農(nóng)村土地三權(quán)分置的監(jiān)管法律問(wèn)題【摘要】目前，我國(guó)土地法律制度存在著一定的缺陷，已成為理論界研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。本文從農(nóng)村土地"三權(quán)分置"相關(guān)內(nèi)容概述著手，深刻分析農(nóng)村土地集體所有權(quán)、土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)監(jiān)管法律問(wèn)題，為農(nóng)村土地法律問(wèn)題提供參考?！娟P(guān)鍵詞】農(nóng)村土地；三權(quán)分置；監(jiān)管；法律問(wèn)題古人云："民以食為天，食以土為根"，土地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)是非常重要的，是人民的生活之本。按照我國(guó)的基本國(guó)情，農(nóng)村土地的安排是以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)。近些年來(lái)，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化速度的加快，農(nóng)村的土地制度結(jié)構(gòu)也悄然發(fā)生了變化。從土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的"兩權(quán)分置"制度逐步調(diào)整為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)"三權(quán)分置"的格局，但當(dāng)前中國(guó)相關(guān)法律對(duì)比尚未明晰，配套機(jī)制還不完善，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革仍面臨許多不確定因素。一、農(nóng)村土地三權(quán)分置相關(guān)內(nèi)容概述（一）三權(quán)分置的內(nèi)涵"三權(quán)分置"是指形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。就"三權(quán)分置"的內(nèi)涵，不同學(xué)者從不同的角度進(jìn)行了闡述。有研究者認(rèn)為"三權(quán)分置"是對(duì)我國(guó)家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)的延伸，是在農(nóng)村土地集體所有制的前提下，實(shí)現(xiàn)土地集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的分置；還有研究者認(rèn)為"三權(quán)分置"是我國(guó)土地改革中人地關(guān)系的變革。總之，理解"三權(quán)分置"的內(nèi)涵要把握好這幾點(diǎn)：一是從產(chǎn)權(quán)特性看，"三權(quán)分置"體現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)的可分割性，承包權(quán)具有準(zhǔn)所權(quán)性；二是產(chǎn)權(quán)關(guān)系上看，"三權(quán)分置"是農(nóng)村土地集體所有的約束下，使農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)各行其道；三是從制度變遷看，"三權(quán)分置"是在發(fā)展過(guò)程中由人地矛盾引起制度自上而下和自下而上的交替變遷作用。（二）農(nóng)村土地三權(quán)分置的意義有研究表明，"三權(quán)分置"被認(rèn)為是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要誘致性因素。那么，提出"三權(quán)分置"的主要意義何在？筆者在前人研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合自己的觀點(diǎn)，總結(jié)如下：一是通過(guò)農(nóng)村土地"三權(quán)分置"可以使農(nóng)村土地的關(guān)鍵權(quán)利經(jīng)營(yíng)權(quán)釋放出來(lái)，更加有利于推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)村土地的利用率，加快農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)的進(jìn)程；二是農(nóng)村土地"三權(quán)分置"使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立開來(lái)，避免了農(nóng)民被承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)所束縛，為農(nóng)民的多元化經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了有利條件，糧食安全生產(chǎn)也得到了保障。另外，土地的經(jīng)營(yíng)抵押有了支撐，使土地資本轉(zhuǎn)化成為可能，使農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利增加；三是農(nóng)村土地"三權(quán)分置"可以使農(nóng)民在"三化"推進(jìn)背景下有了更多的選擇權(quán)，有利于促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)。農(nóng)村土地"三權(quán)分置"也是我國(guó)農(nóng)村土地改革的指南針，使農(nóng)村土地改革呈現(xiàn)新局面。二、農(nóng)村土地集體所有權(quán)監(jiān)管法律問(wèn)題分析土地集體所有權(quán)是我國(guó)土地的監(jiān)管制度之一，是在農(nóng)村多年的改革中確立的使用制度。土地集體所有權(quán)制度不但推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，而且更好地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。但在農(nóng)村土地的進(jìn)一步的改革中，由于制度本身的原因，農(nóng)村土地集體所有權(quán)不可避免地呈現(xiàn)出"先天不足"，帶來(lái)一系列亟待解決的法律問(wèn)題。（一）土地集體所有權(quán)的權(quán)屬不明確土地集體所有權(quán)的享有者是土地集體所有權(quán)的主體，是此項(xiàng)權(quán)利能夠?qū)崿F(xiàn)的關(guān)鍵所在?，F(xiàn)有土地管理法、憲法以及民法通則都明確規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有，但是究竟到底誰(shuí)是農(nóng)村土地集體所有權(quán)的代表呢？立法和實(shí)踐都沒(méi)有明確。憲法第十條指出："國(guó)家是城市的土地、法律規(guī)定農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地的所有者，其余土地屬于集體所有。"土地管理法實(shí)施條例第二條指出："農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒(méi)收、征收、征購(gòu)為國(guó)有的土地，國(guó)家依法征用的土地，依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地屬于全民所有即國(guó)家所有。"土地管理法第十條指出："集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。"從上述立法中我們可以看出三種主體，即村民小組、村農(nóng)民和鄉(xiāng)農(nóng)民集體。這些代表都是在表面上做文章，但其執(zhí)行中不是這樣的。一是鄉(xiāng)農(nóng)民集體在事實(shí)上是不存在的，因此法律規(guī)定的鄉(xiāng)農(nóng)民集體所有，實(shí)質(zhì)上是無(wú)人所有；二是法律意義上的村民委員會(huì)作為農(nóng)村土地所有權(quán)的代表也是不成立的。村民委員會(huì)組織法第二條規(guī)定："村民委員會(huì)是村民自我管理，自我教育，自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。"從這個(gè)法律條款可以看出，村民委員會(huì)不能成為農(nóng)村集體土地的所有者。因?yàn)檗r(nóng)村集體土地權(quán)利使主體的層面存在缺陷，混亂不堪，所以按照法律規(guī)定指定農(nóng)村集體所有的是經(jīng)營(yíng)權(quán)還是準(zhǔn)行政性的管理權(quán)，不同專家各持己見。（二）土地集體所有權(quán)限制過(guò)于嚴(yán)格土地集體所有權(quán)是一種獨(dú)占性的權(quán)利。土地又作為一種非常重要的經(jīng)濟(jì)資源，同時(shí)擁有兩種特性，即公益性和私益性。因此，我國(guó)對(duì)此權(quán)利的行使也像其它國(guó)家一樣進(jìn)行了一定的限制。憲法修正案第二條指出："任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。"民法通則第八十條指出："土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓。"土地管理法第二條指出："中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用。"從上述法律可以看出，首先，國(guó)家在土地所有權(quán)的出租、買賣、抵押以及其他形式轉(zhuǎn)讓等已禁止，致使農(nóng)村集體土地所有權(quán)是一種虛擬財(cái)產(chǎn)，沒(méi)有價(jià)格衡量標(biāo)準(zhǔn)；其次，國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地的最終處分權(quán)進(jìn)行了有效控制和掌握，要變更農(nóng)村集體土地所有權(quán)的歸屬只有國(guó)家才有權(quán)利，假如A鄉(xiāng)"農(nóng)民集體"所有的土地變更為B鄉(xiāng)"農(nóng)民集體"所有的土地，只有經(jīng)過(guò)國(guó)家允許，才能執(zhí)行。同時(shí)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的處分或土地征用補(bǔ)償都具有強(qiáng)制性，怎樣補(bǔ)償，補(bǔ)償多少，怎樣處分，處分方式等不體現(xiàn)、也不征求所有人的意見，只能服從國(guó)家意志。也就是說(shuō)，國(guó)家限制了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和處分權(quán)能。從法律意義上講，已經(jīng)離開了財(cái)產(chǎn)所有權(quán)基本權(quán)能的范疇。三、農(nóng)村土地承包、經(jīng)營(yíng)權(quán)監(jiān)管法律問(wèn)題分析目前，在許多農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理中存在眾多問(wèn)題，比如狀況復(fù)雜、權(quán)屬爭(zhēng)議、產(chǎn)權(quán)不清等，引發(fā)了一系列的法律問(wèn)題，阻礙了農(nóng)村土地管理的順利進(jìn)行。就農(nóng)村土地承包、經(jīng)營(yíng)權(quán)監(jiān)管存在的問(wèn)題，主要?dú)w納如下：（一）土地承包、經(jīng)營(yíng)權(quán)基礎(chǔ)不牢在1999年的二輪土地承包中，少數(shù)村干部對(duì)承包政策操作不規(guī)范，落實(shí)不到位，村民之間，集體與個(gè)人之間土地遺留問(wèn)題關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，權(quán)屬信息不明確；致使有的村民不能及時(shí)拿到農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，出現(xiàn)了"有證無(wú)地、有地?zé)o證、一地多證、一證多地、無(wú)地?zé)o證"等現(xiàn)象，帶來(lái)了許多棘手的法律問(wèn)題。（二）現(xiàn)行法律問(wèn)題我國(guó)現(xiàn)行土地承包法明確規(guī)定：土地承包期限為30年。經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法又規(guī)定：重新頒發(fā)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書，土地承包期限應(yīng)符合土地承包法的規(guī)定，嚴(yán)禁借機(jī)調(diào)整土地。因此，不管是大小調(diào)整都與現(xiàn)行法律相違背。2013年的中央1號(hào)文件也明確指出："抓緊研究現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式，完善相關(guān)法律制度"。因而，在相關(guān)農(nóng)村土地法律制度完善之前，農(nóng)村土地承包實(shí)行長(zhǎng)久不變，存在法律上的障礙。（三）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身的問(wèn)題目前，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)、農(nóng)田地被建筑的大量占用、人口變動(dòng)土地不變、農(nóng)戶之間私自互換土地等，有的地方農(nóng)民約定以村為單位，三五年對(duì)承包地做一次調(diào)整，導(dǎo)致實(shí)際土地承包經(jīng)營(yíng)狀況與1999年確權(quán)發(fā)證的情況不相吻合，2003年3月農(nóng)村土地承包法頒布實(shí)施前實(shí)行"增人增地、減人減地"政策，實(shí)施以后又有"增人不增地、減人不減地"30年承包期甚至更長(zhǎng)時(shí)間不變的政策，難解現(xiàn)實(shí)需求。尤其是2000年前后，有的農(nóng)村土地面上抓結(jié)構(gòu)調(diào)整，一部分土地用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物，致使被抽地戶人的承包地面積"人為縮水"，而原承包合同沒(méi)有變更，現(xiàn)在確權(quán)卻以二輪自延包為基礎(chǔ)，村民手里拿著合同和土地證與實(shí)際不相符，致使群眾難以同意，引起許多問(wèn)題。另外，農(nóng)村土地緊缺的農(nóng)民私自開荒，權(quán)屬關(guān)系不明等引起的土地問(wèn)題多而復(fù)雜，處理難度大，影響了土地權(quán)的監(jiān)管。總之，土地問(wèn)題一直是國(guó)家、社會(huì)、村民最關(guān)注的問(wèn)題。尤其在國(guó)家的深化改革中，農(nóng)村土地改革成為改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。農(nóng)村土地"三權(quán)分置"是以土地集體所有為前提，對(duì)承包、經(jīng)營(yíng)權(quán)的一種延伸及發(fā)展。土地集體所有又是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，落實(shí)所有權(quán)是非常必須的。另外，法律是落實(shí)農(nóng)村土地制度的根本保證，因此，選擇從法律層面落實(shí)土地制度，有利于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地改革，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。參考文獻(xiàn)【1】新一輪農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)大幕開啟.【2】馬鳳娟，趙紅霞.對(duì)我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)"三權(quán)分離"相關(guān)問(wèn)題的思考 .農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2015 （1）：3-6，【3】王玉寶.論農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法律問(wèn)題.中共鄭州市委黨校學(xué)報(bào)，2007，2，【4】陳瑤.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律問(wèn)題研究.安徽大學(xué)，2015，出處：決策與信息-中旬刊