(qū)劃的調(diào)整運(yùn)行XX年以上，其利弊得失通常就看得比較清楚了，這也就有了再次調(diào)整的可能性。于是，這項歷史任務(wù)也就擺到了我們面前。 結(jié)束的話 行政區(qū)劃，國之大政。行政區(qū)劃是國家結(jié)構(gòu)的一種基本組織形式，是中央政府行使全國行政管理的基本路徑。調(diào)整行政區(qū)域，為行政大計，牽一發(fā)而動全身。由此，歷代為政者力求穩(wěn)定，但現(xiàn)實(shí)政治、經(jīng)濟(jì)形勢的變化和社會生產(chǎn)生活方式及其交通、通訊等技術(shù)的變遷與發(fā)展，又不斷地對行政區(qū)劃提出變動的要求。行政區(qū)劃的歷史也就成為了一部相對穩(wěn)定和絕對變動相統(tǒng)一的辯證前行歷史。 勿庸諱言，調(diào)整行政區(qū)劃，工作量浩繁，決策要求高。有人形容為“捅馬蜂窩”，也有人說是自找麻煩，還有人講是“前人栽樹，后人乘涼”。一次調(diào)整，幾年才能步入常態(tài)。這些說法，從一定意義上講，都是入木三分，有見地的。但是，我們還可以從更高一點(diǎn)的層面和境界來看，*市調(diào)整城區(qū)行政區(qū)劃，是為了實(shí)現(xiàn)城市各板塊均衡和協(xié)調(diào)發(fā)展，是為了實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)科學(xué)發(fā)展。先進(jìn)的制度容納和孕育先進(jìn)的生產(chǎn)力，制度創(chuàng)新具有宏觀性和根本性，它對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的意義要遠(yuǎn)高于各種微觀的創(chuàng)新。記不清是哪一位北京的理論工作者說過：古今中外歷史表明，哪塊地方、哪個民族能否發(fā)展，一是看水，二是看制度。此話確有讓人思考之處。因此，制度建設(shè)也是政績，雖然一時不那么搶眼，甚至還有些礙眼。在某些特殊的背景下，當(dāng)舊的制度設(shè)計明顯障礙社會運(yùn)行時，制度創(chuàng)新的政績價值也會更加重大和長遠(yuǎn)。我認(rèn)為調(diào)整*市城區(qū)行政區(qū)劃，就是這樣的制度創(chuàng)新。 1