中央地方政府關(guān)系和政策執(zhí)行力：以外資產(chǎn)業(yè)政策為例(1) 摘要：政策執(zhí)行力一直是政界和學(xué)界所共同關(guān)注的重點問題。本文從中央地方政府關(guān)系的視角，同時考慮政策特性(沖突性、明晰性)，提出了地方政府的政策執(zhí)行框架，我們認為，在不同的政府間關(guān)系和政策特性條件下，地方政府將會采取完全不同的政策執(zhí)行策略行為。而且，我們還認為，由于中央地方政府關(guān)系本質(zhì)上是一個多階段討價還價過程，因此，政策制訂本身和地方政府的政策執(zhí)行策略都將是一個動態(tài)性均衡。本文以中國外資產(chǎn)業(yè)政策在江蘇省的執(zhí)行案例對政策執(zhí)行框架進行了說明，案例分析結(jié)果證實了上述動態(tài)性均衡觀點。 關(guān)鍵詞：中央政府，地方政府，討價還價，政策執(zhí)行力，外資產(chǎn)業(yè)政策改革開放以來，隨著中央政府的分權(quán)化進程以及市場經(jīng)濟的逐步建立，中央地方政府關(guān)系發(fā)生了復(fù)雜變化，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對此給予了特別的關(guān)注，也產(chǎn)生了眾多的爭論。但是，有一點取得了基本共識：伴隨著政府間關(guān)系變化的是政策執(zhí)行結(jié)果的多樣化，地方政府并不總是遵照執(zhí)行中央政府政策，有時甚至是違背執(zhí)行中央政府的政策決定。顯然，政策制訂和政策執(zhí)行并不是同一件事，雖然我國政策主要是由中央政府負責制訂，但在很大程度上卻是由地方政府具體執(zhí)行。那么，地方政府在政策執(zhí)行過程中是否會有偏差？是什么原因造成了地方政府執(zhí)行上的偏差？中央政府又能否控制這些偏差？這些都是具有重要實踐意義的問題。本文試圖從中央地方政府關(guān)系角度出發(fā)，兼顧政策特性(沖突性、明晰性)，分析地方政府的政策執(zhí)行行為，并以中國外資產(chǎn)業(yè)政策在江蘇省的具體執(zhí)行案例對其進行詮釋。本文的結(jié)構(gòu)安排為：首先是理論構(gòu)建，探討在不同的政府間關(guān)系和政策特性條件下地方政府的政策執(zhí)行框架；然后分析我國外資產(chǎn)業(yè)政策的演化，并根據(jù)地方政府的政策執(zhí)行框架提出相應(yīng)假設(shè)；第三部分是研究設(shè)計，分別說明變量和度量、模型和方法；接下來是經(jīng)驗分析和結(jié)果；最后是文章結(jié)論。一、理論構(gòu)建(一)文獻回顧在改革開放以前的計劃經(jīng)濟體制下，中央政府擁有著對地方政府的絕對政治和經(jīng)濟權(quán)威，因此，中央政府和地方政府之間力量比較的結(jié)果總是偏向于中央政府。在這種情況下，兩者之間關(guān)系維持著比較簡單的“命令一執(zhí)行”模式，就像經(jīng)濟組織中的U型功能結(jié)構(gòu)一樣，地方政府僅僅是中央政府的下屬行政機構(gòu)，負責遵照執(zhí)行中央政府的各項政策(Peng，1996)。改革開放以后，為了充分調(diào)動地方政府的主動性，中央政府開始進行分權(quán)化進程(Yusuf，1994)。毫無疑問的是，伴隨著分權(quán)化進程的必然還有地方政府利益的形成(Shirk，1993)，而且，地方政府利益并不一定會與中央政府利益相一致(Chung，1995)。在這種情況下，中央地方政府關(guān)系就轉(zhuǎn)變成為復(fù)雜的“談判一討價還價”模式，像經(jīng)濟組織中的M型多部門結(jié)構(gòu)一樣，地方政府擁有一定的自主能力和任意處置權(quán)，并具有了潛在的偏離中央政府政策的動機(Li，1997；Peng，1996，2000)。學(xué)術(shù)界對于改革開放后的中央地方政府關(guān)系，以及由此導(dǎo)致的政策執(zhí)行結(jié)果的多樣化，存在兩種相互競爭的理論觀點(Su and Yang，2000；Manion，1991)。一種觀點強調(diào)地方政府的主導(dǎo)作用，認為地方政府具有足夠的任意處置權(quán)。這是因為，隨著分權(quán)化改革的推進，中央政府已經(jīng)不再擁有足夠的行政和經(jīng)濟資源來對地方政府行為進行充分控制(Feinerman，1998；Oi，1992)。而且，雖然中央政府可以通過各種手段來監(jiān)管地方政府行為，但是我國復(fù)雜的政府機構(gòu)所產(chǎn)生的控制問題會使得監(jiān)管并不完善(Huang，2002)。再者，基于我國政府結(jié)構(gòu)的多層委托代理關(guān)系，完全遵照執(zhí)行中央政府政策也是難以實現(xiàn)的(Wedeman，2001)。由此所產(chǎn)生的中央政府控制失效，必然會導(dǎo)致地方政府在政策執(zhí)行過程中背離中央政府利益，轉(zhuǎn)而追求自身利益。另一種觀點強調(diào)中央政府的主導(dǎo)作用，認為中央政府能夠有效約束地方政府的自利行為。這是因為，干部管理制度的演化和改進(包括干部任命和考核制、任期制、雙重任職、崗位輪換等)，使得中央政府能夠控制地方政府官員的行為，使其和中央政府利益相一致(Huang，1995，1996a，1996b，2002)。而且，領(lǐng)導(dǎo)干部目標責任制所設(shè)立的績效考核和評價機制，也能夠引導(dǎo)地方政府官員按照中央政府利益要求來配置資源(Tsui and Wang，2004)。所以，即使地方政府已經(jīng)支配越來越多的經(jīng)濟資源，中央政府的政治控制也能夠確保地方政府在政策執(zhí)行過程中服從中央政府利益。顯然，中央地方政府關(guān)系的不確定性，決定了單獨依靠上述任何一種理論觀點都不可能充分說明地方政府的政策執(zhí)行實踐，而我國地方政府政策執(zhí)行的多樣化也正反映了這一點。所以，為了能夠更加全面地說明地方政府的政策執(zhí)行，需要對這兩種相互競爭的理論觀點進行綜合。從另一方面來看，地方政府的政策執(zhí)行還是政策特性(沖突性、明晰性)的函數(shù)，其中，政策沖突性是指不同行為主體在政策目標或政策執(zhí)行方式上存在不一致意見的程度，政策明晰性是指在政策目標或政策執(zhí)行方式上存在模糊性的程度(Matland，1995)。依據(jù)政策特性，Matland(1995)建立了一個分析政策執(zhí)行的沖突性明晰性矩陣模型，并提出4種政策執(zhí)行策略：行政性執(zhí)行(低沖突，高明晰)、政治性執(zhí)行(高沖突，高明晰)、試驗性執(zhí)行(低沖突，低明晰)和象征性執(zhí)行(高沖突，低明晰)。Matland(1995)認為，在不同的政策執(zhí)行策略中，中央政府和地方政府所起的作用應(yīng)該是權(quán)變的，例如，在行政性政策執(zhí)行策略中(低沖突，高明晰)，中央政府將會起到主導(dǎo)作用，而在試驗性政策執(zhí)行策略中(低沖突，低明晰)，地方政府將會起到主導(dǎo)作用。毫無疑問，Matland(1995)的綜合性框架為我們提供了一個有用的分析視角，然而，僅僅考慮政策特性所導(dǎo)致的過分簡約，也給沖突性明晰性矩陣模型帶來了缺陷。首先，沖突性明晰性矩陣模型沒有給政策的動態(tài)性分析提供足夠的空間。在現(xiàn)實中，政策的動態(tài)性可以來自于政策特性(沖突性、明晰性)的變化，但最重要的變化卻并不僅限于此。因此，當政府間關(guān)系的不確定性情況出現(xiàn)或者當政策快速修訂和重新制訂時，沖突性明晰性矩陣模型就會失去其大部分解釋能力(Schofield，2004)。其次，沖突性明晰性矩陣模型更多考慮的是政策執(zhí)行過程，卻沒有對政策執(zhí)行結(jié)果提供足夠的預(yù)測(deLeon，1999)。所以，在4種政策執(zhí)行策略和政策執(zhí)行結(jié)果之間并沒有建立起明確的關(guān)系，也就難以歸納出有待檢驗的假設(shè)。更重要的是，雖然Matland(1995)指出中央政府和地方政府在4種政策執(zhí)行策略中起著權(quán)變的作用，但是，這4種政策執(zhí)行策略本質(zhì)上和中央地方政府關(guān)系是無關(guān)的。也就是說，中央地方政府關(guān)系在沖突性明晰性矩陣模型中是固定的。然而事實上，中央地方政府關(guān)系規(guī)定了中央地方政府的博弈規(guī)則，從而決定著向地方政府授權(quán)的程度、獎懲方法、資源投入、行動限制以及監(jiān)督等。因此，中央地方政府關(guān)系決定著地方政府的任意處置權(quán)程度，也就必然會影響到地方政府的政策執(zhí)行策略選擇。正是基于這種認識，我們認為地方政府的政策執(zhí)行選擇實際上是兩階段的。第一階段是中央地方政府關(guān)系選擇，也就是決定到底是中央政府還是地方政府主導(dǎo)政策執(zhí)行，此時地方政府是被動的，因為政策主要是由中央政府負責制訂。需要指出的是，雖然中央政府總是希望能夠?qū)崿F(xiàn)中央政府主導(dǎo)的局面，但是，由于政策設(shè)計經(jīng)驗缺乏或不具有足夠信息等原因，使得在有些情況下出現(xiàn)了地方主導(dǎo)的局面。第二階段是政策執(zhí)行策略選擇，也就是在中央地方政府關(guān)系的約束下，地方政府根據(jù)政策特性(沖突性、明晰性)，來選擇最優(yōu)的行動策略。此時地方政府具體負責政策執(zhí)行，因而是主動的。當我們從政策執(zhí)行兩階段出發(fā)，通過政府間關(guān)系和政策特性(沖突性、明晰性)來研究政策執(zhí)行力時，我們發(fā)現(xiàn)不僅能夠更加深入細致地剖析地方政府的政策執(zhí)行策略，而且能夠拓寬政策分析的動態(tài)性空間，還能夠在政策執(zhí)行策略和政策執(zhí)行結(jié)果之間建立起清晰的聯(lián)系，據(jù)此可以針對具體政策開發(fā)出可檢驗的假設(shè)。(二)中央地方政府關(guān)系作為具有獨立利益的制度性實體，地方政府在政策執(zhí)行過程中會通過成本收益分析來確定自己的最優(yōu)行動，因此，我們也就可以通過地方政府的成本收益分析來說明中央地方政府關(guān)系。如果中央政府的政策設(shè)計使得地方政府違背執(zhí)行政策的成本或者遵照執(zhí)行政策的收益足夠高，那么，政府間關(guān)系選擇的結(jié)果就會偏向于中央政府主導(dǎo)。相反，如果中央政府的政策設(shè)計使得地方政府違背執(zhí)行政策的收益足夠大，那么，政府間關(guān)系選擇的結(jié)果就會偏向于地方政府主導(dǎo)。針對于某一項具體政策而言，我們認為，地方政府的成本收益應(yīng)該取決于政策的重要性、信息的不對稱性程度、以及中央政府給予地方政府的激勵程度等。一項政策的重要性決定了中央政府對該政策的關(guān)注程度，以及在實施該政策過程中所投入的資源程度，地方政府由此可以感覺到來自中央政府的壓力程度。因此，一項政策越重要，地方政府背離執(zhí)行政策的成本就越大，嚴格遵循中央政府利益的可能性也就越大，反之，地方政府就越可能在政策執(zhí)行過程中追求自身利益。政策的重要性在領(lǐng)導(dǎo)干部考核目標責任書中得到一定程度的體現(xiàn)。目標責任書包含一組需要地方政府官員完成的任務(wù)體系，這些任務(wù)體系在政府結(jié)構(gòu)中層層下達，要求在規(guī)定的時間內(nèi)實現(xiàn)既定的目標。同時，這些任務(wù)體系還會有一組分值權(quán)重體系和獎懲措施與之相對應(yīng)(Tsui and Wang，2004)。從這些分值權(quán)重體系和獎懲措施中，地方政府官員能夠判斷出一項政策的重要性，而且，在一些極端情況下，具有“一票否決”的政策是必須要完全遵照中央政府決定執(zhí)行的。雖然并不是所有的中央政府政策都在領(lǐng)導(dǎo)干部考核目標責任書中得到直接的體現(xiàn)，但是地方政府還可以從政策發(fā)文機關(guān)的權(quán)力層級中看出一項政策的重要性。中央黨政機關(guān)(國務(wù)院、中組部等)擁有對地方政府官員的人事任免權(quán)，因此地方政府會普遍重視由這些機關(guān)頒布的政策。相對而言，中央政府各部委并不具備對地方政府官員的人事權(quán)力，而且從控制角度來說，各部委實際上和地方政府屬于同一個權(quán)力層面(Huang，2002)，因此，由這些部委單獨頒布的政策的重要性要低一些。然而，多部委聯(lián)合發(fā)布的政策會引起地方政府的注意，因為多部委聯(lián)合發(fā)文說明該政策涉及面較廣，引起了眾多關(guān)注，而且，一旦政策執(zhí)行出現(xiàn)問題，就會使地方政府面臨多方面的壓力。政策在執(zhí)行過程中所產(chǎn)生的中央地方政府之間的信息不對稱性程度，會直接影響到地方政府的成本收益分析。如果信息不對稱程度較高，地方政府違背執(zhí)行政策被發(fā)現(xiàn)的可能性就較低，所以，當信息不對稱和利益不一致相伴隨時，地方政府就極有可能采取機會主義行為，在損壞中央政府利益的情況下最大化自身利益(Huang，2002)。因此，如果要規(guī)制地方政府的自利行為，中央政府就必須掌握足夠的信息。然而，對于任何一項政策的執(zhí)行來說，地方政府都要比中央政府擁有更加充分的信息，這是因為地方政府對政策執(zhí)行的具體環(huán)境(管轄區(qū)域)更加熟悉，而且，地方政府具體操作政策執(zhí)行，對其過程的了解更為細致。因此，中央政府將不可避免地存在信息不完善問題。但是，已有的研究也表明，改革開放以后，中央政府通過不斷調(diào)整和加強監(jiān)管制度建設(shè)，事實上已經(jīng)建立了一套較為完備的信息收集系統(tǒng)，有些系統(tǒng)還相對獨立于地方政府(Huang，1995，1996b)。雖然這些系統(tǒng)并不能保證中央政府完全掌握地方政府的政策執(zhí)行信息，但卻也極大地提高了中央政府的信息收集能力。顯然，只有當遵照執(zhí)行政策所產(chǎn)生凈收益大于其他政策執(zhí)行方式所產(chǎn)生凈收益的條件下，地方政府才會嚴格遵循中央政府的政策要求。所以，為了使地方政府行為能夠符合中央政府利益要求，中央政府應(yīng)該加強使用正激勵或負激勵。其中，正激勵被用來獎勵地方政府的服從行為，負激勵被用來懲罰地方政府的自利行為。在這兩種激勵方式中，更重要的應(yīng)該是負激勵，因為只有負激勵才是地方政府違背執(zhí)行中央政府政策的底線。而且，過分采用正激勵也會產(chǎn)生負面效果。例如，在領(lǐng)導(dǎo)干部目標責任制中，以任務(wù)目標為考核的縱向控制會使得地方政府官員具有很強的激勵去完成那些容易度量并且具有較高權(quán)重的任務(wù)，但卻相對忽視那些難以度量或者只有較少權(quán)重的任務(wù)(Tsui and Wang，2004；OBrien and Li，1999)。然而，負激勵恰好能夠彌補這一缺陷，因為即使在沒有正激勵的情況下，負激勵所包含的懲罰機制也會增加地方政府偏離執(zhí)行中央政府政策的成本，從而能夠有效防止地方政府追求自身利益。因此，政策越重要、信息越對稱、正負激勵越強化，地方政府也就越有可能在政策執(zhí)行過程中遵循中央政府利益。需要指出的是，這3個因素均是必要條件，只有當三者同時存在時，地方政府才可能會采取符合中央政府利益的行為。如果任一因素缺失，都會給地方政府的自利行為留下空間，那些具有足夠意愿和資源的地方政府就會毫不猶豫地最大化自身利益。(三)不同中央地方政府關(guān)系下的政策執(zhí)行力當中央地方政府關(guān)系選擇的結(jié)果確定以后，地方政府就可以根據(jù)政策特性(沖突性、明晰性)采取相應(yīng)的政策執(zhí)行策略。由于考慮了政府間關(guān)系，我們對Matland(1995)的模型進行了擴展，建立一個新的政策執(zhí)行策略選擇矩陣模型(見圖1、圖2)。