經(jīng)濟(jì)建設(shè)、法治與行政關(guān)系簡論 　　【論文關(guān)鍵詞】經(jīng)濟(jì)建設(shè)；法治；行政 　　【論文摘要】黨的十六大作出支持東北地區(qū)等老工業(yè)基地加快調(diào)整和改造的戰(zhàn)略部署。經(jīng)濟(jì)的振興與持續(xù)發(fā)展離不開法治的平臺(tái)。依法行政的實(shí)踐與行政法學(xué)理論是社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的“雙重防護(hù)林”。 　　衡量一個(gè)社會(huì)有多少財(cái)富要看它的經(jīng)濟(jì)指數(shù)，然而一個(gè)社會(huì)的文明指數(shù)則要根據(jù)那里的法治狀況來判定。經(jīng)濟(jì)的振興應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的夯實(shí)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增長及生產(chǎn)力水平的大幅提高。但恩，經(jīng)濟(jì)的振興與持續(xù)發(fā)展必須以法治為依托。也就是說振興經(jīng)濟(jì)，法治應(yīng)先行。 　　一、經(jīng)濟(jì)與法治的關(guān)系 　　經(jīng)濟(jì)與法治建設(shè)的關(guān)系相當(dāng)密切。按照辯證唯物主義的觀點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)屬于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)范疇，法治建設(shè)則屬于上層建筑范疇。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，也必然決定著上層建筑中法治建設(shè)的內(nèi)容、方向。同時(shí)，上層建筑對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)又具有反作用，當(dāng)它與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)時(shí)，就會(huì)促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，反之，即阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展。同樣，經(jīng)濟(jì)建設(shè)決定著法治建設(shè)的內(nèi)容、方向。法治建設(shè)在服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，亦會(huì)對(duì)其產(chǎn)生反作用：當(dāng)法治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相適應(yīng)時(shí)，會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)生產(chǎn)力的前進(jìn)，反之，它就會(huì)凸顯其負(fù)面本性，使生產(chǎn)力的發(fā)展舉步維艱。歷史上法治建設(shè)不健全、法治環(huán)境不完善進(jìn)而影響、阻礙社會(huì)發(fā)展的案例，俯拾皆是。法律雖有很多“不能”，但現(xiàn)在它已成為調(diào)整社會(huì)關(guān)系與社會(huì)生活的主要手段與方式。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)對(duì)上層建筑的決定是根本的、緩慢的、隱然的、理性的、長期的，而上層建筑的反作用表現(xiàn)出相對(duì)性、迅急性、顯象性、感性性及周期性的往復(fù)，具有一種雖被決定但確極具主動(dòng)性的特質(zhì)。因此，我們雖不能夸大法治建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的這種反作用，但卻不能不給予其足夠的審視。 　　法治建設(shè)包涵兩個(gè)層次的內(nèi)容四。第一個(gè)層次，即傳統(tǒng)意義上的法制——法律制度的建設(shè)。在振興東北老工業(yè)基地的過程中，遼寧應(yīng)當(dāng)因時(shí)、因地、因?qū)嶋H制宜，在不與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸前提下，緊緊依靠黨的相關(guān)政策，加緊制定經(jīng)濟(jì)振興亟需的、也是實(shí)際所需的，具有前瞻性、多視角的地方性法規(guī)和政府規(guī)章。第二個(gè)層次，就是實(shí)質(zhì)意義上的法治，即按照第一個(gè)層次的法制進(jìn)行實(shí)際的管理。它是一個(gè)動(dòng)態(tài)的施行過程，包括執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督等一系列內(nèi)容。依法行政就是其中具有決定意義的一環(huán)。 　　二、行政在法治中的當(dāng)然涵義 　　由于行政權(quán)是國家權(quán)力系統(tǒng)的重要組成部分，且其執(zhí)行的內(nèi)容直接涉及廣大群眾的切身利益。是否依法行政，是否全面地、及時(shí)地、如實(shí)地依法行政，在很大范圍內(nèi)和相當(dāng)程度上必將直接影響社會(huì)利益的再分配。因而，大力加強(qiáng)法治建設(shè)，努力建設(shè)一個(gè)文明、有序、公正、透明的執(zhí)法環(huán)境就成為了當(dāng)務(wù)之急。 　　(一)依法行政，要求行政權(quán)的取得必須合法 　　因?yàn)閲业囊磺袡?quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，因此，行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)不是當(dāng)然取得。行政職權(quán)只有經(jīng)過法律的設(shè)定和授予才能存在，這是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)取得行政職權(quán)的唯一合法途徑。同時(shí)，行政權(quán)對(duì)于國家來講，是權(quán)力(又稱為行政職權(quán))，但對(duì)于權(quán)力的所有者——人民，它同時(shí)又是義務(wù)(也稱為行政職責(zé))。既然行政權(quán)源于法律的設(shè)定或法律法規(guī)的授予，因此，任何沒有法律根據(jù)的權(quán)力，包括行政職權(quán)，其存在和行使都是當(dāng)然無效的。 　　(二)依法行政。要求行政權(quán)的行使必須合法 　　既然行政權(quán)源于反映全體人民意志的法律，那么法律在設(shè)定、授予行政職權(quán)之時(shí)，必然從內(nèi)容、形式等方面作出明確限定。也就是說，行政機(jī)關(guān)及其他被轉(zhuǎn)移給行政職權(quán)的組織，必須依法而為。超越職權(quán)、濫用職權(quán)的行為必然導(dǎo)致違法。合法行使行政職權(quán)包涵三方面內(nèi)容： 　　其一，行政職權(quán)的主體必須合法。能夠行使行政職權(quán)的主體，主要是行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織和行政機(jī)關(guān)委托的組織。行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律的設(shè)定而取得的行政職權(quán)；企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、婦聯(lián)、居委會(huì)、村委會(huì)等非國家機(jī)關(guān)組織，經(jīng)由法律法規(guī)授權(quán)而取得行政職權(quán)問；行政機(jī)關(guān)也可以將非專屬于自己行使的行政職權(quán)，委托給具有管理公共事務(wù)職能的事業(yè)組織或個(gè)人來行使。例如，公安機(jī)關(guān)可以把罰款權(quán)委托給事業(yè)組織或個(gè)人來行使，但是拘留權(quán)不能委托。因?yàn)樵擁?xiàng)職權(quán)專屬于公安機(jī)關(guān)，而且只能由它行使。再如，工商機(jī)關(guān)收稅是一種明顯的越權(quán)違法行為，但是如果一個(gè)非工商行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)，將相對(duì)人的營業(yè)執(zhí)照收去，甚至做出暫扣或吊銷營業(yè)執(zhí)照的決定，此種同是越權(quán)違法的行為，由于該機(jī)關(guān)權(quán)限范圍極大。相對(duì)人即使知道其越權(quán)但因某種懼怕心理也不敢輕易抗言。同時(shí)此類行為具有較強(qiáng)的隱蔽性，其負(fù)面效應(yīng)也容易被行政職權(quán)表面的某些職能上的共性所掩蓋，再加上很難取證，實(shí)踐中某些機(jī)關(guān)并未取得但卻行使另一職權(quán)之事時(shí)有發(fā)生。 　　其二，主體行使職權(quán)的內(nèi)容——行政行為合法。由于行政職權(quán)強(qiáng)大的執(zhí)行功能及其特有的公定力，如果法律對(duì)之不加以明確限定，其強(qiáng)大的破壞力就會(huì)毫無掩飾地凸現(xiàn)出來，進(jìn)而影響整個(gè)權(quán)力系統(tǒng)良性運(yùn)行的基礎(chǔ)。 　　行政行為的合法性包涵三個(gè)方面的內(nèi)容。首先，行政行為的作出要符合立法目的。立法設(shè)定、授予行政職權(quán)的目的，就是要求執(zhí)法者依法對(duì)國家、社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理，以實(shí)現(xiàn)行政效率的最大化。但效率的前提是依法而為，因此一個(gè)合格的執(zhí)法者應(yīng)該不唯上、不唯關(guān)系、不唯個(gè)人好惡，只應(yīng)唯“法”是從。其次，行政行為必須在法定職責(zé)范圍內(nèi)作出。一方面，行政行為要在法定職權(quán)范圍內(nèi)依法、如實(shí)作出，執(zhí)法者無權(quán)擅改法定內(nèi)容，更不能濫用職權(quán)，大搞“態(tài)度罰”、“關(guān)系罰”，借機(jī)泄一己私憤或謀取非法利益。另一方面，執(zhí)法者也不能越權(quán)執(zhí)法。如果執(zhí)法超越法定權(quán)限范圍去行使自己根本無權(quán)行使的權(quán)力，雖然其心理上可能會(huì)有某種“滿足感”，抑或“成就感”，但容易使相對(duì)人對(duì)行曲權(quán)產(chǎn)生認(rèn)識(shí)上的混亂。同時(shí)，由于超越職權(quán)的動(dòng)機(jī)與最終后果必是對(duì)職權(quán)的“濫用”，因此，它更容易造成行政權(quán)信賴?yán)娴膿p失。第三，行政行為的作出要有法定證據(jù)。包括事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)。如果一個(gè)行政行為的作出，事實(shí)不清，證據(jù)不確實(shí)，不充分，這不僅表明該執(zhí)法者欠缺必要的法律素質(zhì)。同時(shí)，他也要承擔(dān)不利的行政法律后果。所有這些都需要從加強(qiáng)基本法律的宣傳，強(qiáng)化執(zhí)法者的職業(yè)道德水準(zhǔn)，提高執(zhí)法者的法律知識(shí)與專業(yè)技能，加大對(duì)超越職權(quán)、濫用職權(quán)等職權(quán)違法行為的檢查、督導(dǎo)、懲處力度以及提高廣大群眾的法律意識(shí)、法律素養(yǎng)等方面去著力解決。 　　其三，行政行為的程序必須合法。程序是實(shí)體生命的價(jià)值表現(xiàn)，是實(shí)體內(nèi)容從應(yīng)然狀態(tài)到達(dá)實(shí)然效果的階梯。執(zhí)法者需載荷著實(shí)體內(nèi)容，沿著法律設(shè)定的“程序”階梯逐級(jí)而上，既不能多走，也不能少行。多走就會(huì)造成法律資源不必要的浪費(fèi)，少行就有可能損害行政相對(duì)人的實(shí)體利益。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)及其工作人員出于不正當(dāng)目的而違反法定程序之事亦不鮮見。例如法律明確規(guī)定，行政行為作出后，必須明確告知相對(duì)人有復(fù)議請(qǐng)求權(quán)、起訴權(quán)及相應(yīng)的復(fù)議期限和起訴期限。有些執(zhí)法者，或者不告知，或不明確告知(如含糊其詞，令相對(duì)人難以聽清)，或只告知相對(duì)人部分權(quán)利。此類行為不管其目的如何，都屬當(dāng)然違法。 　　(三)如果說依法行政維系著法律的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，那么合理行政就在實(shí)現(xiàn)著法律的社會(huì)效益 　　行政應(yīng)當(dāng)追求經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的雙重功效。因此，依法行政的同時(shí)，也必須合理行政。由于社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜多樣以及相當(dāng)范圍內(nèi)相當(dāng)程度的實(shí)質(zhì)性專業(yè)技術(shù)內(nèi)容的要求，我國至今仍未設(shè)立統(tǒng)一的行政法典對(duì)行政內(nèi)容加以具體規(guī)定，對(duì)很多情形只做了原則性規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)選擇做出某種行為，這就是必須合理行政的基礎(chǔ)——行政自由裁量權(quán)四。由于法律的這種不確定性，使得行政職權(quán)于實(shí)踐中極易泛化和被濫用。雖然法律在宏觀上作了原則性的規(guī)定，但在具體幅度之內(nèi)，執(zhí)法者仍有相當(dāng)大的、相對(duì)“自由”的裁量權(quán)。加之行政權(quán)“先天”的公定力。如果只是合法而不合理行政，那么相對(duì)方即使通過法律救濟(jì)也很難真正保護(hù)自己的利益。比如，對(duì)某種行為施以行政罰款3萬10萬元。只要在此幅度內(nèi)，罰多少都是合法的，但對(duì)于相對(duì)人來講，就存在一個(gè)合理的數(shù)額問題。對(duì)于行政執(zhí)法者來講，也存在一個(gè)合理執(zhí)罰問題。如果行政行為顯失公正或相當(dāng)不合理。相對(duì)方迫于法律的壓力，只有被迫接受或執(zhí)行，那么法律只是作為手段被實(shí)施，其教育及平息社會(huì)矛盾的目的遠(yuǎn)未達(dá)到，更不要說其維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的價(jià)值了。因此我們認(rèn)為，法律的實(shí)施應(yīng)以解決思想矛盾為要?jiǎng)?wù)。行為的沖突，其本質(zhì)就是思想——如價(jià)值觀、人生觀等相沖突難以調(diào)和的結(jié)果。在大部分的上訪特別是群體性越級(jí)上訪事件中，行政不合理的案件已經(jīng)占了相當(dāng)大的比重。在今后的執(zhí)法實(shí)踐中，合理行政將是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的最關(guān)鍵因素。 　　(四)依法行政要求執(zhí)法者必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任 　　由于行為方式的積極、涉及面廣，使得行政職權(quán)在行使過程巾極易被放縱。如果行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員損害了相對(duì)人的合法利益，就必須依法承擔(dān)責(zé)任。行政執(zhí)法者依，如實(shí)地承擔(dān)法律責(zé)任，是依法行政、合理行政的雙重體現(xiàn)。這對(duì)于社會(huì)的穩(wěn)定、一個(gè)良好法治環(huán)境的營造，同樣具有不可替代的作用。 　　三、行政的回歸——籌建雙重“綠色”防護(hù)林 　　依法行政的客觀實(shí)際要求必須迅速轉(zhuǎn)變?cè)械男姓^念。傳統(tǒng)意義上認(rèn)為，行政就是管理，這很容易將行政裁量權(quán)和行政執(zhí)法者的“唯我”心理在實(shí)踐層面“放大”。隨著社會(huì)公眾法治觀念和法律素養(yǎng)的增強(qiáng)，法律意識(shí)的不斷提高，以及現(xiàn)代國家在經(jīng)貿(mào)、法律等方面交流的拓展，一個(gè)現(xiàn)代意義上的行政——融組織、服務(wù)、管理、決策和提供福利等職能于一體的行政，愈見清晰，而且其中服務(wù)的內(nèi)容越來越充分，趨勢(shì)越來越明顯。這對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員也提出了更高的要求：觀念要更新，工作要?jiǎng)?chuàng)新，原有知識(shí)要升級(jí)，行政姿態(tài)要降級(jí)。那種冷、橫、硬、推的行政方式以及顯失于“理”的行政內(nèi)容，在—個(gè)文明、法治的現(xiàn)代社會(huì)里是難有空間的。 　　著力引導(dǎo)行政思維的轉(zhuǎn)變和行政素養(yǎng)的提高，正確處理行政執(zhí)法中“法與理”的辯證關(guān)系，努力營造一個(gè)服務(wù)型的、嶄新、高效的法治環(huán)境，應(yīng)是今后行政法學(xué)理論與依法行政實(shí)踐共同努力的方向。它們是社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的“雙重防護(hù)林”。