試論當(dāng)前我國財政支農(nóng)政策方向的選擇 解決中國“三農(nóng)”問題，既要從“三農(nóng)”自身尋找出路，也需要強(qiáng)大的外部推動力。從現(xiàn)實情況看，目前的外力主要來自兩個方面：市場和政府，其中在政府的推動力量中，財政支持“三農(nóng)”政策居于十分重要的地位。近年來財政收入高速增長，2006年財政收入增長超過20%，達(dá)3萬9千億元，可以說我國當(dāng)前有充足的財力來支持“三農(nóng)”。因此，選擇正確合理的財政支農(nóng)政策 ，不僅有必要性,而且具有現(xiàn)實可能性。一、當(dāng)前我國財政支持“三農(nóng)”政策的現(xiàn)狀分析 近年來，中央政府運(yùn)用財政政策加強(qiáng)了對“三農(nóng)”的支持，特別是2004年以來，為了加快解決“三農(nóng)”問題，中央政府在實施宏觀調(diào)控中出臺了一系列更直接、更有力的政策措施，體現(xiàn)在財政支出上，不僅用于“三農(nóng)”的資金投入絕對量大大增加，增長幅度屢創(chuàng)新高,更重要的是財政支持“三農(nóng)”的指導(dǎo)思想和支持方式發(fā)生了質(zhì)的變化，這種變化改變了國家與農(nóng)民之間傳統(tǒng)的利益分配格局。具體表現(xiàn)為以下六個特點(diǎn)：一是中央財政對“三農(nóng)”支出總量保持較快增長。由于體制和財力狀況，1998年以前財政支農(nóng)資金總量規(guī)模比較小，自1998年國家實施積極財政政策以來，財政對“三農(nóng)”的投入逐年高速增長。二是中央財政對“三農(nóng)”支出結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化。改革開放初期，中央財政對“三農(nóng)”支出主要用于流通領(lǐng)域的農(nóng)產(chǎn)品政策補(bǔ)貼支出 ，1998年以后，借實施積極財政政策之力，國家加大了對主要江河堤防建設(shè)和病險水庫除險加固的投資，加大了對長江中上游和黃河上游林業(yè)生態(tài)建設(shè)的投入，水利和林業(yè)的支出比重大幅度上升。2000年以后，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的推進(jìn)，農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付支出逐步成為中央財政支持“三農(nóng)”支出的一個重要部分，比重迅速提高。三是推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，改變了過去政府與農(nóng)民之間“取多、予少”的傳統(tǒng)利益分配格局。四是把農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步納入公共財政的支出范圍。過去對“三農(nóng)”的支持主要是支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從2003年起，中央財政用于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村教育衛(wèi)生等社會發(fā)展方面的支出大幅度增加。五是財政支農(nóng)支出方式發(fā)生重要轉(zhuǎn)變，對農(nóng)民直接補(bǔ)貼的比重大幅度提高。長期以來，財政支農(nóng)方式主要是以間接為主，或者是項目投資、項目補(bǔ)助，或者是對流通領(lǐng)域的間接補(bǔ)貼，實行退耕還林工程和農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，支農(nóng)支出的方式開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。六是財政支農(nóng)指導(dǎo)思想從以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為本向以人(農(nóng)民)為本轉(zhuǎn)變。近年來，國家財政支農(nóng)政策實現(xiàn)了從支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，到支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，再到支持農(nóng)民增收的轉(zhuǎn)變，在“多予”、“少取”、“放活”等方面采取了一系列促進(jìn)農(nóng)民增收的措施,包括農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)、支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、支持農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、扶持糧食主產(chǎn)區(qū)、農(nóng)村稅費(fèi)改革及取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、降低農(nóng)業(yè)稅稅率或免征農(nóng)業(yè)稅、清理欠發(fā)農(nóng)民工工資等。與此同時，中央財政還不斷加大支持扶貧開發(fā)的投入力度。二、當(dāng)前我國財政支持“三農(nóng)”政策存在的問題與缺陷 以2004年作為重要分水嶺，經(jīng)過多年來的不斷調(diào)整、創(chuàng)新，一個與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制基本相適應(yīng)，以推進(jìn)農(nóng)村全面小康建設(shè)和促進(jìn)農(nóng)民增收為目標(biāo)；以確保國家糧食安全、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)農(nóng)村改革、加快新農(nóng)村建設(shè)為主要內(nèi)容的新型財政支持“三農(nóng)”政策框架體系已經(jīng)顯現(xiàn)。這種新的政策框架體系盡管延續(xù)了過去一些政策的內(nèi)容，但其包涵的理念、主要政策內(nèi)容和政策作用方式，與以前相比有著本質(zhì)的區(qū)別。盡管如此，我們也清楚地看到，現(xiàn)行的財政支持“三農(nóng)”政策體系也存在一些比較突出的問題。一是糧食安全長效機(jī)制沒有形成，使得財政支出潛在壓力加大。20世紀(jì)80年代以來，我國糧食供需關(guān)系曾經(jīng)歷幾次大的波動，經(jīng)歷了糧食大幅度增產(chǎn)、庫存過大、財政負(fù)擔(dān)過重，到糧食連續(xù)減產(chǎn)、庫存持續(xù)下降的過程，短時間內(nèi)出現(xiàn)如此大幅度波動的主要原因之一是農(nóng)業(yè)政策在支持糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整之間的不斷變化，沒有形成確保糧食安全的長效機(jī)制。二是財政支持“三農(nóng)”政策的導(dǎo)向作用沒有有效發(fā)揮。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，財政對“三農(nóng)”的支持，一個重要方面就是通過各種有效的杠桿，引導(dǎo)、鼓勵社會其他方面進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。但從目前看，財政政策的導(dǎo)向作用沒有很好的發(fā)揮，社會其他方面對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投資比重下降。事實上,如果僅僅依靠財政加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的投入將很難滿足日益增長的資金需求，而且與建立和完善市場經(jīng)濟(jì)體制也不相符合。三是各級財政對“三農(nóng)”投入增長不對稱，農(nóng)村公共品供給投資機(jī)制不健全。主要表現(xiàn)為：中央財政和省級財政投入多，市(地)、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級財政投入少；對水利投資偏重大江大河治理、城市防洪和調(diào)水，農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)投入不足；農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)投入來源渠道少，投入不足。四是農(nóng)村稅費(fèi)改革成本越來越大，中央財政轉(zhuǎn)移支付范圍越來越寬。農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，為彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)財政出現(xiàn)的短收，中央財政已經(jīng)安排了巨額轉(zhuǎn)移支付。這是目前中央財政支持“三農(nóng)”支出中增加最多、增幅最大的項目。隨著改革試點(diǎn)的深入和免征農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)村稅費(fèi)改革的成本越來越大，還可能產(chǎn)生一些新的“改革成本”，如：農(nóng)林場的稅費(fèi)改革；全部免征農(nóng)業(yè)稅；稅費(fèi)改革后的農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)等成本?？傊?，隨著農(nóng)業(yè)稅的逐步取消和直接補(bǔ)貼規(guī)模的增加，國家與農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系由過去“索取”機(jī)制向“給予”機(jī)制轉(zhuǎn)換，這種轉(zhuǎn)換符合科學(xué)發(fā)展觀和“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”的要求，與建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的方向基本一致，面臨的問題也是隨著政策轉(zhuǎn)型而生，需要客觀地對待，積極地尋求不斷解決的措施和途徑。 三、完善當(dāng)前我國財政支持“三農(nóng)”政策的建議 進(jìn)一步完善財政支持“三農(nóng)”政策，必須立足穩(wěn)定增強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力、加快促進(jìn)農(nóng)民收入增加這兩個主要目標(biāo)，不僅要保持必要的支出增長幅度，體現(xiàn)公共財政資源分配向農(nóng)村傾斜；而且要合理確定支出重點(diǎn)，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，有效配置公共財政資源。一是要保持必要的財政投入增長幅度。資金投入是黨和政府關(guān)于“三農(nóng)”政策得以貫徹執(zhí)行的基礎(chǔ)，這客觀上要求今后一段時期內(nèi)財政支持“三農(nóng)”支出必須保持一個較高的增長幅度。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變和國家財力的增強(qiáng)，保持財政投入的較高增長幅度，不僅必要，而且完全有可能。關(guān)鍵是要切實調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)和財政支出結(jié)構(gòu)，通過多種途徑，逐步建立多元化穩(wěn)定增長的財政支持“三農(nóng)”資金的投入機(jī)制。二是要根據(jù)“三農(nóng)”發(fā)展態(tài)勢和公共財政原則，合理確定財政支持“三農(nóng)”資金的有效配置。隨著國債規(guī)模的縮小和大江大河治理任務(wù)的逐步完成，水利基本建設(shè)投資將會逐步減少，這就有可能調(diào)整一部分資金用于農(nóng)村中小型水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)科技等方面，重點(diǎn)穩(wěn)固農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的基礎(chǔ)；農(nóng)村稅費(fèi)改革和相關(guān)配套改革的投入可能是今后幾年增長較快的一項，但在完成農(nóng)業(yè)稅減免后將會保持穩(wěn)定；林業(yè)生態(tài)支出繼續(xù)增加；隨著糧食市場的放開，一定時期內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品政策補(bǔ)貼的總量有可能增加，但比重會有所下降。農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育衛(wèi)生事業(yè)支出將大幅度增加。各級財政將把新增教育衛(wèi)生文化支出主要用于農(nóng)村，同時，農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)、農(nóng)村扶貧和救濟(jì)等方面的支出也應(yīng)有較大增長。三是要抓住重點(diǎn)產(chǎn)品、重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)，促進(jìn)建立糧食安全的長效機(jī)制?？偟脑瓌t是“財政重點(diǎn)保障糧食安全，市場為主發(fā)展多種經(jīng)營”。在品種上，財政主要支持水稻、小麥、玉米等主要糧食作物的良種補(bǔ)貼、病蟲害防治、科技推廣、水旱災(zāi)害救濟(jì)、糧食安全儲備等。在區(qū)域上，中央財政主要支持糧食商品率高、外調(diào)糧食多的13個糧食主產(chǎn)區(qū)，其中重點(diǎn)是黑、吉、遼、湘、鄂、皖、贛等7省。在環(huán)節(jié)上，重點(diǎn)促進(jìn)糧食安全長效機(jī)制的形成。主要做到：堅持糧食直補(bǔ)政策；相應(yīng)增加主要糧食品種科技攻關(guān)和技術(shù)推廣的投入，提高糧食生產(chǎn)和儲備的科技含量；實行最低收購價要限制品種、政策量化和堅持走糧食生產(chǎn)經(jīng)營的市場化、規(guī)?；缆?。四是要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善林業(yè)生態(tài)建設(shè)機(jī)制。要在壓縮國債項目規(guī)模和鞏固大江大河治理階段性成果基礎(chǔ)上，調(diào)整一部分水利投資用于農(nóng)田基本設(shè)施建設(shè)。重點(diǎn)支持大中型灌區(qū)、中小型水利設(shè)施、水庫除險加固、土地治理等。還要及時總結(jié)天然林保護(hù)、退耕還林、防沙治沙、森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)裙こ痰慕?jīng)驗，改進(jìn)投入機(jī)制和資金管理辦法，解決工程到期后的后續(xù)資金來源問題，防止出現(xiàn)過度依賴財政投入，逐步形成生態(tài)建設(shè)的良性循環(huán)。五是要區(qū)分東、中、西部地區(qū)采取不同的支持政策。堅持公共財政覆蓋農(nóng)村方向和分類指導(dǎo)、支持的原則，逐步打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。要充分調(diào)動地方政府的積極性，允許具備條件的地方先行探索建立農(nóng)村最低生活保障、醫(yī)療、養(yǎng)老等制度，并及時總結(jié)經(jīng)驗進(jìn)行推廣。從中央財政來講，要把公共財政覆蓋農(nóng)村的重點(diǎn)放在中西部，增加對“六小工程”的財政投資；對“非典”和艾滋病等傳染性疾病實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一防疫免費(fèi)治療，完善農(nóng)村衛(wèi)生防疫體系，逐步建立完善以大病統(tǒng)籌為主要內(nèi)容的新型合作醫(yī)療制度；將進(jìn)城務(wù)工人員納入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)公共財政的支出范圍，給予平等待遇。中央財政扶貧資金著力解決2900萬特困人口溫飽問題的同時，加大對貧困地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育衛(wèi)生等事業(yè)發(fā)展的扶持。六是要著力建立財政支持“三農(nóng)”政策有效引導(dǎo)機(jī)制。(1)發(fā)揮財政資金和政策“四兩撥千斤”的作用，引導(dǎo)社會資金投資農(nóng)業(yè)。通過對現(xiàn)有財政支持農(nóng)業(yè)資金使用方式和政策進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，鼓勵農(nóng)民和企業(yè)充分利用市場機(jī)制進(jìn)行融資擴(kuò)張和發(fā)展，改變財政包攬過寬的局面。(2)推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革和做大地方經(jīng)濟(jì)、財政“蛋糕”并舉，在增加中央轉(zhuǎn)移支付的同時增強(qiáng)地方政府支持“三農(nóng)”的財力和責(zé)任。七是要創(chuàng)新財政支持“三農(nóng)”資金的管理體制和方式，提高資金使用效益。針對目前普遍存在的支農(nóng)資金被擠占挪用，并且90%以上的擠占挪用現(xiàn)象發(fā)生在縣鄉(xiāng)兩級的情況，建議按照“項目確定、撥款支付、檢查審計三分立”和國庫集中支付的原則，逐步實現(xiàn)財政支持“三農(nóng)”資金的直接集中支付。今后中央一級和省一級(包括財政部門和主管部門)的支持“三農(nóng)”項目可以由部門、市縣確定和申報，資金全部通過國庫支付機(jī)構(gòu)集中直接支付到項目或農(nóng)民。