第 十 講 行 政 效 率 一、 二、 思考問(wèn)題 觀點(diǎn)：對(duì)傳統(tǒng)效率觀的批判 三 、 績(jī) 效 評(píng) 估（ 一 ） 績(jī) 效 評(píng) 估 績(jī) 效 評(píng) 估 是 對(duì) 政 府 在 履 行 公 共 職 能 、 實(shí) 現(xiàn)公 共 目 標(biāo) 過(guò) 程 中 的 投 入 、 產(chǎn) 出 和 外 部 效 應(yīng) 進(jìn) 行測(cè) 定 、 評(píng) 價(jià) 和 等 級(jí) 劃 分 。 政 府 績(jī) 效 評(píng) 估 體 現(xiàn) 了公 共 管 理 的 新 思 維 ， 標(biāo) 志 著 公 共 管 理 從 “ 效 率優(yōu) 位 ” 轉(zhuǎn) 向 “ 質(zhì) 量 優(yōu) 位 ” 和 公 共 管 理 的 范 式 轉(zhuǎn)變 。 政 府 績(jī) 效 評(píng) 估 興 起 于 西 方 ， 與 新 公 共 管 理運(yùn) 動(dòng) 遙 相 呼 應(yīng) ， 大 規(guī) 模 公 共 組 織 績(jī) 效 評(píng) 估 始 于20世 紀(jì) 70年 代 ， 80年 代 開(kāi) 始 倍 受 青 睞 。 理 論 上 ，經(jīng) 濟(jì) 學(xué) 家 、 管 理 學(xué) 家 和 公 共 管 理 學(xué) 者 如 西 蒙 、奧 斯 本 、 科 恩 等 人 作 了 廣 泛 的 研 究 ； 實(shí) 踐 上 ，英 國(guó) 撒 切 爾 夫 人 政 府 、 美 國(guó) 克 林 頓 政 府 推 動(dòng) 了績(jī) 效 評(píng) 估 的 應(yīng) 用 。 （ 二 ） 評(píng) 估 的 功 能1、 監(jiān) 督 功 能 上 級(jí) 對(duì) 下 級(jí) 進(jìn) 行 工 作 檢 查 ， 監(jiān) 督 下級(jí) 是 否 按 質(zhì) 按 量 地 完 成 任 務(wù) 。 公 民 對(duì) 政 府 的 監(jiān) 督 。責(zé) 任 落 實(shí) 。 結(jié) 果 取 向 。 顧 客 導(dǎo) 向 。 “ 陽(yáng) 光 行 政 ” 。2、 激 勵(lì) 功 能 有 競(jìng) 爭(zhēng) 才 會(huì) 產(chǎn) 生 動(dòng) 力 ， 有 比 較 才 會(huì)產(chǎn) 生 激 勵(lì) 。 提 高 組 織 績(jī) 效 。 使 決 策 者 變 得 敏 感 。在 績(jī) 效 評(píng) 估 中 可 以 發(fā) 現(xiàn) 本 單 位 與 其 他 單 位 的 績(jī) 效差 距 ， 并 可 以 分 析 原 因 癥 結(jié) 所 在 。3、 導(dǎo) 向 功 能 上 級(jí) 通 過(guò) 評(píng) 估 引 導(dǎo) 下 級(jí) 行 政 機(jī) 關(guān) 首先 解 決 重 要 性 的 、 關(guān) 鍵 性 的 、 全 局 性 的 問(wèn) 題 。 績(jī)效 型 、 參 與 型 、 回 應(yīng) 型 、 法 治 型 和 服 務(wù) 型 政 府 具有 重 要 的 意 義 。 市 場(chǎng) 模 式 、 分 權(quán) 化 改 革 、 結(jié) 果 為本 。 指 揮 棒 效 應(yīng) 。 計(jì) 劃 生 育 ， 安 全 生 產(chǎn) ， 一 票 否決 制 。 分 析 ： 如 何 考 核 政 績(jī) ？ 解 讀 十 六 屆 三 中 全 會(huì) 精 神 ， “ 五 個(gè) 統(tǒng) 籌 ” ： 統(tǒng) 籌 城 鄉(xiāng)發(fā) 展 、 統(tǒng) 籌 區(qū) 域 發(fā) 展 、 統(tǒng) 籌 經(jīng) 濟(jì) 社 會(huì) 發(fā) 展 、 統(tǒng) 籌 人 與 自然 和 諧 發(fā) 展 、 統(tǒng) 籌 國(guó) 內(nèi) 發(fā) 展 和 對(duì) 外 開(kāi) 放 。 從 改 革 開(kāi) 放 前 的 “ 又 紅 又 專(zhuān) ” ， 到 而 今 的 “ 德 、 能 、勤 、 績(jī) 、 廉 ” ， 兩 大 體 系 覆 蓋 了 不 同 時(shí) 代 的 價(jià) 值 觀 。 以G DP為 中 心 容 易 產(chǎn) 生 “ 官 出 數(shù) 字 ， 數(shù) 字 出 官 ” 的 現(xiàn) 象 。全 面 的 發(fā) 展 觀 。 經(jīng) 濟(jì) 指 標(biāo) ， 招 商 引 資 ， 開(kāi) 發(fā) 區(qū) 熱 ， 兩 會(huì)聚 焦 ； 科 學(xué) 的 發(fā) 展 觀 考 核 的 體 制 ： 自 上 而 下 還 是 自 下 而 上 ？4、 政 治 合 法 化 功 能 .政 府 績(jī) 效 高 低 ， 公 眾 支 持 度 合 法 性 問(wèn) 題 （ 身 份 、 時(shí) 間 、 績(jī) 效 、 政 府 組 成 方 式 、 政 治象 征 操 縱 、 心 理 認(rèn) 同 ） （ 三 ） 績(jī) 效 評(píng) 估 的 主 體 1、 上 級(jí) 領(lǐng) 導(dǎo) 。 強(qiáng) 調(diào) 是 否 服 從 上 級(jí) 命 令 和 政策 ， 地 方 的 經(jīng) 濟(jì) 發(fā) 展 和 社 會(huì) 發(fā) 展 情 況 ， 考核 指 標(biāo) 。 對(duì) 上 級(jí) 負(fù) 責(zé) 。 “ 唯 上 ” 。 2、 自 我 。 自 我 評(píng) 估 。 了 解 情 況 ， 但 缺 乏 客觀 性 。 評(píng) 估 往 往 服 從 自 利 行 為 ， 比 如 避 免暴 露 缺 點(diǎn) ， 只 強(qiáng) 調(diào) 成 就 ， 評(píng) 估 往 往 代 表 著局 部 利 益 ， 容 易 走 向 片 面 并 帶 有 濃 厚 的 主觀 色 彩 。 （ 四 ） 公 共 部 門(mén) 的 特 性 與 評(píng) 估 的 困 境 1、 公 共 部 門(mén) 的 壟 斷 性 。 非 競(jìng) 爭(zhēng) 性 。 從 經(jīng) 濟(jì) 學(xué) 上 講 ， 邊 際 成 本 遞 減 ， 規(guī) 模 經(jīng) 濟(jì) 。非 營(yíng) 利 性 。 壟 斷 的 后 果 ： 第 一 ， 對(duì) 信 息 的 壟 斷 ， 公眾 難 于 掌 握 充 分 的 信 息 對(duì) 政 府 機(jī) 構(gòu) 進(jìn) 行 評(píng) 估 ； 第 二 ， 確 定 評(píng) 價(jià) 標(biāo) 準(zhǔn) 的 困 難 ， 如 何 確 定 標(biāo) 桿 ？ 缺 乏 提供 同 樣 服 務(wù) 的 競(jìng) 爭(zhēng) 單 位 ， 無(wú) 法 獲 得 可 比 較 的 成 本 和收 益 數(shù) 據(jù) 。 2、 公 共 部 門(mén) 的 目 標(biāo) 多 元 性 和 目 標(biāo) 彈 性 。 政 府 部 門(mén) 的 目標(biāo) 缺 乏 單 一 性 ， 而 是 多 元 的 。 多 元 目 標(biāo) 可 能 相 互 沖突 ， 對(duì) 目 標(biāo) 的 權(quán) 重 排 序 也 難 于 取 得 共 識(shí) 。 目 標(biāo) 彈 性 ，是 指 目 標(biāo) 表 述 籠 統(tǒng) 、 難 于 量 化 ， 這 可 能 是 有 意 的 。官 僚 可 能 出 于 政 治 的 需 要 ， 或 是 不 愿 受 明 確 目 標(biāo) 的限 制 ， 或 是 希 望 獲 取 更 多 的 支 持 。 比 如 ， 提 高 公 民素 質(zhì) ， 促 進(jìn) 社 會(huì) 合 作 ， 改 善 居 住 環(huán) 境 。 3、 高 層 的 支 持 和 承 諾 ； 官 僚 機(jī) 構(gòu) 具 有 惰 性 ， 反 對(duì) 變革 ， 阻 礙 評(píng) 估 ， 不 愿 提 供 評(píng) 估 所 需 的 信 息 和 資 源 。高 層 的 重 視 可 以 增 加 績(jī) 效 評(píng) 估 的 合 法 性 和 有 效 性 。4、 建 立 績(jī) 效 信 息 系 統(tǒng) ， 保 證 評(píng) 估 準(zhǔn) 確 和 有 效 。 對(duì) 評(píng)估 信 息 進(jìn) 行 專(zhuān) 門(mén) 的 收 集 、 統(tǒng) 計(jì) 、 歸 納 、 整 理 和 加工 。 建 立 評(píng) 估 信 息 的 傳 遞 網(wǎng) 絡(luò) ， 把 績(jī) 效 評(píng) 估 的 結(jié)果 盡 快 反 饋 和 擴(kuò) 散 給 相 關(guān) 各 方 ， 使 評(píng) 估 信 息 得 到有 效 利 用 。 5、 利 用 電 子 政 府 的 新 載 體 來(lái) 改 善 政 府 績(jī) 效 評(píng) 估 。 電子 政 府 提 高 政 府 的 開(kāi) 放 性 和 透 明 度 ， 提 高 民 主 化程 度 ， 電 子 民 主 。 信 息 渠 道 更 為 暢 通 ， 扁 平 化 ，直 接 溝 通 ， 促 進(jìn) 公 眾 參 與 。 四 、 公 共 組 織 績(jī) 效 評(píng) 估 的 研 究與 實(shí) 踐公 共 組 織 績(jī) 效 評(píng) 估 的 學(xué) 術(shù) 研 究 可 以 追 溯到 1910年 。公 共 組 織 績(jī) 效 評(píng) 估 的 實(shí) 踐 始 于 第 二 次 世界 大 戰(zhàn) 以 前 。大 規(guī) 模 的 公 共 組 織 績(jī) 效 評(píng) 估 始 于 70年 代初 期 。公 共 組 織 績(jī) 效 評(píng) 估 80年 代 受 到 極 大 的 重視 和 青 睞 。 五 、 行 政 效 率 測(cè) 定 的 方 法 與技 術(shù) （ 一 ） 行 政 效 率 測(cè) 定 的 概 念 行 政 效 率 的 測(cè) 定 是 一 門(mén) 科 學(xué) ， 需 要 科 學(xué) 的 方 法 和 技 術(shù) 。 行 政 效率 測(cè) 定 方 法 經(jīng) 歷 了 一 個(gè) 發(fā) 展 的 過(guò) 程 ， 并 將 不 斷 趨 于 完 善 。 1.效 率 測(cè) 定 的 實(shí) 施 框 架 效 率 測(cè) 定 的 實(shí) 施 框 架 指 效 率 測(cè) 定 的 總 體 規(guī) 劃 ， 它 包 括 兩 個(gè) 基 本方 面 。 一 是 效 率 測(cè) 定 的 業(yè) 務(wù) 計(jì) 劃 ； 二 是 效 率 測(cè) 定 的 組 織 安 排 。 2.效 率 示 標(biāo) （ efficiencyindicators） 效 率 示 標(biāo) 顯 示 的 是 人 類(lèi) 生 產(chǎn) 、 管 理 活 動(dòng) 的 效 率 方 面 的 信 息 ， 且這 種 顯 示 比 較 規(guī) 范 。 即 生 產(chǎn) 、 管 理 活 動(dòng) 中 效 率 水 平 的 規(guī) 范 化 顯示 。 3.成 本 函 數(shù) 和 生 產(chǎn) 函 數(shù) 生 產(chǎn) 函 數(shù) 可 以 表 示 成 Y f(X)， 成 本 函 數(shù) 可 以 表 示 為 CC(P,X)。 其 中 Y是 產(chǎn) 出 ， X是 各 種 投 入 構(gòu) 成 的 向 量 ， C表 示 成 本 ， P則 表 示 各 種 投 入 相 對(duì) 應(yīng) 的 價(jià) 格 所 構(gòu) 成 的 向 量 。 （ 二 ） 效 率 測(cè) 定 方 法 的 分 類(lèi)（ 三 ） 效 率 測(cè) 定 的 具 體 方 法