。行政執(zhí)法程序（1）      本課學習重點：    行政執(zhí)法程序概述 行政執(zhí)法一般程序 行政執(zhí)法簡易程序 第一節(jié)行政執(zhí)法程序概述行政執(zhí)法程序的重要性 行政執(zhí)法程序的概念與特征 行政執(zhí)法程序的類型 行政執(zhí)法程序的制度意義 行政執(zhí)法程序的基本原則       一、行政執(zhí)法程序的重要性    行政執(zhí)法程序是行政執(zhí)法的重要內(nèi)容之一。對行政執(zhí)法程序的強調(diào)和重視反映在領導人在重要會議上的講話以及國務院發(fā)布的重要的文件中。 2010年3月23日，溫家寶總理在國務院第三次廉政工作會議上強調(diào)要“加強行政程序的制度建設，要把建立和完善行政程序，作為推進依法行政和政府立法的重點任務。行政執(zhí)法更要注重程序，只有將執(zhí)法的每一個環(huán)節(jié)、實施步驟依法程序化，才能讓執(zhí)法人員有所遵循，才能避免執(zhí)法的隨意性。各級政府及工作人員特別是領導干部，必須樹立程序意識，嚴格按程序辦事，杜絕隨意性。對違反行政程序損害群眾利益或造成嚴重后果的行為，要加大查處力度，依紀依法追究責任?！?2010年8月27日，溫家寶總理在全國依法行政工作會議上的講話中指出：“政府不僅要按照法定權(quán)限辦事，還要按照法定程序辦事。沒有程序的民主，就沒有實質(zhì)的民主；沒有程序的公正，就很難保證實體公正和結(jié)果公正。當前重權(quán)限、輕程序的問題比較突出，許多損害、侵犯群眾利益的突出問題，往往是不按程序辦事或程序不規(guī)范造成的。要把建立和完善行政程序，作為推進依法行政的一項重要任務。各級政府及工作人員特別是領導干部，都要樹立程序意識，嚴格按程序辦事。對違反行政程序損害群眾利益、造成嚴重后果的，要依紀依法追究責任?！?2010年10月10日發(fā)布的國務院關于加強法治政府建設的意見規(guī)定：“各級行政機關都要強化程序意識，嚴格按程序執(zhí)法。加強程序制度建設，細化執(zhí)法流程，明確執(zhí)法環(huán)節(jié)和步驟，保障程序公正。要平等對待行政相對人，同樣情形同等處理?！?2015年12月27日，中共中央、國務院 印發(fā)的法治政府建設實施綱要（20152020年）中，規(guī)定：“完善行政執(zhí)法程序。建立執(zhí)法全過程記錄制度，制定行政執(zhí)法程 序規(guī)范，明確具體操作流程，重點規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查等執(zhí)法行為。” 目前，我國一些單行法雖然規(guī)定了行政程序，還沒有一部全國統(tǒng)一的行政程序法。不少地方和部門也在大力加強行政程序制度建設。2008年4月，湖南省公布了我國第一部綜合規(guī)范行政程序的規(guī)章湖南省行政程序規(guī)定。該規(guī)章的示范效應非常明顯，在湖南省的帶動下，其他省市也紛紛制定了綜合規(guī)范行政程序的制度。據(jù)統(tǒng)計，與行政程序有關的地方性法規(guī)有3部，地方政府規(guī)章有109部。       二、行政執(zhí)法程序的概念與特征    （一）概念 行政執(zhí)法是行政機關執(zhí)行法律、法規(guī)，管理社會的活動，也就是行政機關和法律、法規(guī)授權(quán)的組織，按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，行使行政權(quán)，依法對經(jīng)濟社會實施具體管理的行政活動。 行政執(zhí)法程序是行政主體實施行政執(zhí)法行為時所應當遵循的方式、步驟、時限和順序的總稱。 行政執(zhí)法程序是行政執(zhí)法行為在時間和空間上表現(xiàn)形式。所謂空間形式是指行政執(zhí)法行為的表現(xiàn)形式，如口頭形式、書面形式、動作形式等。所謂時間形式，是指行政執(zhí)法行為過程的先后順序以及所必須履行的每個環(huán)節(jié)，如治安管理處罰法規(guī)定公安機關作出治安 處罰必須經(jīng)過傳喚、詢問、取證和裁決四個環(huán)節(jié)，而且每種形式有時間上限制。 （二）行政執(zhí)法程序的特征 第一，形式性。德國法學家耶林曾經(jīng)指 出：“形式是任意性的不共戴天之敵，是自由的孿生姐妹。”實際上，程序法在成文法體系中也被稱為形式法。程序一般被看作是為了實現(xiàn)權(quán)利、義務或者法律關系的實質(zhì)內(nèi)容的手段和方法。同一實質(zhì)問題可以采用不同程序，反之，同一程序也可以用于不同實質(zhì)的問題。程序并不與特定的實質(zhì)內(nèi)容固定在一起。 第二，多樣性。由于行政行為對象的特定性、內(nèi)容的具體性和行為方式的多樣性，決定了其程序的多樣性和差異性，除了行政程序的一般規(guī)定，行政處罰、行政許可、行政強制、行政給付等不同的具體行政行為，具有各自不同的行政執(zhí)法程序。 第三，參與性。參與性是現(xiàn)代行政程序的一個典型特征。無論是行政處罰等侵益性行政行為，還是行政許可等授益性行政行為，都有告知、聽證等體現(xiàn)行政相對人的參與色彩的制度規(guī)定。 第四，分散性。一般來講，所謂分散性是指行政程序的法律依據(jù)層級分布較廣。已經(jīng)制定了統(tǒng)一的行政程序法的國家，在統(tǒng)一的行政程序法典之外，往往還有若干特別行政程序法。在沒有制定行政程序法的國家，在單行的行政程序法之外，還有部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等層級的法律規(guī)定。 （三）與其他概念的區(qū)別 第一，行政程序與行政執(zhí)法。行政程序與行政執(zhí)法存在著相互交叉和包容的關系。行政程序是行政執(zhí)法的存在形式，沒有行政程序，行政執(zhí)法不可能存在，不可能進行。行政執(zhí)法不等于行政程序，行政執(zhí)法除了程序問題外，還包括主體問題、權(quán)限問題、依據(jù)問題等。 第二，行政程序與行政執(zhí)法程序。行政程序可以分為行政立法程序、行政決策程序、行政司法程序。行政執(zhí)法程序是行政程序的組成部分。 第三，行政執(zhí)法程序與行政訴訟程序。行政執(zhí)法程序的參與人一般是行政執(zhí)法機關與行政相對人，少數(shù)情況下，利害關系人也參與到行政執(zhí)法程序中，但行政執(zhí)法的聽證程序準司法化色彩日漸濃厚。在行政執(zhí)法程序中，行政機關具有主動性，是該法律關系的當事人，不是仲裁者。而法院的行政訴訟程序則奉行不告不理原則，程序的參與人由原告、被告和法 院三方組成。法院是中立的裁判者，具有被動性。 三、行政執(zhí)法程序的類型    1.裁量性行政執(zhí)法程序與非裁量性行政執(zhí)法程序。 以行政主體實施行政程序是否具有一定的裁量空間為標準，行政執(zhí)法程序可以分為裁量性行政執(zhí)法程序與非裁量性行政執(zhí)法程序。 裁量性行政執(zhí)法程序是指行政主體在實施行政行為時具有選擇空間，行政執(zhí)法機關可以根據(jù)行政執(zhí)法的具體情況在法定范圍內(nèi)進行一定的選擇。對裁量性行政執(zhí)法行為審查的標準是合理性，違反裁量性行政執(zhí)法程序也可能導致該行為被撤銷或重作。非裁量性行政執(zhí)法程序是行政主體在實施行政行為時沒有選擇空 間，必須嚴格遵守。對非裁量性行政執(zhí)法行為審查的標準是合法性，違反法定程序?qū)е略撔袨楸怀蜂N或重作。 2.主要行政執(zhí)法程序與次要行政執(zhí)法程序。 以行政執(zhí)法程序?qū)ο鄬θ撕戏?quán)益所產(chǎn)生的影響是否具有實質(zhì)性為標準，可以分為主要行政執(zhí)法程序與次要行政執(zhí)法程序。 主要行政執(zhí)法程序是指行政主體若不遵守會對行政相對人的合法權(quán)益產(chǎn)生實質(zhì)影響。如告知程序、表明身份程序。次要行政執(zhí)法程序是指不會對行政相對人的合法權(quán)益產(chǎn)生實質(zhì)影響的方式、方法和時間限制等。 3.一般行政執(zhí)法程序與簡易行政執(zhí)法程序。 依據(jù)需要遵守的行政程序的繁簡程度，可以將行政執(zhí)法程序分為一般行政執(zhí)法程序與簡易行政執(zhí)法程序。一般行政執(zhí)法程序是指行政執(zhí)法行為應當遵守的比較完整的程序，通常包括立案、調(diào)查、說明理由、告知、當事人陳述和申辯、作出決定、送達決定書等具體環(huán)節(jié)。簡易程序是指行政主體依法省略一般程序的某些步驟，在較短時間內(nèi)作出行政決定的程序。 例如，行政處罰法第33條至第35條規(guī)定的是行政處罰的簡易程序。第33條規(guī)定：“違法事實確鑿并有法定依據(jù)，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當場作出行政處罰決定。當事人應當依照本法第四十六條、第四十七條、第四十八條的規(guī)定履行行政處罰決定?！?4.依職權(quán)進行的行政執(zhí)法程序與依申請進行的行政執(zhí)法程序。 依據(jù)行政執(zhí)法行為的啟動和終止原因，可以將行政執(zhí)法行為分為依職權(quán)進行的行政執(zhí)法程序與依申請進行的行政執(zhí)法程序。 在依職權(quán)進行的行政執(zhí)法程序中，行政執(zhí)法機關具有主動性，直接依據(jù)行政執(zhí)法機關的職權(quán)作出行政行為，此類行為一般是侵益性行政行為，最典型的就是行政處罰程序。在依申請進行的行政執(zhí)法程序中，行政執(zhí)法機關具有被動性，行政相對人有權(quán)依據(jù)法律規(guī)定申請啟動行政執(zhí)法程序，或者撤回申請而使程序終止，此類行為一般是授益性行政行為，最典型的就是行政許可、行政給付程序。       四、行政執(zhí)法程序的制度意義    “重實體，輕程序”在我國行政執(zhí)法中還 比較普遍。各級政府及工作人員特別是領導干部，還需要進一步樹立程序意識，養(yǎng)成嚴格按照程序辦事的習慣。行政執(zhí)法程序向社會公開的深度和廣度也需要進一步增強，對違反行政程序損害群眾利益或造成嚴重后果的行為，更要加大查處力度，依法追究責任。 目前，世界上主要發(fā)達國家基本上都制定了行政程序法，規(guī)范包括行政執(zhí)法程序在內(nèi)的行政行為。行政執(zhí)法程序具有如下重要的制度意義。 第一，規(guī)范和控制行政權(quán)力。通過將行政執(zhí)法的每一個環(huán)節(jié)、實施步驟程序化，使得行政執(zhí)法人員能夠有所遵循，避免執(zhí)法的隨意性。 第二，維護行政相對人的合法權(quán)益。通過規(guī)范行政權(quán)力，加強行政相對人的參與程度，行政相對人的合法權(quán)益可以得到更好地保護。 第三，提高行政效率。有很多事情，解決起來其實并不難，關鍵在于是不是嚴格按照程序辦事。從表面上看，“走程序”好像是慢了些。但是，實際上都按程序走，就會減少事后的糾紛，從而在整體上提高行政效率。同時，行政執(zhí)法程序的標準化、流程化，有助于減少行政執(zhí)法的內(nèi)部運作環(huán)節(jié)，提高行政執(zhí)法機關自身管理水平。       五、行政執(zhí)法程序的基本原則    （一）程序公開原則 對于公開原則，行政處罰法和行政許可法都有明確規(guī)定。行政處罰法第4條規(guī)定：“行政處罰遵循公正、公開的原則?！毙姓S可法第5條規(guī)定：“設定和實施行政許可，應當遵循公開、公平、公正的原則?！?行政執(zhí)法程序中的公開原則，主要體現(xiàn)為： 第一，行政執(zhí)法主體及行政執(zhí)法人員身份公開。行政執(zhí)法人員執(zhí)法時首先應該出示執(zhí)法證件表明身份。 第二，行政執(zhí)法依據(jù)公開。國務院辦公廳關于推行行政執(zhí)法責任制的若干意見規(guī)定，各地方、各部門要梳理執(zhí)法依據(jù)，梳理完畢的執(zhí)法依據(jù)，除下發(fā)相關執(zhí)法部門外，要以適當方式向社會公布。國務院關于加強法治政府建設的意見進一步要求：“根據(jù)法律法規(guī)規(guī)章立、改、廢情況及時調(diào)整、梳理行政執(zhí)法依據(jù)，明確執(zhí)法職權(quán)、機構(gòu)、崗位、人員和責任，并向社會公布。” 第三，行政執(zhí)法標準公開。國務院關于加強法治政府建設的意見規(guī)定：“建立行政裁量權(quán)基準制度，科學合理細化、量化行政裁量權(quán)，完善適用規(guī)則，嚴格規(guī)范裁量權(quán)行使，避免執(zhí)法的隨意性?！?第四，行政聽證公開。行政處罰法第42條規(guī)定，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，聽證應當公開舉行。 第五，行政執(zhí)法罰沒物公開去向。行政處罰法第53條規(guī)定，除依法應當予以銷毀的物品外，依法沒收的非法財物必須按照國家規(guī)定公開拍賣或者按照國家有關規(guī)定處理。 第六，行政執(zhí)法決定公開。行政執(zhí)法決 定向當事人公開。例如杜保良案。一個安徽的菜農(nóng)經(jīng)常給北京送菜，但每次到路口轉(zhuǎn)彎，都被攝像機拍下來，說他違章了。結(jié)果違章105次，到最后通知要交納一筆巨額的罰款，但中間每一次，交管部門都沒有通知他，在這個情況下交管部門的行政行為就是程序不合法。因為在對相對人做出行政處罰時，要通知對方，同時對方有申辯的權(quán)利。 （二）程序公正原則 程序公正原則是指行政執(zhí)法機關在行政管理活動中合理的處理公共利益與個人利益之間的關系，并在程序上平等的對待相對方。 行政執(zhí)法程序中的公正原則主要體現(xiàn)為： 第一，回避制度。任何人都不能做自己案件的法官?；乇苤贫鹊哪康木褪菫榱吮ＷC裁判者的中立性。 第二，禁止單方接觸，避免偏私。全面推進依法行政實施綱要規(guī)定：“要平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視?！苯箚畏浇佑|制度要求行政主體在處理某一涉及兩個或兩個以上有利益沖突的當事人的行政事務或裁決他們之間的糾紛時，不能在一方當事人不在場的情況下單獨與另一方當事人接觸。 第三，合理考慮相關因素，不考慮不相關因素，不專斷。行使自由裁量權(quán)應當符合法 律目的，排除不相關因素的干擾。所謂“相關因素”，包括法律法規(guī)規(guī)定的條件、政策的要求、社會公正的準則、相對人的個人情況、 行為可能產(chǎn)生的正面或負面效果等。所謂“專斷”，就是不考慮應考慮的相關因素，憑自己的主觀認識、推理、判斷，任意的、武斷的作出決定和實施行政行為。 第四，職能分離制度。所謂職能分離，是指行政機關內(nèi)部在同一行政處罰案件中從事 調(diào)查取證、聽證、裁決的行政人員應當彼此獨立、各司其職，不得從事與職責不相容的 活動。 第五，不在事先未通知和聽取當事人陳 述和申辯的情況下作出行政決定。作出行政決定，要說明理由。全面推進依法行政實施綱要指出：行政機關作出對行政管理相對人、利害關系人不利的行政決定之前，應當告知行政管理相對人、利害關系人，并給予其陳述和申辯的機會。 （三）效率原則 效率是行政行為的基本要求之一。行政執(zhí)法程序的效率原則主要體現(xiàn)在期限制度上。比如，行政許可法第6條規(guī)定：“實施行政許可，應當遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務。” 第42條規(guī)定：“除可以當場作出行政許可決定的外，行政機關應當自受理行政許可申請之日起二十日內(nèi)作出行政許可決定。二十日內(nèi)不能作出決定的，經(jīng)本行政機關負責人批準，可以延長十日，并應當將延長期限的理由告知申請人。但是，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。依照本法第二十六條的規(guī)定，行政許可采取統(tǒng)一辦理或者聯(lián)合辦理、集中辦理的，辦理的時間不得超過四十五日；四十五日內(nèi)不能辦結(jié)的，經(jīng)本級人民政府負責人批準，可以延長十五日，并應當將延長期限的理由告知申請人?！?（四）信賴保護原則 信賴保護原則是指行政相對人基于對行 政執(zhí)法行為的信賴而產(chǎn)生的利益應當受到保護，行政執(zhí)法機關不得擅自改變已生效的執(zhí)法決定，依法確需改變的，對于由此給行政相對人造成的損失應當依法給予賠償。 行政執(zhí)法程序中的信賴保護原則主要體現(xiàn)在：第一 , 相對人對成立的行政決定要有實際的信賴即相對人已經(jīng)知曉了利益的存在。 第二 , 這種信賴必須要值得法律保護。這是德國行政法上的雙手干凈原則，即相對人即無違法，也無過錯。 第三 , 相對人因為信賴而采取了進一步的行動，開始凝結(jié)經(jīng)濟價值。如獲得建筑許可證，但人已經(jīng)開始破土動工，獲得專利，許可證人一經(jīng)采取依法轉(zhuǎn)讓行為。 第四 ,行政機關需要將相對人的信任利益與廢止或撤銷該行為所保護的公共利益進行利益衡量與比較，以確定對相對人的信賴利益保護的具體方式。如是程序保護還是財產(chǎn)保護，程序保護是指對許可不廢止不撤銷，繼續(xù)有 效。財產(chǎn)保護是指為了公共利益不得已收回、撤銷或廢止已經(jīng)生效的許可的話，要給必要的財產(chǎn)的賠償或補償。 行政許可法第8條對信賴保護原則作了概括性規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關應當依法給予補償?！保ㄎ澹┍壤瓌t 比例原則是行政執(zhí)法程序的重要原則。全面推進依法行政實施綱要對其含義有明確的闡述：“行使自由裁量權(quán)應當符合法律目的，排除不相關因素的干擾；所采取的措施和手段應當必要、適當；行政機關實施行政管理可以采用多種方式實現(xiàn)行政目的的，應當避免采用損害當事人權(quán)益的方式?！?（六）公眾參與原則 公眾參與原則也可以稱為程序民主原則。行政執(zhí)法程序中的公眾參與原則主要體現(xiàn)在：第一，行政相對人享有陳述和申辯權(quán)。第二，行政相對人享有參與聽證權(quán)。第三，對行政決定不服的，行政相對人可以提起行政復議和行政訴訟。 公眾參與原則的體現(xiàn)： 全面推進依法行政實施綱要中規(guī)定：行政機關作出對行政管理相對人、利害關系人不利的行政決定之前，應當告知行政管理相對人、利害關系人，并給予其陳述和申辯的機會；作出行政決定后，應當告知行政管理相對人依法享有申請行政復議或者提起行政訴訟的權(quán)利。對重大事項，行政管理相對人、利害關系人依法要求聽證的，行政機關應當組織聽證。 第三節(jié)行政執(zhí)法一般程序申請受理與立案啟動 管轄 調(diào)查取證 告知、陳述和答辯 回避 聽證 行政執(zhí)法決定 送達       一、申請受理與立案啟動    行政執(zhí)法程序有的是由行政機關依職權(quán)啟動，有的是依行政管理相對人的申請啟動。行政管理相對人認為自己的申請事項符合法定條件，可以申請行政機關啟動行政執(zhí)法程序。 （一）申請的方式 申請的方式，申請人可以自己或者委托代理人到行政機關辦公地點提出申請，也可以通過信函、電報、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出。 如行政許可法第29條規(guī)定：“行政許可申請可以通過信函、電報、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出?！?（二）申請書的形式要求 申請書需要采用格式文本的，行政機關應當提供申請書格式文本。申請書一般載明：申請人的基本情況、被申請行政機關名稱、申請的事項、理由、申請人簽名或者蓋章、申請日期。如果申請人書寫有困難，也可以口頭向行政機關提出申請，由行政機關工作人員記錄，記錄中應當寫明上述事項，并由申請人簽字確認。 （三）對申請書的審查 對于行政管理相對人提出的申請，行政機關要予以審查，并應當根據(jù)情況分別處理。 第一，申請材料存在可以當場更正的錯誤的，應當允許當事人當場更正。 第二，申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應當當場或者日后及時一次告知當事人需要補正的全部內(nèi)容，逾期不告知的，自收到申請材料之日起即為受理；當事人在限期內(nèi)不作補充的，視為撤回申請。 第三，申請事項屬于行政機關職權(quán)范圍，申請材料齊全、符合法定形式，或者當事人按照本行政機關的要求提交全部補正申請材料的，應當受理當事人的申請。 當然，無論受理與否，行政機關都應當 出具加蓋本行政機關印章和注明日期的書面憑證。 （四）立案 行政機關發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應當給予行政處罰的行為，或者實施其他應當依職權(quán)開展的征收等行政執(zhí)法行為，應當予以及時立案或啟動其他執(zhí)法程序。       二、行政執(zhí)法管轄    行政執(zhí)法管轄是行政執(zhí)法主體依法行政的前提和基礎，是行政執(zhí)法機關執(zhí)法權(quán)力的首要內(nèi)容。行政執(zhí)法管轄的權(quán)限劃分主要發(fā)生在同一性質(zhì)的上下級行政執(zhí)法機關之間（縱向權(quán)限劃分），和不同區(qū)域行政執(zhí)法機關之間（橫向權(quán)限劃分）。對于行政執(zhí)法機關來說，它明確了某一行政事項應當由哪一個行政執(zhí)法機關處理的問題。對于當事人來說，它可以確定受理處理行政事項的行政執(zhí)法機關。 （一）級別管轄 上級行政機關可以根據(jù)地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法和其他有關法律、法規(guī)、規(guī)章，具體確定與下級行政機關直接的職權(quán)和管轄劃分。 法律、法規(guī)、規(guī)章對上下級行政機關之間的行政職責分工未作明確規(guī)定的，上級行政機關應當按照有利于發(fā)揮行政效能、財權(quán)與事權(quán)相匹配、權(quán)力與責任相一致、管理重心適當下移的原則確定。下級行政機關能夠自行決定和處理的行政事務，應當由下級行政機關自行決定和處理。 （二）職能管轄 縣級以上人民政府可以根據(jù)地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法和其他有關法律、法規(guī)、規(guī)章，具體確定所屬工作部門的任務和職責，確定所屬工作部門之間的管轄劃分。 （三）地域管轄 法律、法規(guī)、規(guī)章對地域管轄未作明確規(guī)定的，可以按照下列原則確定：涉及公民身份事務的，由其住所地行政機關管轄；住所地與經(jīng)常居住地不一致的，由經(jīng)常居住地行政機關管轄；住所地與經(jīng)常居住地都不明的，由其最后居住地行政機關管轄；涉及法人或者其他組織主體資格的，由其主要營業(yè)地或者主要辦事機構(gòu)所在地行政機關管轄；涉及不動產(chǎn)的，由不動產(chǎn)所在地行政機關管轄；其他行政事務，由行政事務發(fā)生地的行政機關管轄。 （四）移送管轄 行政機關受理當事人的申請或依職權(quán)啟 動行政程序后，認為自己沒有管轄權(quán)的，應當移送有管轄權(quán)的行政機關，并通知當事人。受移送的行政機關應當在立案后將案卷移送的原因、法律依據(jù)等及時通知與移送案卷有關的當事人、利害關系人。受移送的行政機關也認為自己沒有管轄權(quán)的，不得再行移送，應當報請其共同的上一級行政機關指定管轄。 （五）指定管轄 有管轄權(quán)的行政執(zhí)法機關由于特殊原因不能行使管轄權(quán)的，或者發(fā)生管轄權(quán)爭議并協(xié)商不成的，由上級行政機關指定管轄。此外，上級行政機關也可以就特殊事項依法指定下級行政機關實施管轄。       三、調(diào)查取證    調(diào)查的目的是收集證據(jù)，查明事實。調(diào)查是進行行政活動的第一步。行政程序啟動后，行政機關應當調(diào)查事實，收集證據(jù)。行政處罰法第30條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應當給予行政處罰的，行政機關必須查明事實；違法事實不清的，不得給予行政處罰?！?（一）實施調(diào)查要盡到合理注意義務 行政機關收集證據(jù)應當客觀、全面、公正、及時，對當事人有利和不利的證據(jù)都應當收集。行政處罰法第36條規(guī)定：“除本法第三十三條規(guī)定的可以當場作出的行政處罰外，行政機關發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應當給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關證據(jù)；必要時，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，可以進行檢查?！?（二）調(diào)查人員的人數(shù)和表明身份 行政機關執(zhí)法人員在調(diào)查時，執(zhí)法人員不得少于2人，并應當向當事人或者有關人員出示行政執(zhí)法證件，在調(diào)查記錄中予以記載。當時或者有關人員應當如實回答詢問，并協(xié)助調(diào)查或者檢查，不得阻撓。詢問或者檢查應當制作筆錄。行政機關執(zhí)法人員不出示執(zhí)法證件的，當事人或者有關人員有權(quán)拒絕接受調(diào)查和提供證據(jù)。 （三）對公民協(xié)助調(diào)查的補償 公民協(xié)助行政機關調(diào)查，其所在單位不得扣減工資；沒有工作單位的，因協(xié)助調(diào)查造成的誤工損失，由行政機關按當?shù)厣夏甓嚷毠と掌骄べY給予補助。因協(xié)助調(diào)查產(chǎn)生的其他合理費用由行政機關承擔。       四、告知、陳述和答辯    告知是行政執(zhí)法機關的程序性義務。告知有廣義和狹義之說。狹義的告知僅僅指作出行政決定之前的告知說明，告知是當事人陳述和申辯的前提。行政機關在行政執(zhí)法過程中應當依法及時告知當事人、利害關系人相關的執(zhí)法事實、理由、依據(jù)、法定權(quán)利和義務。而廣義的告知還包括告知行政決定和告知救濟途徑。告知行政決定和救濟途徑，一般通過送達行政決定書實現(xiàn)，在此重點闡述狹義的告知。 （一）告知的內(nèi)容 告知的內(nèi)容主要包括：擬作出的行政決定認定的事實、理由和依據(jù)；當事人的意見可以包括事實問題和法律問題；陳述意見的期限及逾期不陳述意見的法律后果；其他應當告知當事人的事項。 無論是依職權(quán)進行的行政執(zhí)法行為，還是依申請進行的行政執(zhí)法行為，行政執(zhí)法機關都應該履行告知義務。行政處罰法第31條規(guī)定：“行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當事人依法享有的權(quán)利。”行政許可法第36條規(guī)定：“行政機關對行政許可申請進行審查時，發(fā)現(xiàn)行政許可事項直接關系他人重大利益的，應當告知該利害關系人。” （二）告知的方式 一般而言，行政執(zhí)法的告知應當采用書面形式。情況緊急時，可以采用口頭等其他方式告知。但是，如果行政執(zhí)法機關以言詞方式通知行政相對人，那么必須形成書面記錄，向當事人或者利害關系人朗讀或在其閱覽后簽名或者蓋章；如果其拒絕簽名或者蓋章，應記明事由。 （三）陳述和申辯 陳述權(quán)是有條有理的說出自己觀點的權(quán) 利，申辯權(quán)是申述理由、加以辯解的權(quán)利。行政處罰法第32條規(guī)定：“當事人有權(quán)進行陳 述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據(jù)，應當進行復核；當事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機關應當采納。”行政許可法第7條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政許可，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)?！?無論是正式的行政執(zhí)法程序，還是非正式的行政執(zhí)法程序，都應當保護當事人和利害關系人的陳述權(quán)和申辯權(quán)。在正式的行政執(zhí)法程序中，需要聽證的，必須依法告知當事人、利害關系人享有聽證的權(quán)利，并允許當事人、利害關系人通過言詞辯論等方式申辯和質(zhì)證。在非正式的行政執(zhí)法程序中，當事人、利害關系人也可以在法定的陳述期內(nèi)，向行政執(zhí)法機關就案件事實或者法律適用提出申辯意見。行政執(zhí)法機關應當為當事人陳述意見預留合理的期間。一般來說，不在法定期間內(nèi)申辯的，視為放棄陳述意見的機會。 關于陳述意見的方式，當事人可以采用當面遞交、掛號信、電子郵件等書面方式向行政機關提交意見。當事人存在書寫困難的，可以采用口頭方式向行政機關陳述意見。行政機關應當制作記錄，向當事人宣讀或由其閱覽確認內(nèi)容無誤后，由當事人簽名或者蓋章。當事人對記錄有異議的，應當更正。最后，應當將陳述和申辯記錄歸入案卷。 當事人的陳述和申辯離不開了解案件情況。因此，當事人行使陳述權(quán)和申辯權(quán)的前提之一就是擁有案件卷宗閱覽權(quán)。當事人查閱、摘抄相關證據(jù)材料、法律依據(jù)，行政機關不應當收費。 關于當事人意見的復核與采納，對當事人、利害關系人提出的事實、理由和證據(jù)，行政機關應當進行審查，并采納其合理的意見；不予采納的，應當說明理由。 （四）告知、陳述和申辯的法律效力 行政執(zhí)法機關不履行告知、陳述和申辯方面的程序義務，可能導致行政決定不成立。行政處罰法第41條規(guī)定：“行政機關及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法第31、32條的規(guī)定向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據(jù)，或者拒絕聽取當事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；當事人放棄陳述或者申辯權(quán)利的除外?！?      五、回避    回避制度是為了保持行政執(zhí)法決定的公正性。按照通俗的說法，行政執(zhí)法機關及其執(zhí)法人員不能既當運動員，又當裁判員。 全面推進依法行政實施綱要規(guī)定：“行政機關工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關系時，應當回避?！毙姓幜P法第37條第3款規(guī)定：“執(zhí)法人員與當事人有直接利害關系的，應當回避?！钡?2條第1款第4項規(guī)定，聽證由行政機關指定的非本案調(diào)查人員主持；當事人認為主持人與本案有直接利害關系的，有權(quán)申請回避。行政許可法第48條也有類似規(guī)定。 （一）回避事由 一般來講，回避事由可以概括為：涉及本人利害關系；涉及與本人有夫妻關系、直系血親關系、三代以內(nèi)旁系血親關系以及近姻親關系的親屬有利害關系；當事人為社團法人，行政執(zhí)法人員為其成員；與當事人有監(jiān)護關系等其他可能影響公正執(zhí)法公務的。 此外，除了上述具有利害關系的情況需要回避之外，有的國家法律還規(guī)定行政執(zhí)法人員的事前偏見，與當事人有公開的敵意或者親密友誼關系等也構(gòu)成回避的事由。 （二）回避方式 回避方式包括自行回避指令回避與申請回避。第一，自行回避。行政機關工作人員 執(zhí)行公務時，存在回避事由的，本人應當申請回避。第二，指令回避。本人未申請回避的，行政機關應當指令回避。第三，申請回避。公民、法人或者其他組織也可以提出回避申請。對于申請，行政執(zhí)法機關拒絕的，決定應當說明理由。當事人不服的，可以向其上一級行政機關申請復議一次。有的情況下，當事人也可以申請行政機關集體回避。 行政機關工作人員的回避由該行政機關主要負責人或者分管負責人決定。行政機關主要負責人的回避由本級人民政府或者其上一級主管部門決定?；乇軟Q定作出前，被申請回避的人員不得再參與行政事務的處理，但需要采取緊急措施的除外。       六、聽證    行政執(zhí)法聽證是行政執(zhí)法機關調(diào)查認定案件事實、證據(jù)和明確法律適用的正式程序。行政執(zhí)法聽證有利于排除偏見和聽取雙方當事人的意見。需要注意的是，行政執(zhí)法聽證是針對具體行政行為的聽證，行政立法聽證、行政決策聽證是針對抽象行政行為的聽證，具體的法律規(guī)則有所不同。 （一）聽證的適用范圍 目前，我國行政聽證的適用范圍主要是對當事人權(quán)益影響較大的行政決定或者法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應當聽證的行政決定。 對于聽證的適用范圍，行政處罰法第42 條規(guī)定：“行政機關作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證?！?對于許可事項的聽證，行政許可法第46條的規(guī)定：“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證?！?（二）聽證準備 行政機關舉行行政執(zhí)法聽證，應當在聽證舉行前將聽證的事項書面通知當事人、利害關系人。通知應當載明：當事人、利害關系人名稱或者姓名；聽證主要事項；聽證會的時間、地點。通知應當距離聽證開始時間有合理的時間段，以便給當事人充分的聽證準備時間。 當事人應當在聽證開始前提出答辯或者異議。如果是行政機關發(fā)動的聽證程序，接到通知的當事人就有義務提出答辯書，否則將視為承認通知中所記載的他方主張；如果是申請啟動的聽證程序，那么接到通知的當事人有權(quán)對通知內(nèi)容提出異議。 舉行涉及重大公共利益的行政執(zhí)法聽證，應當有一定比例的公眾代表參加。 （三）聽證過程 1.聽證主持人 聽證主持人在聽證中具有非常重要的地位。為了保持其中立性、公正性、獨立性，各國一般都貫徹職能分離原則，主持聽證的人員，不能從事與聽證行為不相容的活動。目前，我國行政處罰法規(guī)定聽證主持人為“非本案調(diào)查人員”，聽證主持人由行政機關負責人指定，仍然可能為行政執(zhí)法機關內(nèi)部的工作人員，在熟人社會的背景下，聽證主持人的中立性、公正性、獨立性較弱，與美國主持聽證的行政法官的中立性、公正性、獨立性相比，還有一定的差距。 一般來講，聽證主持人的職責是使聽證順利、有效進行，因此，聽證主持人應當具備相應的法律知識和專業(yè)知識。但是，需要注意的是，聽證主持人并沒有做出行政決定的權(quán)力。在程序上，聽證主持人負責指揮聽證進行，維持聽證秩序，指定記錄員，了解案情；查清案件事實，根據(jù)事實和證據(jù)提出行政決定建議等。 2.其他聽證參與人 當事人、利害關系人在聽證中可以依法進行陳述、申辯和質(zhì)辯，也可以在事前或者事后查閱、復制、摘抄聽證材料。當事人、利害關系人也可以委托律師等他人代表其參與聽證。 聽證記錄員負責聽證會的記錄以及其他與聽證會有關的事項。記錄員應當對聽證過程作準確、全面的記錄。 3.聽證的步驟 聽證一般按照下列步驟進行：聽證主持人宣布聽證開始；查明當事人、利害關系人和調(diào)查人員是否到場，并宣布聽證的內(nèi)容和紀律；調(diào)查人員、當事人、利害關系人依次發(fā)言；出示證據(jù)，進行質(zhì)證；調(diào)查人員、當事人、利害關系人對爭議的事實問題和法律問題進行辯 論；調(diào)查人員、當事人、利害關系人依次最后陳述意見。 4.聽證筆錄 在聽證過程中，應當制作聽證筆錄。聽證筆錄一般應當包括：聽證主持人的姓名、部門、職務；當事人、利害關系人的姓名、名稱、住所、是否出席聽證；調(diào)查人員的姓名、部門、職務；聽證時間、地點；聽證是否公開進行，不公開進行的理由；聽證調(diào)查和辯論過程的記錄；當事人、利害關系人聲明異議及聽證主持人對異議的處理等事項。 聽證筆錄應當當場交行政機關調(diào)查人員、當事人、利害關系人審核無誤后簽字或者蓋章。行政機關調(diào)查人員、當事人、利害關系人有權(quán)對記錄中的錯誤提出修改意見。聽證結(jié)束后，行政執(zhí)法決定作出前，行政機關調(diào)查人員發(fā)現(xiàn)新的證據(jù)，可能改變事實認定結(jié)果的，應當重新聽證。 聽證主持人應當在聽證結(jié)束后，根據(jù)聽證筆錄提出處理建議，報行政機關決定，行政機關應當根據(jù)聽證筆錄，作出行政執(zhí)法決定。 當然，法律應該如何規(guī)定聽證筆錄的法律效力，我國學者還有一些不同的看法：聽證筆錄的法律效力是聽證制度的核心問題。世界各國對此有兩種模式：一種是聽證記錄具有一定的約束力，行政機關不是必須以聽證記錄為根據(jù)做出行政決定：德國、日本、瑞士、韓國都屬于這種情況。另一種是行政機關做出行政決定，必須以聽證記錄作為唯一的根鋸，行政機關不能夠以聽證記錄之外、當事人不知悉和未經(jīng)質(zhì)辯的事實為根據(jù)。這就是美國主張的案卷排他原則。 我國最早規(guī)定聽證制度的行政處罰法沒有對聽證記錄的法律效力做出規(guī)定。行政許可法第48條第2款吸收了案件排他原則的精髓，規(guī)定：“行政機關應當根據(jù)聽證筆錄，做出行政許可決定?！卑妇砼潘瓌t與禁止單方接觸是緊密關聯(lián)的。正式行政決定程序要求決定的事實依據(jù)完全來自爭議各方都在場的聽證，而禁止行政官員接受在聽證之外的其他當事人不在場的“單方接觸”。如果對立方不在場，沒有聽證程序中的當面質(zhì)證程序，就無從核實當事人對官員所提供事實的準確度，行政決定的事實依據(jù)就很可能受到一面之詞的不正當影響。       七、行政執(zhí)法決定    （一）行政執(zhí)法決定的主體 第一，一般的行政執(zhí)法決定由行政機關 主要負責人決定。這體現(xiàn)的是民主集中制的集中。以行政處罰為例，行政處罰法第38條第1款規(guī)定：“調(diào)查終結(jié)，行政機關負責人應當對調(diào)查結(jié)果進行審查，根據(jù)不同情況，分別作出如下決定： （一）確有應受行政處罰的違法行為的，根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況，作出行政處罰決定；(二)違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰；(三)違法事實不能成立的，不得給予行政處罰；(四)違法行為已構(gòu)成犯罪的，移送司法機關?！?第二，重大行政執(zhí)法決定應當由行政機關負責人集體討論決定。這體現(xiàn)的是民主集中制的民主。行政處罰法第38條第2款規(guī)定：“對情節(jié)復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關的負責人應當集體討論決定?！?第三，對涉及經(jīng)濟社會發(fā)展全局、影響 公共利益以及專業(yè)性、技術性強的重大行政執(zhí)法事項，應當經(jīng)專家論證或評審以后，作出決定。行政許可法第55條規(guī)定：“實施本法第十二條第四項所列事項的行政許可的，應當按照技術標準、技術規(guī)范依法進行檢驗、檢測、檢疫，行政機關根據(jù)檢驗、檢測、檢疫的結(jié)果作出行政許可決定?！?（二）說明理由 行政處罰法第31、41條，行政許可法第38、55條都明確規(guī)定行政執(zhí)法決定要說明理 由。 一般來講，說明理由包括證據(jù)采信理由、依據(jù)選擇理由和決定裁量理由。當然，在有利于當事人，或者情況緊急、行政機關沒有時間說明理由的，或者涉及國家機密、個人隱私的，或者有關資格考試、專門知識的行政決定的，以及法律規(guī)定不需要說明理由的，行政決定可以不說明理由。 行政執(zhí)法決定不說明理由，僅簡要記載當事人的行為事實和引用執(zhí)法依據(jù)的，當事人有權(quán)要求行政機關予以說明。行政決定采納含糊、矛盾或不充分的依據(jù)，未能具體解釋做出行政決定的理由的，視為該行政執(zhí)法決定沒有理由。       八、送達    行政機關將行政執(zhí)法文書送達到當事人及其他參與人手中的方式。參照民事訴訟法，行政機關應當針對不同情況采取直接送達、留置送達、委托送達、郵寄送達、公告送達等方式送達行政決定文書。送達文書必須有送達回證，由受送達人在送達回證上記明收到日期，簽名或者蓋章。受送達人在送達回證上的簽收日期為送達日期。 （一）直接送達 送達文書應當直接送交受送達人。行政 決定書應當在宣告后當場交付當事人。受送達人是公民的，本人不在交他的同住成年家屬簽收；受送達人是法人或者其他組織的，應當由法人的法定代表人、其他組織的主要負責人或者該法人、組織負責收件的人簽收； 受送達人有代理人的，可以送交其代理人簽收；受送達人已向行政機關指定代收人的，送交代收人簽收。受送達人的同住成年家屬，法人或者其他組織的負責收件的人，代理人或者代收人在送達回證上簽收的日期為送達日期。 （二）留置送達 受送達人或者他的同住成年家屬拒絕接收行政執(zhí)法文書的，送達人應當邀請有關基層組織或者所在單位的代表到場，說明情況，在送達回證上記明拒收事由和日期，由送達人、見證人簽名或者蓋章，把文書留在受送達人的住所，即視為送達。 （三）委托送達、郵寄送達 直接送達行政執(zhí)法文書有困難的，可以委托其他行政機關代為送達或者郵寄送達。受送達人是軍人的，通過其所在部隊團以上單位的政治機關轉(zhuǎn)交。受送達人是被監(jiān)禁的，通過其所在監(jiān)所或者勞動改造單位轉(zhuǎn)交。代為轉(zhuǎn)交的機關、單位收到行政執(zhí)法文書后，必須立即交受送達人簽收，以在送達回證上的簽收日期，為送達日期。郵寄送達的，以回執(zhí)上注明的收件日期為送達日期。 （四）公告送達 受送達人下落不明，或者用其他方式無 法送達的，可以公告送達。一般來講，自發(fā)出公告之日起，經(jīng)過60日，即視為送達。公告送達，應當在案卷中記明原因和經(jīng)過。 第三節(jié)行政執(zhí)法簡易程序簡易程序的適用條件 簡易程序不能簡化的必要環(huán)節(jié) 簡易程序可以簡化的程序環(huán)節(jié)       一、簡易程序的適用條件    目前，我國沒有系統(tǒng)規(guī)定行政執(zhí)法的簡易程序。行政處罰法專節(jié)規(guī)定了簡易程序，將其作為與一般程序和聽證程序并列的一種獨立的處罰程序制度。行政許可法第34條第2款規(guī)定：“申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式，行政機關能夠當場作出決定的，應當當場作出書面的行政許可決定。” 最高人民法院關于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知規(guī)定，在三類基本事實清楚、法律關系簡單、權(quán)利義務明確的行政案件中，一審可以適用簡易程序?qū)徖恚荷婕柏敭a(chǎn)金額較小，或者屬于行政機關當場作出決定的行政征收、行政處罰、行政給付、行政許可、行政強制等案件；行政不作為案件；當事人各方自愿選擇適用簡易程序，經(jīng)人民法院審查同意的案件。上述行政訴訟的簡易程序的規(guī)定精神，對行政執(zhí)法的簡易程序具有一定的參考價值。 湖南省行政程序規(guī)定第87條規(guī)定：“對事實簡單、當場可以查實、有法定依據(jù)且對當事人合法權(quán)益影響較小的事項，行政機關可以適用簡易程序作出行政執(zhí)法決定，法律、法規(guī)對簡易程序的適用范圍另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！边@個規(guī)定基本概括了簡易程序的適用條件，但有學者認為，簡易程序并不一定僅僅局限于“當場可以查實”，符合條件的其他“非當場案件”也可以適用簡易程序。這個意見是符合簡易程序的設定宗旨的，有利于提高行政效率。 據(jù)此，簡易程序的適用條件包括：事實簡單、有法定依據(jù)、對當事人合法權(quán)益影響較小。當然，還有一個行政機關選擇適用的裁量權(quán)問題，即使符合上述條件，行政機關也可以不適用簡易程序。       二、簡易程序不能簡化的必要環(huán)節(jié)    簡易程序在注重效率的同時不能放棄公正，因此，還有一些必要的環(huán)節(jié)不能簡化。 第一，表明身份。如果行政執(zhí)法人員在執(zhí)法時不表明身份，持證上崗，則無法使當事人相信其是代表國家在執(zhí)法，表明身份是行政執(zhí)法人員獲得執(zhí)法正當性的前提，這個環(huán)節(jié)不能省略。 第二，告知、陳述和申辯。告知是當事人最基礎的程序權(quán)利，也有利于行政執(zhí)法人員查明事實，審查證據(jù)。當事人提出的事實、 理由或者證據(jù)成立的，行政機關應當采納；不采納的，應當說明理由。 第三，制作現(xiàn)場筆錄。 第四，制作行政決定書。能夠當場做出行政決定的，當場制作行政決定書。不能當場做出行政決定的，一般要在行政程序啟動之日起10日內(nèi)做出行政決定。 第五，送達。告知當事人如果不服行政決定，可以申請行政復議或者向人民法院起訴。 第六，備案。行政執(zhí)法人員當場作出行政執(zhí)法決定的，事后應當報所屬機關備案。       三、簡易程序可以簡化的程序環(huán)節(jié)    簡易程序可以簡化的程序環(huán)節(jié)主要有： 第一，可以省略聽證程序。聽證程序是正式程序，簡易程序一般來講案件事實簡單，證據(jù)清楚，法律關系簡單，不需要采取聽證的形式查明事實，審查證據(jù)。 第二，可以采取口頭形式告知當事人， 聽取當事人的陳述和申辯。 第三，可以采用有預定格式、編有號碼的文書。但是，行政決定書仍然需要寫明當事人的基本情況、事實依據(jù)、法律依據(jù)、行政機關名稱等基本事項，行政執(zhí)法決定也必須由執(zhí)法人員簽名或者蓋章。對此，行政處罰法第34條對簡易程序處罰決定書做出了明確規(guī)定。 第四，可以僅由一名行政執(zhí)法人員進行執(zhí)法。雖然行政處罰法沒有明確這一點，但是，刑事訴訟、行政訴訟這樣的司法程序都可以實行獨任制，我們認為，行政執(zhí)法程序也可以由一名行政執(zhí)法人員進行執(zhí)法。 THANKS !致力為企業(yè)和個人提供合同協(xié)議，策劃案計劃書，學習課件等等打造全網(wǎng)一站式需求歡迎您的下載，資料僅供參考-可編輯修改-