財政資金股權(quán)投資論文財政資金股權(quán)投資論文 2015/02/09 一、國外政府財政資金股權(quán)投資理論及實踐以色列政府于1993年出資5億美元啟動了YOZMA計劃：（1）資金中政府比例占40%，其余60%來自境內(nèi)私人資本和國內(nèi)外的創(chuàng)投公司；（2）采用合伙制，YOZMA作為有限合伙人，不參與基金的日常管理；（3）必須投資于以色列高科技公司。從美國、德國以及以色列政府財政股權(quán)投資經(jīng)驗看，政府對推動股權(quán)投資的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，承擔(dān)著引導(dǎo)社會資本進入股權(quán)投資市場以及彌補市場失靈的責(zé)任。政府資金參與股權(quán)投資，不僅可以充分發(fā)揮其宏觀指導(dǎo)和調(diào)控的職能，保障股權(quán)投資良好的外部環(huán)境，為股權(quán)投資提供政策、法律上的支持，還可以完善市場體系，做好股權(quán)投資的監(jiān)管，規(guī)范投資行為。同時，通過利用政府財政一定比例的資金投入，不僅創(chuàng)造了更多就業(yè)機會，還增加了各級政府的財政收入來源，為我國推進財政資金股權(quán)投資改革提供了有益借鑒。二、我國政府財政資金股權(quán)投資實踐2009年4月，科技部和財政部批準的六家創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金股權(quán)投資項目簽訂協(xié)議書，專門向初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)進行投資。承擔(dān)項目的六家創(chuàng)投公司將分別發(fā)起設(shè)立六個創(chuàng)業(yè)投資基金，重點投資于初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)，首批融資規(guī)模達10.45億元，其中引導(dǎo)基金參股投資1.59億元。這是我國財政首次以股權(quán)投資方式與投資公司合作。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，近幾年來，政府財政資金股權(quán)投資的概念在市場上已經(jīng)不陌生。清科研究中心2013年中國產(chǎn)業(yè)投資基金專題研究報告指出，政府引導(dǎo)基金在我國經(jīng)歷了探索起步、快速發(fā)展、規(guī)范設(shè)立與運作三個階段的發(fā)展，到目前已經(jīng)進入相對成熟的市場化運作階段。隨著國內(nèi)資本市場的逐漸復(fù)蘇，由地方政府設(shè)立引導(dǎo)基金的熱情逐步升溫，各省、市、自治區(qū)分別制定出臺了適合本地的政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金設(shè)立方案。其中，江蘇省、廣東省的政府財政資金股權(quán)投資目標明確、運作規(guī)范、管理科學(xué)，對其它省市推進政府資金股權(quán)投資有一定的借鑒意義。（一）江蘇經(jīng)驗2011年10月，江蘇省財政廳下發(fā)了關(guān)于區(qū)域重點成長型企業(yè)發(fā)展扶持資金試行股權(quán)投資等使用方式的意見。各市、縣財政局根據(jù)意見要求，結(jié)合實際，確定了重點成長型企業(yè)發(fā)展扶持規(guī)劃，擬定了股權(quán)投資、融資風(fēng)險專項資金、定向融資擔(dān)保等資金運作方案。省財政廳根據(jù)評審結(jié)果分兩批與運作方案相對成熟的31個市、縣財政部門簽訂了為期三年的資金使用協(xié)議，共撥付資金3.68億元，引導(dǎo)各市、縣財政出資3.73億元，共同組成地方區(qū)域發(fā)展扶持專項資金，并委托江陰市高新技術(shù)創(chuàng)業(yè)投資有限公司為股權(quán)投資管理機構(gòu)和出資人代表，從2012年開始實施財政資金有償使用試點。從發(fā)展情況來看，江蘇財政資金股權(quán)投資企業(yè)發(fā)展態(tài)勢良好，取得了明顯成效。到2013年底，江蘇省采取股權(quán)投資方式運行的資金額度為12.59億元，共投資174戶企業(yè)，已完成投資8.34億元；2013年被投資企業(yè)共實現(xiàn)銷售收入206.87億元，同比增長13%。采用定向融資擔(dān)保和融資風(fēng)險基金方式的資金額度為7.26億元，共為765戶企業(yè)53.45億元貸款提供擔(dān)保和融資風(fēng)險補償服務(wù)，年均放大倍數(shù)5倍以上；2013年被扶持企業(yè)2013年度共實現(xiàn)銷售收入935.61億元，同比增長17%；實際上繳稅收44.42億元，同比增長13%；實現(xiàn)凈利潤63.71億元，同比增長12%。財政股權(quán)投資以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高端服務(wù)業(yè)內(nèi)企業(yè)為主要投資對象，在174戶獲得扶持資金股權(quán)投資的企業(yè)中，近140戶為江蘇省十大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高端服務(wù)業(yè)內(nèi)企業(yè)，新興產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)企業(yè)占比80%，促進了江蘇省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。江蘇政府財政資金實行股權(quán)投資的經(jīng)驗表明，財政資金參股企業(yè)對于促進企業(yè)良性發(fā)展具有多方面的作用。（二）廣東經(jīng)驗2013年初，廣東省財政廳出臺了財政經(jīng)營性資金實施股權(quán)投資意見等文件，擴大對現(xiàn)有財政經(jīng)營性領(lǐng)域資金的股權(quán)投資改革。廣東的主要做法有：1.明確股權(quán)投資的范圍和比例安排。2013年省級財政用于股權(quán)投資的總額約187億元，其中：注入資本金類項目、用于公路交通、軌道交通、機場建設(shè)、水利設(shè)施等重大基礎(chǔ)設(shè)施和重大項目建設(shè)的資本金，按不低于專項資金規(guī)模70%的比例進行股權(quán)投資；產(chǎn)業(yè)扶持類專項資金項目，用于支持重點產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)項目，按分別不低于專項資金規(guī)模的50%和40%進行股權(quán)投資;補助產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)公用設(shè)施建設(shè)等，具備股權(quán)投資條件的，原則上實施股權(quán)投資。規(guī)定產(chǎn)業(yè)扶持類資金投資期限一般為3-5年，最長不超過10年,財政資金投入占股不超過總股本的30%，且不為第一大股東。2.明確股權(quán)投資改革的政策導(dǎo)向。一是引導(dǎo)投資方向。通過股權(quán)投資方式引導(dǎo)帶動社會資本投向基礎(chǔ)設(shè)施、新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等政府需要扶持的領(lǐng)域，著力培育科技含量高、創(chuàng)新能力強的先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)。二是專業(yè)管理，市場運作。委托專業(yè)機構(gòu)實施股權(quán)投資管理，以市場化的方式對項目的研判和選擇進行運作。三是循環(huán)使用，滾動支持。通過階段性持有股權(quán)，確定資金使用的責(zé)任主體，實現(xiàn)財政資金的保值增值和良性循環(huán)；建立和完善退出機制，適時退出獲得合理回報，形成財政資金滾動發(fā)展效應(yīng)。四是防范風(fēng)險，提高績效。明確受托管理機構(gòu)責(zé)任義務(wù)，引入第三方機構(gòu)對股權(quán)資金投入和使用進行風(fēng)險評估和績效評價，建立健全風(fēng)險防范和激勵約束機制。3.明確股權(quán)投資的運作模式。一是參股方式，包括直接注資、參與上市公司定向增發(fā)、委托管理機構(gòu)直接投資、委托管理機構(gòu)與企業(yè)合作發(fā)起設(shè)立專門的項目公司等方式。二是參股程序。產(chǎn)業(yè)扶持類專項資金實施股權(quán)投資管理程序包括：省級行業(yè)主管部門會同省財政廳發(fā)布項目申報指南；開展項目競爭性評審；按領(lǐng)域相關(guān)、業(yè)務(wù)專長、管理對接、綜合發(fā)展原則確定受托管理機構(gòu)；受托管理機構(gòu)開展獨立調(diào)查；省級行業(yè)主管部門會同省財政廳下達項目計劃及資金；受托管理機構(gòu)按照項目計劃、資金計劃和投資方案等與被投資企業(yè)簽訂協(xié)議，具體實施。三是參股項目退出，適時進行股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股票減持、其他股東回購等，實現(xiàn)財政資金退出。四是管理費用和收益管理，按受托管理財政資金總額的一定比例和管理業(yè)績，每年支付受托管理機構(gòu)管理費用，并將投資凈收益的10%左右作為受托管理機構(gòu)的獎勵資金。省財政股權(quán)投資資金退出后形成的收益，除支付管理費用和獎勵外，本金和剩余收益部分由受托管理機構(gòu)負責(zé)上繳省財政，按原渠道滾動使用。五是資金管理和考核，引入第三方評價機構(gòu)對股權(quán)投資資金的使用和管理進行風(fēng)險評估和績效評價，對受托管理機構(gòu)實行總體考核，對連續(xù)幾年未完成財政資金保值增值目標的受托管理機構(gòu)，采取撤銷受托資格等懲罰措施。六是建立資金動態(tài)調(diào)整機制，對未完成年度股權(quán)投資的專項資金或行業(yè)主管部門，可減少下年度資金安排金額并作為今后申請財政資金的考量因素，對使用績效好的資金或行業(yè)主管部門，可增加滾動投入資金額度。4.明確界定各方的職責(zé)關(guān)系。按照參與股權(quán)投資的主體劃分，省政府是出資主體，享有資金所有者的各項權(quán)益；行業(yè)主管部門是責(zé)任和監(jiān)督主體，負責(zé)股權(quán)投資管理的具體實施；財政部門是監(jiān)管主體，負責(zé)財政資金的監(jiān)督管理、收益上繳管理和績效評價；受托管理機構(gòu)是經(jīng)營主體，按委托管理協(xié)議及所持有股權(quán)行使股東權(quán)利、履行股東義務(wù)，并在法定程序內(nèi)明確所投入財政資金的有限責(zé)任，建立市場化運作風(fēng)險規(guī)避和退出機制。廣東的改革工作呈現(xiàn)以下幾個特點：（1）將用于支持經(jīng)濟社會發(fā)展、提供準公共產(chǎn)品和社會有償服務(wù)等方面的財政投入明確為可實施經(jīng)營性投資的資金，將符合條件的注入資本金類項目、產(chǎn)業(yè)扶持類項目、產(chǎn)業(yè)園區(qū)類等納入股權(quán)投資改革范圍，其規(guī)模走在全國前列。（2）準確定位財政經(jīng)營性資金股權(quán)投資的方向、重點、方法。（3）將投資的領(lǐng)域確定為重要基礎(chǔ)設(shè)施、高投入高風(fēng)險的高科技行業(yè)等市場資本不愿投入或投入不足的領(lǐng)域，發(fā)揮財政資金對社會資金的帶動作用。（4）財政經(jīng)營性資金以盈利大小為主要目標，政府主管部門不參與企業(yè)日常管理，不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營決策。（5）在股權(quán)投資項目管理中引入市場化運作機制，將評審項目交由受托管理機構(gòu)開展調(diào)查、可行性分析、投資方案談判等，并提出投資方案建議。（6）在股權(quán)投資管理中引入退出機制，通過階段性持股，獲取合理回報，實現(xiàn)財政經(jīng)營性資金的滾動發(fā)展。（7）在項目管理中引入第三方風(fēng)險評估和績效評價機制，對項目進行分析、判斷和價值評估，作為財政資金入股、管理、退出定價的重要依據(jù)。（8）明確實施股權(quán)投資的財政資金管理權(quán)限，仍由相關(guān)的主管部門負責(zé)實施，實現(xiàn)權(quán)責(zé)對等。（三）推行政府資金股權(quán)投資中需重視的問題從江蘇省、廣東省推行政府資金股權(quán)投資的實踐可以看出，得益于政府資金規(guī)模大、投資目標明確、政策扶持力度大等優(yōu)勢，在實際運行管理過程中取得了良好的扶持效果。但由于缺少可參照的成功經(jīng)驗，在以上兩省先行探索過程中，還存在一些需要重點關(guān)注的問題。1.資金管理制度有待進一步完善。在資金運行過程中，還存在一些需要解決的實際問題，如，股權(quán)投資對企業(yè)規(guī)模和利稅貢獻要求較高，需進一步明確投資企業(yè)的規(guī)模和納稅能力；股權(quán)投資的退出方式和損益確認原則需要明確和細化；涉及多方利益主體、多重利益博弈，需要對原有責(zé)任機制進行必要改造和重構(gòu)，并將其規(guī)范化，防止出現(xiàn)新的權(quán)責(zé)不清晰、運轉(zhuǎn)不順暢、監(jiān)管不到位等問題。2.資金管理人員的專業(yè)能力有待提高。市場化運作的股權(quán)投資對管理人員的專業(yè)能力要求較高，投資目標企業(yè)的篩選評定和投資跟蹤管理、績效評價，需要財政部門和資金管理機構(gòu)具備金融、財務(wù)、投資管理等方面的專業(yè)知識。3.需健全風(fēng)險防范機制。由于我國的市場體系仍然存在法治水平低、發(fā)育不完善、信用機制不健全等問題，使股權(quán)投資改革有可能面臨不少的風(fēng)險挑戰(zhàn)，包括偏離政策方向風(fēng)險、尋租謀利風(fēng)險、委托代理風(fēng)險、經(jīng)營財務(wù)風(fēng)險等，因此，需要在改革過程中不斷完善制度安排和規(guī)范操作細則，切實防范投資運作中的潛在風(fēng)險。三、推動我國政府財政資金股權(quán)投資發(fā)展的建議（一）進一步完善管理制度明確界定政府財政資金股權(quán)投資的范圍，財政經(jīng)營性資金應(yīng)逐步退出一般經(jīng)營性、競爭性領(lǐng)域，轉(zhuǎn)為主要投向重要基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域開發(fā)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型企業(yè)等社會資本投入不足的領(lǐng)域，防止擠出效應(yīng)的產(chǎn)生。進一步細化和明確資金運行管理機制，在企業(yè)遴選、資金監(jiān)管、績效評價、股權(quán)退出等各個環(huán)節(jié)制定既契合市場要求又具有可操作性的管理機制和操作細則。進一步完善責(zé)任機制重構(gòu)及落實辦法，明確和落實政府部門、受托機構(gòu)、被投資企業(yè)的權(quán)責(zé)關(guān)系。（二）進一步體現(xiàn)市場化原則市場經(jīng)濟國家的實踐經(jīng)驗表明，財政股權(quán)投資改革必須堅持引入市場化、專業(yè)化運作模式。政府應(yīng)制定和完善政策環(huán)境，減少行政干預(yù)，把具體經(jīng)營權(quán)交給直接面對市場的基金管理人；調(diào)整政府股權(quán)投資收益分配辦法，合理分配政府、受托機構(gòu)與企業(yè)之間的損失和利得；探索完善激勵機制，充分調(diào)動受托機構(gòu)和資金管理人的積極性，進一步提高政府財政資金運作效益。（三）加快培養(yǎng)優(yōu)秀管理人才為了提高資金管理的專業(yè)水平，在加強學(xué)習(xí)培訓(xùn)、提高財政工作人員業(yè)務(wù)能力的同時，應(yīng)鼓勵和引導(dǎo)財政部門通過引進專業(yè)團隊和專業(yè)人才來打造專業(yè)化管理團隊，并充分利用第三方機構(gòu)服務(wù)提高資金管理機構(gòu)的綜合投資管理能力，提升政府財政資金管理水平。（四）建立多層次資金市場，完善退出機制“退出決定進入”是私募股權(quán)投資行業(yè)的重要法則，這個法則同樣適用于財政股權(quán)投資改革。國家應(yīng)不斷深化中小板、創(chuàng)業(yè)板市場發(fā)行和運營改革，建立完善場外交易市場。地方政府可加快建立各種產(chǎn)權(quán)交易中心，并通過制定實施相關(guān)政策，簡化國有產(chǎn)權(quán)登記、轉(zhuǎn)讓流程，降低交易費用，為財政股權(quán)投資退出創(chuàng)造有利條件。作者：何眉單位：甘肅省財政廳財經(jīng)政策研究室