,2 公共行政權(quán)力政府應(yīng)該做什么,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,本章主要內(nèi)容,2.1 行政權(quán)力的內(nèi)涵和特征 2.2 行政權(quán)力的基礎(chǔ) 2.3 行政權(quán)力的內(nèi)容 2.4 行政權(quán)力的結(jié)構(gòu) 2.5 行政權(quán)力的體制 2.6 行政權(quán)力行使的原則,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,2.1 行政權(quán)力的內(nèi)涵和特征,權(quán)力的基本含義是一種控制和影響他人的能力。 行政權(quán)力是行政機(jī)關(guān)依靠強(qiáng)制手段，為有效執(zhí)行國(guó)家意志而依法對(duì)全社會(huì)進(jìn)行管理的一種能力。行政權(quán)力的這一定義包括五個(gè)方面的內(nèi)容： 1)行政權(quán)力的主體是行政機(jī)關(guān)及其工作人員； 2)行政權(quán)力的根本目標(biāo)是通過(guò)執(zhí)行國(guó)家法律、法令和政策來(lái)有效地實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志； 3)行政權(quán)力的作用方式主要是強(qiáng)制性推行政令； 4)行政權(quán)力的客體是以整個(gè)社會(huì)為對(duì)象； 5)行政權(quán)力的性質(zhì)是執(zhí)行和管理性權(quán)力。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,為什么人們追逐權(quán)力？,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,行政權(quán)力的特征,第一，手段性（公益性）。從行政權(quán)力行使的目的來(lái)看，行政權(quán)力具有公共利益性。在現(xiàn)代社會(huì)中，國(guó)家設(shè)置行政權(quán)力的目的，就是為了讓這種公共利益得以實(shí)現(xiàn)。 第二，單方面性。從行政權(quán)力行使主體的意志來(lái)看，行政權(quán)力具有單方面性。行政主體在行使行政權(quán)力的過(guò)程中一般不必征得相對(duì)方的同意。 第三，廣泛性。從行政權(quán)力行使的客體來(lái)看，行政權(quán)力具有范圍上的廣泛性。 第四，自主性和膨脹性。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,2.2 行政權(quán)力的基礎(chǔ),行政權(quán)力之所以受到服從，乃是因?yàn)樾姓?quán)力背后的力量。行政權(quán)力背后的這種力量構(gòu)成了行政權(quán)力的基礎(chǔ)。行政權(quán)力的基礎(chǔ)指行政權(quán)力受到服從的正當(dāng)性或合理性因素。 韋伯提出了行政權(quán)力的三種不同基礎(chǔ) 1、傳統(tǒng)型權(quán)力由傳統(tǒng)慣例或世襲得來(lái) 2、超凡型權(quán)力源于別人的崇拜與追隨 3、法理型權(quán)力經(jīng)由法律規(guī)定獲得。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,馬克斯韋伯（18641920）生于德國(guó)一富有家庭。1889年獲柏林大學(xué)法學(xué)博士。作過(guò)見(jiàn)習(xí)律師，在海德堡大學(xué)和慕尼黑大學(xué)任過(guò)教。1895年患精神疾病。1919年曾參與魏瑪憲法制定工作。1920年 6月14日因患肺炎在慕尼黑逝世。 馬克斯韋伯的論官僚制度一文，成為現(xiàn)代科層制組織理論的奠基之作。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,2.2.1傳統(tǒng)型權(quán)力（ Traditional Authority）,這種權(quán)力由傳統(tǒng)慣例或世襲得來(lái)。主要來(lái)自對(duì)古老規(guī)則的宣稱和信仰。如“世襲制”。其特點(diǎn)是： 1）統(tǒng)治者與服從者之間一般存在某種自然的親緣關(guān)系，統(tǒng)治者之所以能夠獲得支配性的行政權(quán)力，通常是因?yàn)槠渚哂心撤N特定的身份； 2）這種統(tǒng)治方式與自然經(jīng)濟(jì)有著密切的聯(lián)系； 3）這種統(tǒng)治方式多少帶有一些宗教特性，有一套借以使傳統(tǒng)不可懷疑、不可動(dòng)搖的崇拜儀式體系。 與傳統(tǒng)型的正當(dāng)統(tǒng)治所對(duì)應(yīng)的是家長(zhǎng)式的統(tǒng)治方式,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,2.2.2 超凡型權(quán)力（Charisma Authority）,這種權(quán)力源于別人的崇拜與追隨，主要由領(lǐng)袖人物不斷通過(guò)創(chuàng)造奇跡和英雄之舉來(lái)贏得追隨者對(duì)于他的信仰。如“君權(quán)神授”。其特征是： 1）這種統(tǒng)治反對(duì)任何個(gè)人或階層取得經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)勢(shì)，因?yàn)檫@樣會(huì)導(dǎo)致以經(jīng)濟(jì)地位來(lái)取代超凡魅力的后果。所以，超凡型統(tǒng)治所允許的經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)必定是以平均主義為特點(diǎn)的。 2）由于超凡型統(tǒng)治的基礎(chǔ)是“獨(dú)一無(wú)二的、短暫易逝的天賦”，這必然導(dǎo)致它的內(nèi)在不穩(wěn)定性。 與超凡型權(quán)力相對(duì)應(yīng)的通常是領(lǐng)袖集權(quán)式統(tǒng)治方式,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,2.2.3 法理型權(quán)力（Legal Authority）,這種權(quán)力是一套得到法律授權(quán)的行政人員所發(fā)布的命令。其根本特征在于它提供了一種理性的公正。這種統(tǒng)治方式不依賴于與個(gè)人有關(guān)的身份，是一種“非人格化”的統(tǒng)治。 有了適合于行政組織體系的權(quán)力基礎(chǔ)，韋伯勾畫(huà)出了理想的官僚組織模式。 與法理型正當(dāng)統(tǒng)治所對(duì)應(yīng)的通常是民主型的統(tǒng)治方式。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,韋伯理想的官僚組織模式科層制模式,l、組織具有明確的目標(biāo)，完整的法規(guī)制度，組織中的人員應(yīng)有固定和正式的職責(zé)并依法行使職權(quán)。 2、組織的結(jié)構(gòu)是按照地位的高低規(guī)定成員間關(guān)系的層級(jí)控制體系。 3、組織中人員對(duì)事不對(duì)人。 4、每一職位根據(jù)其資格限制，按公開(kāi)考試合格予以使用，務(wù)求人盡其才。 5、成員的專業(yè)分工與技術(shù)訓(xùn)練。 6、成員按職位支付薪金，并建立獎(jiǎng)懲與升遷制度，使成員安心工作，培養(yǎng)其事業(yè)心。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,2.2.4 從傳統(tǒng)行政權(quán)力到現(xiàn)代行政權(quán)力,傳統(tǒng)行政權(quán)力是與農(nóng)業(yè)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的行政權(quán)力，其特點(diǎn)： 1）行政權(quán)力的社會(huì)職能與國(guó)家政治權(quán)力的職能明顯地交織在一起，行政權(quán)力的自主性表現(xiàn)不充分； 2）行政權(quán)力與宗教權(quán)力或迷信權(quán)力等相互結(jié)合； 3）行政權(quán)力與宗法權(quán)力等血緣關(guān)系權(quán)力有根深蒂固的聯(lián)系。 4）行政權(quán)力與經(jīng)濟(jì)權(quán)力有相當(dāng)直接的關(guān)系。 5）在行政權(quán)力內(nèi)部，個(gè)人超越職位權(quán)力，人格權(quán)威大于職務(wù)權(quán)威。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,現(xiàn)代行政權(quán)力與傳統(tǒng)行政權(quán)力的區(qū)別,現(xiàn)代行政權(quán)力是與現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的行政權(quán)力，與傳統(tǒng)行政權(quán)力的區(qū)別是： 1)行政權(quán)力的社會(huì)管理職能日益突出，行政權(quán)力同宗教權(quán)力、宗法權(quán)力和迷信權(quán)力相互分離，其與經(jīng)濟(jì)權(quán)力的直接聯(lián)系也被打破； 2)行政權(quán)力不僅實(shí)現(xiàn)同外部權(quán)力的分離，其內(nèi)部的功能分化也日趨發(fā)達(dá)； 3)行政權(quán)力是一種合法權(quán)威為基礎(chǔ)的權(quán)力。表現(xiàn)為“權(quán)為民所授”，職位權(quán)力大于個(gè)人權(quán)力，法律的權(quán)威高于人格的權(quán)威。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,行政國(guó)家20世紀(jì)行政權(quán)力發(fā)展景象,行政權(quán)力的急劇擴(kuò)張，公共事務(wù)的擴(kuò)張帶來(lái)了公共利益的擴(kuò)大化，行政機(jī)構(gòu)和行政自主權(quán)明顯增大，出現(xiàn)行政國(guó)家現(xiàn)象。 行政國(guó)家的特點(diǎn)： 1)國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的數(shù)量大大增多； 2)行政人員日益龐大，行政事業(yè)費(fèi)用大量增加； 3) 委任立法現(xiàn)象大量增加，行政權(quán)力的準(zhǔn)立法化和準(zhǔn)司法化； 4)行政立法數(shù)量增加，自由裁量權(quán)范圍不斷擴(kuò)大； 5)行政權(quán)力不僅自主性增強(qiáng)，常常出現(xiàn)凌駕于立法權(quán)力和司法權(quán)力之上的情況。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,2.3 行政權(quán)力的內(nèi)容 P150152,1.行政立法權(quán)。是指行政機(jī)關(guān)制定普遍性行為規(guī)范的權(quán)力，在現(xiàn)代社會(huì)中，各國(guó)政府的行政權(quán)力中幾乎無(wú)例外地都擁有行政立法權(quán)。 2.行政決策權(quán)。指國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法對(duì)重大行政管理事項(xiàng)制定計(jì)劃、作出決定的權(quán)力。 3.行政組織權(quán)。指行政機(jī)關(guān)對(duì)其行政組織內(nèi)部的崗位和人員的設(shè)置權(quán)，包括對(duì)行政機(jī)構(gòu)和人員的法律權(quán)利義務(wù)和職責(zé)權(quán)限等的設(shè)定、變更和廢止的權(quán)利；對(duì)作為管理對(duì)象的社會(huì)公眾的法律地位、權(quán)利義務(wù)的設(shè)定、變更和廢止的權(quán)力等。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,2.3 行政權(quán)力的內(nèi)容 P150152,4.行政決定權(quán)。指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)行政管理中的具體事項(xiàng)進(jìn)行處理的權(quán)力。 5.行政命令權(quán)。指行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，通過(guò)作出行政決定，依法要求被管理對(duì)象作出某種行為或不作出某種行為的權(quán)力。 6.行政執(zhí)行權(quán)。指行政機(jī)關(guān)根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定或者有關(guān)上級(jí)部門的決定、命令等，具體執(zhí)行行政事務(wù)的權(quán)力。 7.行政監(jiān)督檢查權(quán)。指行政機(jī)關(guān)為保證行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)其管轄范圍內(nèi)的對(duì)象遵守及執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，履行義務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查的權(quán)力。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,2.3 行政權(quán)力的內(nèi)容 P150152,8.行政處罰權(quán)。指行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，為了維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)社會(huì)公眾的合法權(quán)益，對(duì)其所管轄范圍內(nèi)的被管理對(duì)象違反有關(guān)法律規(guī)范的行為，依法給予處罰等法律制裁的權(quán)力。 9.行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。指行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，對(duì)不依法履行義務(wù)的被管理對(duì)象采取法定的強(qiáng)制措施，以促使其履行法定義務(wù)的權(quán)力。 10.行政司法權(quán)。指行政機(jī)關(guān)作為第三方裁決爭(zhēng)議、處理糾紛的權(quán)力。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,2.4 行政權(quán)力的結(jié)構(gòu) P154157,為什么要對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行縱向和橫向配置？ 2.4.1 行政權(quán)力的縱向配置層級(jí)制 即通過(guò)行政體系內(nèi)部自上而下制度化授權(quán)（分工）形成的層級(jí)制度，源于解決“鞭長(zhǎng)莫及”。 中國(guó)現(xiàn)行行政權(quán)力層級(jí)為：中央政府省政府地級(jí)市政府縣政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府共五個(gè)層級(jí)組成。 為什么行政權(quán)力縱向結(jié)構(gòu)穩(wěn)定？,國(guó)務(wù)院組成部門的29 個(gè)部、委、行、署 國(guó)家政務(wù)部門： 外交部；國(guó)防部；公安部；國(guó)家安全部；監(jiān)察部；民政部；司法部；文化部；國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)； 審計(jì)署。 宏觀調(diào)控部門：國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)；國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)；對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作部；財(cái)政部；中國(guó)人民銀行。 專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門：鐵道部；交通部；信息產(chǎn)業(yè)部；水利部；農(nóng)業(yè)部；建設(shè)部；國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)。 教育科技文化、社會(huì)保障和資源管理部門：科學(xué)技術(shù)部；教育部；國(guó)土資源部；勞動(dòng)和社會(huì)保障部；人事部；衛(wèi)生部；國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,2.4.2 行政權(quán)力的橫向配置職能制,即行政權(quán)力在同級(jí)機(jī)構(gòu)、部門和人員之間的制度化分配，源于公共事務(wù)分類管理的需要。如中央政府有國(guó)務(wù)院主體機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)和非常設(shè)機(jī)構(gòu)組成；省級(jí)政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置上與國(guó)務(wù)院部委相對(duì)應(yīng)，但名稱不一，常見(jiàn)的有“廳”、“委”、“局”；市、縣級(jí)政府設(shè)處（局）、科級(jí)機(jī)構(gòu)。 各級(jí)政府內(nèi)部的職能部門之間既有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又有水平領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。即通常所謂的條、塊雙重管理（原各專業(yè)部委辦的高校）。 為什么行政權(quán)力的橫向結(jié)構(gòu)易變？,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,2.5 行政權(quán)力體制 P162165,為什么各國(guó)配置行政權(quán)力的方式各不相同？ 又稱行政管理體制，主要是指一個(gè)國(guó)家行政系統(tǒng)中的權(quán)力劃分、職能配置、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式等關(guān)系模式的總和。行政權(quán)力體制的核心是行政權(quán)力的劃分和行政職能的配置。 行政體制的積極功能體現(xiàn)在：1)對(duì)政府行政組織的框定、調(diào)控和制約作用；2)對(duì)國(guó)家政治和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)、保證和保護(hù)作用。 行政體制的消極功能： 1)行政體制的惰性； 2)當(dāng)行政體制缺乏科學(xué)性會(huì)引起行政的混亂和無(wú)序。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,2.5.1 權(quán)力在上下級(jí)間分配：集權(quán)制與分權(quán)制,集權(quán)制即決策權(quán)集中于上級(jí)機(jī)關(guān)，下級(jí)處于較被動(dòng)、受控制的地位。 優(yōu)點(diǎn)：政令統(tǒng)一、力量集中、顧全大局，有利于命令的貫徹。缺點(diǎn)：層級(jí)節(jié)制過(guò)嚴(yán)，上級(jí)易產(chǎn)生官僚獨(dú)裁、下級(jí)機(jī)關(guān)缺乏積極性、主動(dòng)性。 分權(quán)制即下級(jí)對(duì)所管轄的行政事務(wù)有較多自主決定權(quán)，上級(jí)政府不加干涉的權(quán)力體制，如加拿大。 優(yōu)點(diǎn)：下級(jí)因地制宜，發(fā)揮特長(zhǎng)，有較大的自主權(quán)，易于發(fā)揮積極性、主動(dòng)性。缺點(diǎn)：權(quán)力分散、政令不統(tǒng)一；易形成地方勢(shì)力，產(chǎn)生分散主義，造成上有政策、下有對(duì)策。,單一制與聯(lián)邦制比較,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,2.5.2 權(quán)力在領(lǐng)導(dǎo)者之間分配：首長(zhǎng)制與委員會(huì)制,首長(zhǎng)制即行政組織的最高決策權(quán)由行政首長(zhǎng)一人行使的領(lǐng)導(dǎo)體制。（林肯的七人對(duì)1人） 優(yōu)點(diǎn)：事權(quán)集中、責(zé)任明確、決策和行動(dòng)迅速、效率高。缺點(diǎn)：易于獨(dú)斷專行和決策錯(cuò)誤、營(yíng)私舞弊，不易監(jiān)督。 委員會(huì)制即行政權(quán)由集體行使，按少數(shù)服從多數(shù)進(jìn)行決策的領(lǐng)導(dǎo)體制。如瑞士行政權(quán)屬于聯(lián)邦行政委員會(huì)，七位委員來(lái)自各邦，各兼任一部部長(zhǎng)，其中一人輪值總統(tǒng)一年，但政策事務(wù)均由委員會(huì)決定。 優(yōu)點(diǎn)：發(fā)揮集體智慧，決策較為民主，互相監(jiān)督，不易營(yíng)私舞弊。缺點(diǎn)：決策緩慢、效率低下、權(quán)力分散、責(zé)任不明確。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,2.5.3 權(quán)力是否存在唯一的中心 單中心制與多中心制,以商鞅變法為例：變法的基本內(nèi)容 百姓五家為保，十保相連，相互糾發(fā)、連坐；不告者腰斬，告奸者與斬?cái)呈滓粯邮苜p，藏匿奸者于降敵一樣受罰。 努力本業(yè)，耕織收獲糧食、帛布多出的一部分加在他的身上；從事工商末利而怠惰致貧的收為官奴。 百姓有二男以上而不分居的，賦稅加倍。 有軍功的按標(biāo)準(zhǔn)受爵，為私事?tīng)?zhēng)斗按輕重受刑。 宗室沒(méi)有軍功的，不給爵位。明尊卑爵位等級(jí)，各按等次享有田宅，無(wú)功的雖富足卻無(wú)光彩。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,商鞅變法立信的方法,1.具體事例立信：賞有信 法令完備，怕百姓不信，立一根三丈長(zhǎng)的木頭在國(guó)都街市的南門，招募百姓中能將它搬到此門的，獎(jiǎng)勵(lì)十金。百姓對(duì)此很奇怪，不敢搬。又說(shuō)，能搬的給予五十金。有人試著搬了木頭，果然就給予五十金。表明不是欺騙，才頒布法令。 2.具體事例立罰：找替罪羊，確定規(guī)則 正逢太子犯法，商鞅說(shuō)，法之不行，是從上違法，要法辦太子。太子是君王的子嗣后代，不能施行，就對(duì)其師傅公子虔用刑，將其師傅公孫賈處罰。秦國(guó)人因此害怕都服從法令。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,商鞅變法立信的方法,3.處罰不同意見(jiàn)者：秋后算帳 賞罰規(guī)則，不允許有任何議論，若有議論，則以處罰來(lái)統(tǒng)一言論。 由于商鞅的法令違背生活常情，起初，秦國(guó)的百姓說(shuō)不便的數(shù)以千計(jì)。商鞅的法令實(shí)行了十年，秦國(guó)百姓大悅，道不拾遺，山無(wú)盜賊，家家富裕人人充足。百姓勇于公戰(zhàn)，不敢私斗，鄉(xiāng)邑大治。 剛開(kāi)始說(shuō)法令不好的人，改變主意說(shuō)法令便利。商鞅說(shuō)，都是擾亂教化的百姓。把這些人都遷到邊城，百姓再也不敢議論法令。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,商鞅變法的核心規(guī)則單中心制,國(guó)家是唯一的中心（資源壟斷中心，決策中心，獎(jiǎng)懲中心，發(fā)言中心，價(jià)值中心等），個(gè)人是國(guó)家的組成部分，國(guó)家就是個(gè)人的一切：不許私斗，只許公戰(zhàn)。 個(gè)人的榮辱與財(cái)富，取決于國(guó)家的獎(jiǎng)勵(lì)與分配的偏好和目的：國(guó)家喜歡農(nóng)業(yè)與紡織，不喜歡商業(yè)；國(guó)家喜歡軍功。 獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰，是統(tǒng)治的兩大法寶。 規(guī)則的力度來(lái)自暴力。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,沒(méi)有唯一的中心：多中心制,如美國(guó)憲法規(guī)定：“本憲法未授予合眾國(guó)、也未禁止各州行使的權(quán)力，由各州或人民保留”；在實(shí)行共和政體的前提下，各州有權(quán)制定自己的州憲法，有權(quán)選擇和組織任何形式的政府。 多樣化的無(wú)數(shù)的社團(tuán)，也是各種各樣的中心。個(gè)人依靠社團(tuán)取得自己的集體的力量，保證自己不是弱勢(shì)地面對(duì)政府。 每一級(jí)政府都直接面向個(gè)人，由特定范圍的人產(chǎn)生，為特定的人提供服務(wù)。每一級(jí)政府都不是上級(jí)政府的工具，上下級(jí)之間不是命令與控制的關(guān)系，而是基于規(guī)則的協(xié)商與合作的關(guān)系，也是特定范圍事務(wù)的分工關(guān)系。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,2.6 行政權(quán)力行使的原則,行政權(quán)力是人們實(shí)現(xiàn)公共利益的工具。行政權(quán)力如果得到正當(dāng)、有效的行使，如果使用不當(dāng)，將會(huì)給國(guó)家和公民帶來(lái)災(zāi)難。因此，行政權(quán)力的行使應(yīng)遵循一定的原則?！靶氯裰髁x”“權(quán)為民所用，情為民所系，福為民所謀”。 第一、依據(jù)法律的原則。它要求行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律和法律的授權(quán)來(lái)制定規(guī)范、政策、命令等，同時(shí)也要求行政機(jī)關(guān)在做出具體行政決定時(shí)要有法律、法規(guī)的依據(jù)。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,2.6 行政權(quán)力行使的原則,第二、不超越權(quán)限的原則。行政權(quán)力的行使必須在法定的權(quán)限范圍之內(nèi)才是有效的。 第三、遵守程序的原則。程序是指行政權(quán)力達(dá)到一定目標(biāo)所應(yīng)遵循的步驟、形式、時(shí)間和順序等。行政程序作為規(guī)范行政權(quán)力，體現(xiàn)法治形式合理性的行為過(guò)程，是實(shí)現(xiàn)行政法治的重要前提。 第四、公正原則。公正地行使行政權(quán)力，對(duì)于行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，是樹(shù)立行政權(quán)威的源泉；對(duì)于行政管理相對(duì)方來(lái)說(shuō)，是信任行政權(quán)力的基礎(chǔ)，也是行政權(quán)具有執(zhí)行力的保證。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,2.6行政權(quán)力行使的原則,第五、公開(kāi)原則。首先，行政權(quán)力行使的依據(jù)必須公開(kāi)。其次，行政權(quán)力行使的有關(guān)信息應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。最后，依據(jù)行政權(quán)力做出的行政決定應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。 第六、對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)的原則。行政權(quán)力的行使，如果只有權(quán)力而沒(méi)有責(zé)任，掌權(quán)者就會(huì)毫無(wú)顧忌地濫用權(quán)力。責(zé)任既是對(duì)行政權(quán)力行使的約束，也是讓掌權(quán)者賦有一種使命感，從而使掌權(quán)者能夠本著對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)、對(duì)人民負(fù)責(zé)的態(tài)度去行使權(quán)力。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,2.6 限制對(duì)行政權(quán)力的濫用,行政權(quán)力的濫用是行政主體在行使權(quán)力過(guò)程中所產(chǎn)生的違背行政目的的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)有： 1）追求不正當(dāng)目的。由于行政科層制中需要公職人員，如果缺乏相應(yīng)的利益協(xié)調(diào)和權(quán)力制約機(jī)制，公職人員在行使行政權(quán)力時(shí)，就有可能置公共利益于不顧，用公共權(quán)力來(lái)滿足私人利益的需要。 2）不相關(guān)的考慮。在行使行政權(quán)時(shí)，考慮了不應(yīng)當(dāng)考慮的因素，或者沒(méi)有考慮應(yīng)當(dāng)考慮的因素，會(huì)導(dǎo)致不合理的行政決定。如金錢行政等。 對(duì)行政權(quán)力的制約包括行政權(quán)力的自律機(jī)制和他律機(jī)制。主要是其它國(guó)家權(quán)力以及社會(huì)公眾的制約。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,轉(zhuǎn)型期中國(guó)行政權(quán)力面臨的問(wèn)題,做到公正、廉潔、高效，行政權(quán)力面臨的任務(wù)： 適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建立完善的制度化機(jī)制； 適應(yīng)社會(huì)分化的趨勢(shì)，建立相應(yīng)的自主性機(jī)制； 適應(yīng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化趨勢(shì)，建立有效的能力機(jī)制； 適應(yīng)民主政治要求，增強(qiáng)正當(dāng)性合法性機(jī)制； 適應(yīng)法治化治理需要，建立完備的制約機(jī)制， 適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，建立適應(yīng)性的價(jià)值體系。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,問(wèn)題討論,從閱讀材料中我們了解在美國(guó)作為一個(gè)公共管理者的職位和要求。分析美國(guó)的公共管理與中國(guó)的公共管理有什么不同？,本次課結(jié)束,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,案例：美國(guó)的市長(zhǎng)體制及市長(zhǎng)權(quán)力,美國(guó)各州、各市的政治經(jīng)濟(jì)情況和歷史發(fā)展過(guò)程各不相同，市政府的體制千差萬(wàn)別。每個(gè)州議會(huì)和每個(gè)市的憲章委員會(huì)在設(shè)計(jì)市政府體制時(shí)，都要在吸收其他城市已有的經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，根據(jù)本地的情況加以修改和改造。因此，在美國(guó)，很難找到兩個(gè)政府體制完全相同的市。另一方面，盡管千差萬(wàn)別，全國(guó)所有的市都有一個(gè)選舉產(chǎn)生的市議會(huì)，市議會(huì)均實(shí)行一院制，少則 5-9人，多則數(shù)十人，市議會(huì)通過(guò)的法令必須符合市憲章、州憲法和法律、聯(lián)邦憲法和法律。市政府體制的差別和變化主要表現(xiàn)在行政首長(zhǎng)的設(shè)立及其與議會(huì)的關(guān)系上，由此可以歸納出三種基本的市政府體制，即市長(zhǎng)議會(huì)制、委員會(huì)制、市議會(huì)經(jīng)理制。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,市長(zhǎng)議會(huì)制是美國(guó)歷史最久、實(shí)行最普遍的市政府體制。在這種體制下，市議會(huì)是市的立法機(jī)關(guān)，根據(jù)市憲章行使立法權(quán)。市長(zhǎng)為市的行政首腦，或由選民選舉，或由議會(huì)推選，市長(zhǎng)的權(quán)力有較大差別，由此派生出兩種亞形式。一種是市長(zhǎng)只充當(dāng)“掛名的行政首腦”，“行政權(quán)力的來(lái)源在議會(huì)”。市長(zhǎng)通常由市議會(huì)從議員中選舉產(chǎn)生，市長(zhǎng)做出的一切重大行政決策都必須得到議會(huì)的同意。市長(zhǎng)的任命權(quán)非常有限，許多行政部門的領(lǐng)導(dǎo)人，如警察局長(zhǎng)、主審計(jì)長(zhǎng)等往往由選民選舉，不對(duì)市長(zhǎng)負(fù)責(zé)。市長(zhǎng)的活動(dòng)更多在禮儀方面。市議會(huì)監(jiān)督一切市政活動(dòng)，任命市的重要行政部門的官員，制定預(yù)算，決定市政的一切重要問(wèn)題，市長(zhǎng)對(duì)議會(huì)采取的行動(dòng)沒(méi)有否決權(quán)。市議會(huì)還通過(guò)議會(huì)各委員會(huì)監(jiān)督或控制市的主要部門的活動(dòng)，并任命某些重要行政官員。這種形式被稱為弱市長(zhǎng)制(weak mayor-council form)。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,另一種是強(qiáng)市長(zhǎng)制(strong mayor-council form)，在這種體制下，市長(zhǎng)由選民直接選舉產(chǎn)生，是“行政領(lǐng)導(dǎo)的源泉” 。市長(zhǎng)負(fù)責(zé)指揮和協(xié)調(diào)市政活動(dòng)，擁有幾乎全部行政管理權(quán)；市議會(huì)作為代議機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)，行使立法職能，制定法令和規(guī)章。市長(zhǎng)有權(quán)向議會(huì)提出立法建議，并對(duì)議會(huì)通過(guò)的法案行使否決權(quán)。市長(zhǎng)擁有廣泛的任命權(quán)，按市憲章規(guī)定的程序（一般是市長(zhǎng)提名經(jīng)市議會(huì)同意后）任命各部門的長(zhǎng)官和某些委員會(huì)的成員和下級(jí)官員，并擁有罷免權(quán)。市長(zhǎng)負(fù)責(zé)編制和執(zhí)行預(yù)算，監(jiān)督市議會(huì)所制定的法規(guī)的執(zhí)行。市長(zhǎng)還在本市與其他地方政府、與州和聯(lián)邦發(fā)生關(guān)系時(shí)代表本市。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,委員會(huì)制(commission form)的特點(diǎn)是實(shí)行“立法與行政合一”，由一個(gè)委員會(huì)同時(shí)掌握立法權(quán)和行政權(quán)，委員會(huì)成員具有雙重身分，他們“既是政策的制定者，又是政策的執(zhí)行者”。 委員會(huì)由本市公民直接選舉產(chǎn)生，一般由3-7名專業(yè)委員組成，他們集體組成市議會(huì)，定期舉行會(huì)議，制定市的政策和規(guī)章；又是市行政各部門的負(fù)責(zé)人。委員會(huì)下通常設(shè)立若干部門，部門個(gè)數(shù)和委員人數(shù)相等，如：公共安全、財(cái)政、公共工程、公園和娛樂(lè)、公共事務(wù)、社區(qū)發(fā)展、衛(wèi)生福利等，每個(gè)委員領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督一個(gè)部門，同時(shí)又對(duì)委員會(huì)集體負(fù)責(zé)。委員會(huì)成立時(shí)即推選一名委員為市長(zhǎng)，但他的職權(quán)僅限于主持委員會(huì)會(huì)議和在禮儀上代表本市。市長(zhǎng)與其他委員的地位和權(quán)力同等，在委員會(huì)會(huì)議上只享有同等的投票權(quán)，沒(méi)有否決權(quán)。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,市議會(huì)經(jīng)理制(council-manager form)，又稱市經(jīng)理制，市議會(huì)作為市的權(quán)力機(jī)關(guān)和決策機(jī)關(guān)，同時(shí)“聘請(qǐng)”一名行政管理專家為市經(jīng)理管理市政。市議會(huì)擁有立法權(quán)，在市憲章、州憲法和法律、聯(lián)邦憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)通過(guò)有關(guān)本市的法令和規(guī)章，制定有關(guān)市政的重要政策，批準(zhǔn)和確定市政府的預(yù)算，任命市文官委員會(huì)、城市規(guī)劃委員會(huì)等委員會(huì)的成員。這種體制的最顯著特點(diǎn)在于市議會(huì)與市經(jīng)理之間是一種雇傭關(guān)系。一般不要求市經(jīng)理必須是本市的公民，也沒(méi)有詳細(xì)的資格規(guī)定，市議會(huì)征求市經(jīng)理人選主要是根據(jù)應(yīng)聘者所受過(guò)的行政管理專業(yè)訓(xùn)練和實(shí)際行政能力，由市議會(huì)以多數(shù)通過(guò)后聘請(qǐng)。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,市議會(huì)通過(guò)市經(jīng)理領(lǐng)導(dǎo)市政府的活動(dòng)，一般不直接干預(yù)市行政部門的工作，市經(jīng)理對(duì)市議會(huì)負(fù)責(zé)，作為市的行政首腦，執(zhí)行市議會(huì)所制定的政策，監(jiān)督法律的執(zhí)行，編制市的預(yù)算，監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)行政各部門的工作，有權(quán)任命和罷免各部門的長(zhǎng)官和其他官員。 市經(jīng)理就政策問(wèn)題向市議會(huì)提供建議，被認(rèn)為是市的“各項(xiàng)政策和計(jì)劃主要來(lái)源”。 市經(jīng)理不介入當(dāng)?shù)氐狞h派活動(dòng)，即持所謂超黨派的立場(chǎng)，保證消除政治在管理中的影響。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,市經(jīng)理任期不定，市議會(huì)如對(duì)市經(jīng)理的工作不滿意，隨時(shí)可以解雇，決定解雇一般也只需簡(jiǎn)單多數(shù)就可通過(guò)。在市議會(huì)經(jīng)理制下設(shè)有一名市長(zhǎng)，市長(zhǎng)通常由市議會(huì)從議員中推選，也有的市由選民直接選舉產(chǎn)生。市長(zhǎng)的作用主要是主持市議會(huì)并在禮儀和典禮的場(chǎng)合代表市。在市議會(huì)與市經(jīng)理之間，較強(qiáng)的市長(zhǎng)可能起溝通作用，協(xié)調(diào)他們的關(guān)系。但這種作用主要是政治的而不是行政的，他們是作為“強(qiáng)有力的政治領(lǐng)導(dǎo)人，在行使政治權(quán)力方面發(fā)揮舉足輕重的影響”。,公共行政學(xué) 2005春 湖南稅專 余躍進(jìn) All Rights Reserved,案例：市長(zhǎng)權(quán)力比較,據(jù)報(bào)載，中國(guó)一個(gè)省會(huì)城市的市長(zhǎng)，和美國(guó)一個(gè)友好城市的市長(zhǎng)通過(guò)電視對(duì)話。臨了，兩位市長(zhǎng)互相邀請(qǐng)對(duì)方訪問(wèn)自己的城市。美國(guó)市長(zhǎng)在高興地接受了邀請(qǐng)之后，誠(chéng)懇地表示他沒(méi)有來(lái)訪的費(fèi)用，因?yàn)樵撌凶h會(huì)沒(méi)有這項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，政府花每筆錢都須經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)。惟一可能他只能向有關(guān)企業(yè)募捐，獲得贊助之后才能安排訪華行程。中國(guó)市長(zhǎng)在高興地接受了對(duì)方的訪問(wèn)邀請(qǐng)后，表示沒(méi)有任何問(wèn)題。在聽(tīng)到美國(guó)市長(zhǎng)上述沒(méi)錢的言詞后，大惑不解，竟反問(wèn)對(duì)方：“錢不都是你管的嗎，需要多少，批一下不就行了嗎？”,