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1、公共財政框架下財政監(jiān)督論文 公共財政框架下財政監(jiān)督論文 2014/10/19 一、公共財政體系與財政監(jiān)督 財政監(jiān)督職能的發(fā)揮需要立足公共財政框架。而公共財政所具有的公共性要求財政監(jiān)督必須是公開的，必須是公正的，這就要求公眾能夠參與。簡言之，政府需要及時全面地披露財政監(jiān)督的形式、方法和內(nèi)容，而非被動地要求公眾接受政府披露的各類報告，并且公眾了解信息的渠道必須是暢通和便捷的。但目前我國仍未健全公眾監(jiān)督的參與機制，也沒有法律或條文規(guī)定具體的操作方案及反饋程序，更沒有相關(guān)職能部

2、門受理公眾的意見，如此一來，公眾的監(jiān)督漸行漸遠，淪為空談。那么，實踐中是否存在引進公眾監(jiān)督的可能呢?顯然，現(xiàn)行的體制奠定了公眾的議政基礎(chǔ)，為財政監(jiān)督的公眾參與提供了可能，而必要時如果能夠安排聽證會，相信公眾參與的程度將會更加密切。另一方面，實施公共財政的重點是發(fā)展社會公共事業(yè)，提升人民生活水平。這就決定了財政資金的使用要以此為準(zhǔn)則，盡管并不一定是直接的投入，但是從終極意義上來說，公民享有社會發(fā)展進步的“紅利”是毋庸置疑的。這也就決定了財政監(jiān)督的重點內(nèi)容是檢查財政資金使用是否合理、三公經(jīng)費安排是否超標(biāo)，如果背離了社會公共需求進行財政列支，不僅是政府職能部門的瀆職更是對社會公眾利益的侵犯。因此，任

3、何項目的公共支出都必須按照既定的制度安排合理使用同時接受財政監(jiān)督。由此可見，公共財政的本質(zhì)屬性與財政監(jiān)督的內(nèi)容具有內(nèi)在的一致性即公共性要求，盡管前者是目的，后者是確保目的實現(xiàn)的一種手段、一種工具、一種反饋。但離開了財政監(jiān)督，財政所具有的基本職能包括計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制的效果難以得到有效的驗證，而沒有檢驗的財政收支活動即便形成所謂的符合公共財政要求的預(yù)算報表也難以取信于民。另一方面，不同的財政體制決定了不同的財政收支活動，而我國也是在曲折探索中才確立了社會主義市場經(jīng)濟體制，才形成了與之相適應(yīng)的公共財政體系。而該體制進一步完善需要構(gòu)建系統(tǒng)的財政監(jiān)督體系，以便不斷優(yōu)化、改良現(xiàn)有的公共財政體制，形成

4、積極的正向反饋，促使體制機制最終健全。 二、我國財政監(jiān)督現(xiàn)狀及問題分析 (一)監(jiān)督主體17:31:04 我國財政監(jiān)督包括內(nèi)部控制和外部監(jiān)管兩個方面，其中內(nèi)部控制主要由行政職能部門包括審計署、財政監(jiān)督機構(gòu)和稅務(wù)稽查機構(gòu)等組成，外部監(jiān)管則由人大實施監(jiān)督。相比之下，財政監(jiān)督更為主要主體還是由政府職能部門實施的內(nèi)部控制。并且，在各個內(nèi)部控制環(huán)節(jié)，財政部所轄的監(jiān)管機構(gòu)承擔(dān)了較為重要的內(nèi)容，由此可見，名義的多元監(jiān)督主體實質(zhì)上較為單一，這也使得財政監(jiān)督存在主體缺位的現(xiàn)象。以下將分別介紹各個主體實施橫向或縱向監(jiān)管的具體情況。 1、審計署對財政活動的監(jiān)管主要依靠各省市、地市的審計局 通過派出審計干部對

5、地方政府、國有企業(yè)的財政收支和經(jīng)濟效益進行審計，主要的職責(zé)包括對地方政府本級、下級政府預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支情況進行審計，對國有企業(yè)的資產(chǎn)、負(fù)債、損益進行經(jīng)濟責(zé)任審計。當(dāng)前，審計署逐漸擴大審計范圍，不定期開展大規(guī)模審計，取得了較為明顯的監(jiān)督成績。但是，由于審計人員配備有限，加上審計周期較長，審計署試圖進行覆蓋全國的全方位審計較為困難。并且，即便審計署發(fā)現(xiàn)了較多的違規(guī)線索，大多數(shù)問題由于積弊較深短期內(nèi)難以整改，并且如果沒有強大的行政施壓，一些部門對整改也是敷衍了事，不甚關(guān)注。由此可見，審計署的財政監(jiān)督作用較為有限。 2、財政部門相關(guān)的監(jiān)督機構(gòu)是實施財政監(jiān)督的主要力量。 目前，擔(dān)當(dāng)這一職責(zé)

6、主要是財政部監(jiān)督檢查局，所采取的的監(jiān)督模式是分級財政管理體制即中央和地方各自進行財政監(jiān)督，并且按照一級政府一級財政實施監(jiān)督。就監(jiān)管的內(nèi)容而言，財政部門比審計署更為細(xì)致和全面，除了對財政收支活動的檢查之外，還會對財政政策、法規(guī)落實情況進行核實，也會對每年財政重點支出項目進行檢查。盡管財政部門的監(jiān)督內(nèi)容日益完善，涵蓋了收入、支出、會計等方面，然而，日漸全面的監(jiān)督內(nèi)容并未建立在完善的制度基礎(chǔ)之上，缺乏有效內(nèi)部控制制度已經(jīng)成為財政資金分配和管理的重大漏洞。此外，財政部門進行財政監(jiān)督時不能夠準(zhǔn)確地定位自身職能，在工作中與審計署等其他政府職能部門并未理清權(quán)責(zé)關(guān)系，不論是形式還是內(nèi)容都有待進一步完善。 3

7、、稅務(wù)部門的稽查機構(gòu)重點對納稅行為進行監(jiān)督 總體而言，現(xiàn)有的稅務(wù)稽查效率不高。主要體現(xiàn)在一些稅務(wù)機關(guān)仍然采用較為傳統(tǒng)的檢查方式實施監(jiān)管，仍然按照以往的標(biāo)準(zhǔn)進行一刀切式的核查，既不區(qū)分國有企業(yè)和民營企業(yè)的差別，也不理清新興產(chǎn)業(yè)和落后產(chǎn)業(yè)的差別。如此一來，稅源檢查的力度有所打折。并且，現(xiàn)有的稅務(wù)稽查較為盲目和單一，稽查程序缺乏嚴(yán)密的論證，也沒有完整的選案方法。實踐中，稽查部門對納稅人的催繳存在畏難情緒，加之執(zhí)法不嚴(yán)，當(dāng)前，稽查部門所起到的防止稅款流失的作用還比較有限。 4、人大實施財政監(jiān)督主要是在與會期間對政府提交的綜合預(yù)算、部門預(yù)算、執(zhí)行情況進行審議 通過表決予以批準(zhǔn)或修改后批準(zhǔn)。從結(jié)果來

8、看，人大對財政收支活動實施監(jiān)督的職能恐怕很難發(fā)揮。但是，這種監(jiān)督方式是現(xiàn)行體制下公眾參與的重要途徑，有其存在的客觀必要。需要指出的是，人大實施財政監(jiān)督應(yīng)該要求被審議的財政職能部門提前公布相關(guān)預(yù)算編制情況，為實施監(jiān)督預(yù)留足夠的審議時間，同時便于社會公眾提出整改意見。并且，人大肩負(fù)著立法的職責(zé)也包括完善財政監(jiān)督的相關(guān)法律，其中最為主要應(yīng)當(dāng)是落實《政府預(yù)算法》的細(xì)則。即便短期內(nèi)立法難以實現(xiàn)，但要求規(guī)范編制政府預(yù)算必須盡早納入議程。如果不能從法律層面加以確立，單是依靠各級人大在短暫的會期中審批預(yù)算，這樣的公眾監(jiān)督只會陷入表面化。 (二)監(jiān)督模式 目前，我國財政監(jiān)督模式主要實行委托－代理機制。其中，

9、委托人是財政監(jiān)督的終極主體即社會公眾，代理人是負(fù)責(zé)監(jiān)管的政府職能部門，即政府職能部門代理人民的監(jiān)督職權(quán)規(guī)范財政收支行為。在該種模式下，由于信息不對稱，委托人和代理人之間的利益較難協(xié)調(diào)，容易導(dǎo)致財政監(jiān)督主體缺位。由于政府職能部門兼具執(zhí)行和監(jiān)管的雙重身份，如果政府自身不能夠形成有效的內(nèi)部約束機制，該模式的運行最終恐怕流于形式。當(dāng)前，政府一方面大力實施簡政放權(quán)，同時又強調(diào)減少政府干預(yù)并對違規(guī)行為進行糾偏。由此可見，該種監(jiān)管模式運行的外部環(huán)境日益健全，而最終能否順利實施監(jiān)管，很大程度上還取決于委托人與代理人之間的博弈，以及代理人各個層級之間的博弈。換言之，即便中央政府試圖強化財政監(jiān)管，引導(dǎo)財政資金走向

10、，也需要地方政府的協(xié)同合作，任何一方的不配合都會阻礙財政收支的合理安排。而現(xiàn)行的監(jiān)管模式作為權(quán)衡利弊之下的選擇也被驗證是較為有效的方式。對此，筆者認(rèn)為，該種模式在大政府小市場的背景下確實能夠較好地發(fā)揮作用，但需要化解的困境是如何劃清各自的權(quán)利邊界，避免監(jiān)管交織重疊。 (三)監(jiān)督內(nèi)容 公共財政框架下財政監(jiān)督的內(nèi)容包括預(yù)算管理、財政收支和國有權(quán)益等。其中，預(yù)算管理重點是檢查政府財政活動的范圍和方式，主要以對預(yù)算單位的預(yù)算情況監(jiān)督為主，并對執(zhí)行情況進行審議。對財政收支的監(jiān)管主要是對收支行為的合理性進行檢查，對落實情況進行稽核。而對國有權(quán)益的監(jiān)管則重點是確保國有資產(chǎn)保值增值，避免其無效率流失，同時

11、對應(yīng)收繳的國有企業(yè)稅后利潤分配進行審查。除此之外，涉及公共性資金的收支行為都需要納入監(jiān)督范圍，并不能因科目較為繁雜、收支數(shù)目較少而有所疏忽。把握財政監(jiān)督的主體和內(nèi)容有利于全面實現(xiàn)公共財政的職能，防止財政分配陷入無序的狀態(tài)，理清財政監(jiān)督的重點能夠保證財政政策得到落實，能夠優(yōu)化資源配置，避免財政資金浪費，順利實現(xiàn)財政職能。而本文也將圍繞這些重點探討如何在公共財政框架下優(yōu)化設(shè)計財政監(jiān)督模式。 三、公共財政框架下我國財政監(jiān)督模式改革思考 (一)公共財政框架下財政監(jiān)督模式設(shè)計 首先，基于委托代理機制下的財政監(jiān)督組織架構(gòu)應(yīng)該明晰委托人(公眾)和代理人(政府)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，具體而言，財政監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督

12、檢查，公眾既可以以人大形式參與其中也可以委托第三方對預(yù)算報告等政府披露的材料進行審議，同時還可以依據(jù)法律申請公開政府相關(guān)財政收支活動。進一步地，政府內(nèi)部的財政監(jiān)督部門包括審計署、稅務(wù)稽核等在內(nèi)的各個職能部門應(yīng)該理清彼此的權(quán)利邊界，避免監(jiān)管缺位、監(jiān)管錯位、監(jiān)管越位，以便形成有效的合力。其中，需要由財政部監(jiān)督機構(gòu)作為牽頭部門，以整合各個職能部門之間的工作關(guān)系，做到政令順暢，監(jiān)管得當(dāng)。其次，在委托代理關(guān)系理清的前提下，需要明確公共財政體制下財政監(jiān)督的層次結(jié)構(gòu)，立法在前，行政其次，人大最后。這既是監(jiān)管流程順暢進行的必要安排也是層次遞進的必然選擇。 (二)公共財政框架下財政監(jiān)督機制的設(shè)計 1、強化財

13、政部門對預(yù)算單位的監(jiān)管效率和威懾。 為了提高財政監(jiān)管效率，規(guī)范監(jiān)管程序，財政監(jiān)管部門有必要事先確定監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，然后對照標(biāo)準(zhǔn)對財政收支活動進行衡量和評價，并且可以先預(yù)估取得的績效，然后和實際績效對比，通過衡量誤差來檢驗標(biāo)準(zhǔn)是否得當(dāng)，分析原因，找出理論與實踐存在差異的原因。如此反復(fù)地試錯和糾偏旨在形成一套科學(xué)的、合理的評判標(biāo)準(zhǔn)。此外，為了提高財政監(jiān)督的規(guī)范性和實效性，有必要建立系統(tǒng)的內(nèi)部控制體系。該體系的確立應(yīng)遵循全面、主動、預(yù)警的原則確保內(nèi)部控制體系能夠及時順暢地推進監(jiān)管流程，同時解決管理部門之間相互推諉的“堰塞湖現(xiàn)象”。 2、完善稅務(wù)稽核部門對納稅人的強制約束作用。 實施財政監(jiān)督離不開財政

14、預(yù)算編制，而預(yù)算編制必須圍繞著財政收支，作為財政收入的重要組成部分，能否按時足額上繳法定稅款從根本上決定了財政收支活動分配的內(nèi)容。因此，有必要對納稅人的繳稅完成情況進行監(jiān)督。由于征稅具有強制性的特征，因此，實施監(jiān)督必須嚴(yán)格依照法律，包括《稅收征收管理法》、《行政處罰法》在內(nèi)的制度。同時，還要形成具有操作性的、完整系統(tǒng)的稽查制度，如果能夠?qū)⒃撝贫却_立為綱領(lǐng)性的條款，將有利于規(guī)范稅務(wù)稽查執(zhí)法的權(quán)限和程序。同時要嚴(yán)厲打擊偷稅漏稅特別是違法違規(guī)者，以典型案例作為示范，發(fā)揮預(yù)警揭示作用，形成強大的震懾力。 3、健全人大對財政監(jiān)管部門的監(jiān)督機制。 發(fā)揮人大的財政監(jiān)督作用，必須將人大實權(quán)化，增強人大參政

15、議政的實質(zhì)性，避免人大因缺乏有力的監(jiān)督而缺位。首先，應(yīng)當(dāng)行使稅后立法權(quán)，統(tǒng)一預(yù)算內(nèi)外收支。目前，預(yù)算內(nèi)資金的外延雖然不斷拓展涵蓋了國有資產(chǎn)收益、罰沒收入，但大量的行政性收費、基金和附加收入仍未并入預(yù)算管理。這就使得部門財政資金沒有受到約束，導(dǎo)致資金管理混亂。因此，人大有必要明確財政預(yù)算內(nèi)外資金，逐步涵蓋政府的一切開支。同時，嚴(yán)格履行審查和批準(zhǔn)執(zhí)行情況的報告，并逐步調(diào)整現(xiàn)有的票決制度，避免人大的監(jiān)督流于形式，成為表面。而且，要建立專門的預(yù)算審查機構(gòu)，強化預(yù)算約束力，不允許政府隨意地更改預(yù)算的科目和數(shù)額，若有違規(guī)挪用資金或是背離預(yù)算安排則應(yīng)該進行必要的追責(zé)。 4、逐步建立社會公眾參與財政監(jiān)督的機

16、制。 目前，我國公眾參與財政監(jiān)督的深度還不夠、積極性還不高。盡管這與普通群眾參政意識薄弱有關(guān)，然而財政監(jiān)管職能部門也沒有營造良好監(jiān)管環(huán)境，也沒有建立必要的輿論反饋通道。同時，財政預(yù)算報告的具體內(nèi)容也沒有在網(wǎng)頁上進行全面、完整、及時披露，在此情況下，即便公眾具有參與意識和熱情，也缺乏載體能夠去表達輿論反饋。因此，財政監(jiān)管職能部門應(yīng)當(dāng)注重夯實公眾參與監(jiān)督的基礎(chǔ)，積極聽取公眾的意見和建議。此外，還應(yīng)該努力建設(shè)透明財政，及時向公眾披露預(yù)算文件、決算賬戶，定期公開預(yù)算編制、執(zhí)行和報告。一旦這些做法落實并建章立制，公眾的建議權(quán)必將得以強化。在此基礎(chǔ)上，設(shè)置必要的反饋通道或是定期開展聽證會議，不僅能夠直接聽取公眾的意見，也不失為是改革創(chuàng)新的有益探索。 作者：陳汀單位：福建省三明市財政票據(jù)管理所