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1、【食品安全論文】食品安全監(jiān)管問題研究 ［摘要］近年來我國食品安全事件頻發(fā)，不僅顯現出食品安全問題的嚴重性，也造成了消費者對食品安全監(jiān)管的不信任。食品安全公信力不足已成為影響食品安全整體形勢、食品消費和食品產業(yè)健康發(fā)展的重要因素。從我國消費者食品安全監(jiān)管認知層面入手，對食品安全監(jiān)管存在的信任缺失、技術能力薄弱、執(zhí)行力不足、信息不對稱、風險交流機制不完善等問題進行剖析，為完善食品安全法律、提高食品安全監(jiān)管公信力提出對策建議，對于食品安全監(jiān)管十分重要。 ［關鍵詞］消費者;食品安全;監(jiān)管認知;風險交流 一、消費者對我國食品安全監(jiān)管的認知 消費者食

2、品安全監(jiān)管認知是指個體或群體在社會、文化、個人心理等多方面因素影響下，在主觀上對食品安全監(jiān)管的認識，對食品安全監(jiān)管作出的判斷和評價。②研究表明，消費者認知的形成在很大程度上受到心理、社會等多方面因素的影響，進而影響消費者的消費理念、消費選擇和消費行為。③通過科學的手段去研究消費者在食品安全監(jiān)管方面的認知，了解其形成和變化的影響因素以及各因素的相互關系，是深入理解消費者與食品安全監(jiān)管聯系的絕佳切入點，這對于食品安全監(jiān)管體系的完善有著重要意義。目前我國有關消費者食品安全監(jiān)管認知方面的研究較少，受到歐美食品風險分析制度的啟發(fā)，筆者嘗試運用研究工具對消費者食品安全監(jiān)管認知及其影響因素④進行研究，通過訪

3、談來了解消費者對于我國食品安全監(jiān)管體系的評價、意見和主張。訪談提綱采用凱利方格法(KellyGridTechnique)個人構建理論的理念和思路來制定。⑤訪談實施采用隨機抽樣法，在濟南市、臨沂市、濰坊市、菏澤市等4個市的大型食品超市、集市、廣場、街道等公共場所隨機抽取訪談對象452人。訪談安排在不同的時間段分散進行，避免過度集中影響抽樣的代表性。①為了更好地獲取相關人群的信息，選擇人群集中、食品消費發(fā)達的場所進行訪談。②通過對消費者食品安全監(jiān)管影響因素進行評測和探索性因子分析，初步反映了各影響因素間的基本結構。運用結構方程模型研究方法，檢驗影響因素各指標及公因子擬合實際數據的能力，研究各影響因

4、素對消費者食品安全監(jiān)管認知總體的作用，進一步驗證和修正各決定因素的相互關系。消費者認知的影響因素主要包括內在決定因素、對客觀事物的感知和外界環(huán)境的影響，結合探索性因子分析得出的消費者食品安全監(jiān)管風險認知影響因素的5個公共因子，構建消費者食品安全監(jiān)管認知概念性模型③:消費者食品安全監(jiān)管認知由對監(jiān)管的信任、對監(jiān)管活動的認知和食品安全事件三個維度組成，對監(jiān)管活動的認知又分為監(jiān)管技術能力認知、監(jiān)管執(zhí)行力認知和信息交流認知三個次級潛變量。對研究結果的分析表明，我國消費者對食品安全監(jiān)管的關注重點偏向對監(jiān)管部門的信任、制度措施執(zhí)行等直觀印象方面，而對食品安全監(jiān)管體系中的專業(yè)性、技術性因素缺乏深入的思考和認識

5、。這一方面可能與我國的傳統(tǒng)文化背景以及食品安全知識普及水平有關，另一方面反映出消費者對于食品安全監(jiān)管體系缺乏深入了解。我國食品安全監(jiān)管體系自中華人民共和國建立以來經歷了多次發(fā)展變革，食品安全監(jiān)管的功能定位由保障食品數量安全到鼓勵企業(yè)發(fā)展、維護市場秩序，再由保障食品質量安全到確保公民獲得健康食品的社會權利。2015年修訂的《食品安全法》順應發(fā)展需要，以法律的形式固化了食品安全監(jiān)管體制改革的成果，加大了食品安全監(jiān)管力度，對生產、銷售、餐飲服務等各環(huán)節(jié)實施最嚴格的全過程管理，但通過了解消費者對食品安全監(jiān)管的認知發(fā)現，我國食品安全監(jiān)管仍存在缺陷和不足。 二、基于消費者認知的我國食品安全

6、監(jiān)管問題 綜合訪談、問卷調查的研究結果，消費者較為關注的方面有:一是監(jiān)管部門應該對消費者負責，有所作為、實事求是、公開透明;二是要始終把食品安全放在首位，加大監(jiān)管范圍，尤其對消費者常用食品進行檢查，并及時公布檢測結果以消解公眾對食品安全的擔憂;三是完善食品安全法規(guī)，健全監(jiān)管制度，加大監(jiān)管力度、提高違法成本、嚴懲違規(guī)者;四是有效應對食品安全事件，降低其危害性，公眾對事件有知情權，監(jiān)管部門應如實全面地及時公布信息，這對于消除公眾恐慌和建立信心至關重要。當前我國消費者對食品安全監(jiān)管較為關注的方面，也是監(jiān)管中存在問題的方面，同時也是《食品安全法》在進一步完善過程中需要考慮的問題。

7、 1．監(jiān)管信任有待加強。在食品安全情境中，Frewer等人④的研究表明，信任在食品安全監(jiān)管中的食品安全信心維系機制中起到關鍵作用。在食品安全監(jiān)管公信力研究中⑤，信任反映了公眾對監(jiān)管部門的期望，信任的度量是監(jiān)管工作評價的要素之一。在訪談調查中，82．3%的受訪者對監(jiān)管部門表現出不同程度的不信任，這種不信任與監(jiān)管部門某些工作人員在執(zhí)法過程中缺乏責任感、不作為或亂作為有關?！妒称钒踩ā穼τ诘胤绞称钒踩芾眢w制作出了規(guī)范，規(guī)定了縣級以上地方人民政府的食品安全監(jiān)管職責，明確了監(jiān)管部門的權力和義務。為保障食品安全監(jiān)管部門的權力平衡，將原來由食品安全委員會對食品安全工作進行統(tǒng)籌協(xié)調、組織推進和監(jiān)

8、督檢查改為由多部門管理，從而避免職權過于集中。但是，多個部門分頭管理產生的交叉重疊式監(jiān)管必然形成監(jiān)管缺位和監(jiān)管定位模糊。環(huán)節(jié)監(jiān)管和品種監(jiān)管兩種體制并行的局面并沒有改變多頭監(jiān)管、職能交叉、各自為政的狀況，在實際監(jiān)管中容易走向兩個極端:一方面，對有利可圖或便宜的監(jiān)管工作，一些部門爭著監(jiān)管，進行重復監(jiān)督檢查，增加了食品生產經營者的負擔;另一方面，對沒有利益或監(jiān)管困難的工作，一些部門推諉扯皮，監(jiān)管脫節(jié)，導致監(jiān)管不到位的情況時有發(fā)生。實踐中最常出現的問題就是遇到食品安全問題時，消費者往往不知道找哪個部門投訴，這種效率低下、資源浪費、職責難以分清的食品安全監(jiān)管造成了消費者對監(jiān)管部門的不信任。

9、 2．監(jiān)管技術能力薄弱。公眾對監(jiān)管能力的評價，從很大程度上能夠反映監(jiān)管部門的行政活動質量，對改進工作、提升效率以及增強公信力等有積極意義①。消費者對食品安全監(jiān)管能力的認知影響著消費者對監(jiān)管的態(tài)度，同時可以反映出監(jiān)管能力建設與公眾期望的差距。受訪者普遍認為，技術能力是評判食品安全監(jiān)管的重要因素，尤其是食品標準法規(guī)完備性、食品檢驗能力、食品安全問題預警能力等技術能力尤為重要。規(guī)范和健全食品安全標準體系，注重食品產業(yè)鏈的環(huán)節(jié)控制和管理，公開食品安全標準制定的依據、過程等相關信息，有利于提升公眾對食品安全國家標準的認知及食品安全治理工作的認可?！妒称钒踩ā冯m然明確了統(tǒng)一制定食品安全國家標準的原則，

10、但我國目前的食品標準重復制定、標準沖突、滯后現象依然較為嚴重。例如，同一產品有時有多個標準，既有產品標準又有衛(wèi)生標準，導致企業(yè)不清楚到底執(zhí)行哪個標準。而一些社會關注度高的食品檢測項目標準缺失，給企業(yè)違規(guī)生產留下空隙，從而增加了監(jiān)管難度。隨著食品安全監(jiān)管力度的加大，食品檢驗任務急劇增加，食品監(jiān)管系統(tǒng)內需要增設大量承擔食品檢驗職能的檢驗機構。由于實驗室建設、人員上崗、計量認證和資質認定等工作不是短時間內能夠完成的，目前一些食品檢驗機構尚未取得資質，導致某些地區(qū)的食品檢驗檢測能力不足。由于經濟發(fā)展水平、具體社會環(huán)境等原因，部分地區(qū)基層監(jiān)管執(zhí)法能力跟不上監(jiān)管需要，不僅缺少最基本的監(jiān)管執(zhí)法條件，如辦公設

11、施落后、檢測設備簡陋，而且基層監(jiān)管人員結構不合理，缺少具備資質的食品檢查員，監(jiān)管人員的能力和水平也亟待提高。食品安全檢測與評價體系的不完善，導致消費者不認同監(jiān)管部門的技術能力。 3．監(jiān)管執(zhí)行力不足。監(jiān)管職能部門的執(zhí)行水平決定了各項政策的落實程度和實際的效力和效果。②執(zhí)行力不足可能造成政策的“失真”，進而干擾政策的效果評估。公眾對政府執(zhí)行力的感受，對政府公共服務滿意度和信任度對于監(jiān)管法律規(guī)范的落實有著顯著的影響。③從調查結果來看，消費者在對加大違法行為處罰力度等表示認可的同時，對于法律法規(guī)能否真正落實的信心有待提升，對此持有一定的懷疑態(tài)度?！妒称钒踩ā穼Υ蟛糠质称愤`法行為的罰款

12、額度有了大幅度提升，這對食品違法行為起到了一定的震懾作用，但對于一些輕微、非主觀故意的違法行為，監(jiān)管人員在執(zhí)法中往往顧慮重重，如果不依法實施處罰，可能構成瀆職;如果依法處罰，又面臨取證難、執(zhí)行難等問題。近年來，司法機關與食品藥品監(jiān)管部門在查處重大食品安全犯罪和行政違法案件中遇到取證難、追訴難、入罪難等問題，總體上食品安全犯罪認定的法律責任偏輕，威懾作用差。此外，雖然《食品安全法》在確定食品安全標準、明確民事賠償責任優(yōu)先原則、建立食品農產品生產記錄制度、建立食品安全風險監(jiān)測和評估制度等方面有了比較全面的規(guī)定，但還沒有出臺相應的實施細則及配套的法律機制，這就降低了法律條文實施的可操作，容易出現法條

13、虛置的情況，使得法律落不到實處。 4．信息不對稱現象嚴重。監(jiān)管信息是重要的社會及公共資源，信息交流是政府履行責任的必要內容，是政府信息引導的重要方式，是提升政府部門工作透明度、增強公眾參與感和信心的有效手段。④信息交流的高質量對于提升政府工作形象及公眾對政策措施的接受度有著顯著作用。在信息公開中，公眾作為信息的接受者，評價因素包括信息完整性、發(fā)布及時性、信息準確性三個方面⑤，而意見互換、民意表達渠道的暢通性也是公眾衡量政府信息交流工作的因素之一。⑥多數受訪者表示，目前大多數食品安全信息都來自媒體，監(jiān)管部門提供的信息渠道少、內容不清晰?！妒称钒踩ā吩谑称钒踩畔⒐挤矫骐m然形成

14、了系統(tǒng)完備的信息公開機制，但我國的食品安全信息采集和分析能力尚不能滿足社會對食品安全信息的需求。當出現食品安全問題時，有時政府部門還沒有發(fā)布通過專家研究論證的權威信息，一些媒體就提前發(fā)布了無科學依據的各種夸大其詞的新聞報道，結果引起公眾對食品安全的質疑和擔心，影響了政府的公信力。比如，公眾了解食品安全標準的文本，但對標準制定過程中的相關信息并不清楚。這可能導致公眾對標準制定過程中是否存在“利益捆綁”而被某些企業(yè)所操縱等問題產生疑慮，如果這些疑慮得不到及時消除，公眾就會對我國食品安全標準制定的科學性產生質疑。消費者需要了解的是作出食品安全標準決策的全部過程、科學依據以及標準制定過程中的專家意見、

15、行業(yè)協(xié)會和消費者組織的意見等實質性信息。另外，信息不對稱也出現在消費者與食品生產經營者之間。對于食品安全信息，消費者依靠自身所能獲得的信息量是較少的，一些食品生產經營企業(yè)從自身利益出發(fā)，會對消費者隱瞞真實信息，而公共信息發(fā)布機制的不完善造成信息傳遞的不通暢，致使公眾往往缺乏食品安全監(jiān)管部門對食品生產企業(yè)的質量控制能力、系統(tǒng)評價的各項指標、分級的評定、有無違法情況等信息的知曉，缺乏對餐飲服務單位使用的原料質量、加工環(huán)境和加工衛(wèi)生狀況等信息的了解。這些信息的缺乏使得消費者難以判斷其質量安全可靠的程度，難以根據自身情況作出消費決策。 5．食品安全事件管理有效性差。食品安全事件的感知與

16、消費者認知中的風險暴露程度聯系密切，是影響消費者食品購買決策和選擇的關鍵因素，食品安全事件對消費者食品安全形勢判斷和食品安全信息內化有顯著影響。一些受訪者談到食品安全事件時表示其對自己有非常深刻的負面影響，降低了食品安全監(jiān)管的公信力。《食品安全法》對重大食品安全事故處理作了規(guī)定，在地方上建立了縣級以上人民政府統(tǒng)一協(xié)調監(jiān)管食品安全的系統(tǒng)，但當食品安全事件發(fā)生時還是會出現架空地方主管單位職責的問題。某些媒體在報道食品安全事件時，為了吸引公眾眼球，往往對事件過度渲染，不能客觀、真實地報道事件的原委，反而放大食品安全問題的嚴重性。這些不負責任的報道反而容易讓公眾信以為真，產生焦慮擔憂的心理，加劇公眾的

17、悲觀想法，對公眾造成負面影響。在這方面，我國有待建立健全監(jiān)管部門第一時間披露食品安全事件具體情況的應急機制以及對該事件進行持續(xù)追蹤報道的信息披露機制。 三、完善食品安全監(jiān)管的對策建議 消費者認知反映了消費者對于食品安全監(jiān)管的評價偏好，對食品安全的形勢和政策實施效果有重要影響。①通過探討消費者食品安全監(jiān)管認知的主要影響因素，了解消費者對于當前我國食品安全監(jiān)管情況的評價，協(xié)同食品安全利益相關者關系，對《食品安全法》及有關政策文件進行分析，筆者將有針對性地為提升食品安全監(jiān)管效能提供對策建議。 1．提升監(jiān)管工作的透明度和公信力。對于近年來不斷出現的食品安

18、全問題，監(jiān)管部門將大量的人力、物力投向了食品檢驗環(huán)節(jié)，對終產品的抽檢監(jiān)測已形成規(guī)模。由于抽檢監(jiān)測工作的單一性和局限性，風險防范工作缺乏明確的衡量標準，使得一些情況下即使抽檢合格率達到100%的產品也仍然存在產品質量問題。檢驗分析能力有限導致無法通過對數據的分析發(fā)現有價值的問題，龐大的檢驗數據也沒能轉化為相應的食品安全社會效益。這種現象在一定程度上可以歸因為政策制定時對公眾食品安全認知問題的關照不夠充分。相對于結果性的數據信息，消費者更期望看到監(jiān)管部門的行動和執(zhí)行措施，相較于監(jiān)管部門事后的終產品抽檢，消費者更希望知曉監(jiān)管工作事前的許可和事中的監(jiān)督。因此，監(jiān)管部門有必要針對消費者的偏好采取合理的措

19、施，調整資源配置，將大量投入終產品抽檢的資源合理分配到生產經營許可、日常檢查、風險分析預警等方面，加強事前、事中的監(jiān)管，提供監(jiān)管主體所采取監(jiān)管行動的舉措性信息，增加監(jiān)管技術措施、檢驗結果后處理等方面的信息發(fā)布。比如在發(fā)布食品安全信息時，不僅發(fā)布檢驗項目、檢驗數據等結果性信息，而且多與消費者進行食品檢驗關鍵環(huán)節(jié)以及檢驗標準等信息的交流，以提升監(jiān)管工作的透明度和公信力，使公眾享受到更多的知情權，從而增加消費者對監(jiān)管工作的支持和信任。 2．提高監(jiān)管部門的技術能力和執(zhí)行力。保障食品安全的基礎是食品標準化，標準的規(guī)范化對界定食品安全與否至關重要。規(guī)范食品安全標準體系，注重食品產業(yè)鏈的環(huán)節(jié)

20、控制和管理，公開食品安全標準制定的依據、過程等相關信息，有利于提升公眾對食品安全國家標準執(zhí)行的認知及食品安全治理工作的認可，避免立法和執(zhí)法上的沖突。例如，食品安全標準中缺少對人體有危害的生物毒素的限量，缺少地溝油的檢測標準等，即使檢測出來有害物質也無法判定其不合格，造成標準制定與監(jiān)管脫節(jié)，技術能力無法轉化為監(jiān)管效力，所以需要補齊技術層面的短板，完善食品安全標準法規(guī)體系。不僅硬件設施方面要配備先進的食品檢驗設備，也需要進一步提高食品檢驗分析能力、事前對風險的預警能力、生產環(huán)節(jié)的質量控制能力、流通環(huán)節(jié)的追溯能力、檢驗人員的業(yè)務能力等軟件水平。同時，完善與《食品安全法》相關的配套法律法規(guī)，以滿足當前

21、食品安全監(jiān)管的需要，在立法過程中應對食品安全監(jiān)管空白和交叉問題進行調研，盡快制定相關政策法規(guī)，實現食品安全無縫隙全程監(jiān)管，增強監(jiān)管執(zhí)行力。 3．加強食品安全風險控制的有效性。在食品生產供應全球化背景下，食品安全風險增加，普通消費者受自身專業(yè)水平和信息獲得渠道的限制，已經無法依靠自身能力準確識別和規(guī)避風險。例如，對于食品中含有“不良”成分的認知，對于食品安全事件的預防和控制等，不得不依靠政府部門和專業(yè)機構對食品安全風險采取合理的監(jiān)控形式、手段和措施。將消費者保護放在首位的快速有效的風險控制體系、有效的預防措施和信息公開是基于風險、基于科學的食品安全風險監(jiān)管模式。建立有效的風險控制

22、體系首先是要建立科學的食品安全監(jiān)管考核機制。抽檢批次量、合格率等是現行食品安全監(jiān)管考評機制的重要指標，食品安全監(jiān)管成效通過抽檢合格率來評價，對食品安全工作起到重要的導向作用。近年來抽檢監(jiān)測的規(guī)模和頻次大大增加，但并沒有很好地轉變?yōu)槭称钒踩珜嵭В蚨鴳L險防范、風險交流等在內的綜合評價體系，通過科學的考核機制正確引導食品安全工作者的行為理念，提升監(jiān)管工作的效率和社會影響力。在食品安全風險面前，監(jiān)管部門應以消費者權益保護為重，了解公眾的風險認知程度，解釋并傳遞對健康有害的食品、不適合具體人群消費的食品等風險信息;加強處置食品安全事件的應急能力，針對可能引起公眾恐慌的信息等給予快速回應，降低

23、其食品安全風險感知，減少恐懼和不安情緒;在風險產生影響后應盡快對消費者關注的焦點進行有效回應，公開透明地向公眾提供充分的風險信息，對于負面因素不能刻意回避或隱瞞，勇于面對更有利于平復消費者的情緒。 4．健全食品企業(yè)信息公開制度。我國食品生產加工產業(yè)結構落后、準入門檻較低，食品生產加工以小企業(yè)、小作坊為主，與已形成規(guī)模的企業(yè)相比，其生產能力、抗風險能力還不能完全達到要求，尤其是消費者對其生產、流通、銷售等環(huán)節(jié)的信息缺乏了解。健全食品企業(yè)信息公開制度，讓消費者知曉食品企業(yè)安全生產的能力。食品生產企業(yè)、食品流通企業(yè)、食品相關產品生產企業(yè)的質量控制能力、系統(tǒng)評價的各項指標、分級的評定等

24、信息可以在商品標簽上進行標識，以便消費者根據自身情況作出消費決策;餐飲服務單位使用的原料質量、餐飲加工環(huán)境和加工過程中的衛(wèi)生狀況等信息可以在入門展板上說明;餐飲單位可以在廚房中安裝監(jiān)控設備，便于消費者監(jiān)督食品加工全過程。隨著現代移動互聯網技術以及云計算、大數據技術的發(fā)展，可以采用食品生命周期視頻監(jiān)控及回放的應用技術，對入口的任何一種食物都可以通過掃描二維碼，有效回溯調取其生產、加工、儲存、運輸等所有時段的信息及視頻，確?！皬霓r田到餐桌”的全程監(jiān)督管理，對于保證食品安全、保障公眾健康和生命安全具有十分重要的應用價值。 5．完善食品安全監(jiān)管風險交流機制。我國的食品安全風險交流制度建

25、設、經驗積累、人才儲備等都處于起步階段，基本上是一種應急的單向信息發(fā)布，還未建立常態(tài)化交流手段，且缺乏雙向互動。單向的信息發(fā)布不是完全的風險交流，缺少公眾、業(yè)界、學界、消費者等主體的充分參與。風險交流資源有限，基層監(jiān)管人員的執(zhí)法能力和專業(yè)水平有待提升，影響了風險交流的及時性和有效性，使得風險交流的總體效果不理想，而公眾對食品安全的要求越來越高，這就產生了有限的風險交流資源供給能力與公眾對風險交流的高需求之間的矛盾。如果此矛盾得不到解決，就會影響風險交流的效果。建議在監(jiān)管部門設置專門的食品安全風險交流機構，成立以風險評估者、風險管理者、食品企業(yè)、消費者、學術團體和其他利益相關者為交流主體的工作組。增加食品專家和科技人員對風險交流的參與，為實現有效風險交流提供指導和技術支撐。借助無利益關聯的、有影響力的社會媒體承擔信息發(fā)布工作，并加強對新聞發(fā)布的管理和正確引導，發(fā)布真實信息，避免虛假信息、炒作信息引起消費者恐慌，有助于從提高透明度、加強消費者保護等方面增強公眾對交流主體的信任。應增加監(jiān)管部門日常工作措施、制定措施的原因和依據、監(jiān)管工作中的不足和不確定因素、技術能力的展示、工作績效的考核結果等內容的交流，減少消費者認知中的監(jiān)管措施不到位、技術能力薄弱、執(zhí)行力不足等負面印象，加強消費者對監(jiān)管活動規(guī)范性和有效性的感知。