第十講 行政救濟法（一）：行政復(fù)議 一、行政復(fù)議的概念與特征（一）概念行政復(fù)議是指行政相對人認為行政主體的具體行政行為侵犯了自己的合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機關(guān)提出申請，行政復(fù)議機關(guān)依照法定程序?qū)Ρ簧暾埖木唧w行政行為進行合法性、適當性審查并作出處理決定的一種法律制度。 （二）特征：本體論 1行政復(fù)議的目的是為了糾正行政主體已經(jīng)作出的違法或者不當?shù)男姓袨?，以保護行政相對人的合法權(quán)益。我國行政復(fù)議法第1條規(guī)定：“為了防止和糾正違法的或者不當?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！?2行政復(fù)議是一種依申請的行政行為。 3行政復(fù)議的標的主要是具體行政行為。 行政復(fù)議法規(guī)定，行政復(fù)議的標的主要是具體行政行為。對于國務(wù)院部門的規(guī)定、縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的規(guī)定，如果行政相對人認為違法的，可以在對相應(yīng)具體行政行為申請復(fù)議時一并申請復(fù)議。 （三）特征：關(guān)系論（一）行政復(fù)議所處理的是行政爭議，這種行政爭議圍繞具體行政行為的合法性、適當性而展開。（二）行政復(fù)議以具體行政行為為審查對象，并附帶審查部分抽象行政行為。行政復(fù)議法第7條規(guī)定，行政相對人認為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的“規(guī)定”國務(wù)院部門的規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定（但不包括部門規(guī)章和地方政府規(guī)章）不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請。（三）行政復(fù)議主要采用書面審查的方式，必要時也可以通過聽證的方式審理。 二、行政復(fù)議的基本制度（一）一級復(fù)議制度一級復(fù)議制度，是指行政爭議經(jīng)過行政復(fù)議機關(guān)一次審理并作出裁決后，申請人即使不服，也不得再次申請復(fù)議，而只能向法院提起行政訴訟的法律制度。理由：行政效率、司法最終解決（二）書面復(fù)議制度行政復(fù)議法實施條例第33條 行政復(fù)議機構(gòu)認為必要時，可以實地調(diào)查核實證據(jù)；對重大、復(fù)雜的案件，申請人提出要求或者行政復(fù)議機構(gòu)認為必要時，可以采取聽證的方式審理。 三、行政復(fù)議機關(guān)與行政復(fù)議機構(gòu)（一）行政復(fù)議機關(guān)的概念行政復(fù)議機關(guān)是指依照法律的規(guī)定，受理行政復(fù)議的申請，依法對被申請的行政行為進行合法性、適當性審查并作出決定的行政機關(guān)。對于行政復(fù)議機關(guān)，可從以下兩個方面進行理解： 1行政復(fù)議機關(guān)是行政機關(guān)，法律、法規(guī)授權(quán)的組織不能成為行政復(fù)議機關(guān)。 2行政復(fù)議機關(guān)是有行政復(fù)議權(quán)的行政機關(guān)。并非所有的行政機關(guān)都具有行政復(fù)議權(quán)，國務(wù)院和最基層行政機關(guān)（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府）沒有行政復(fù)議權(quán)。第十四條 對國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復(fù)議。對行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務(wù)院申請裁決，國務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決。 （二）行政復(fù)議機關(guān)的種類 1作出被申請行政行為的行政主體省、自治區(qū)、直轄市人民政府和國務(wù)院所屬部門。行政復(fù)議法第14條 對國務(wù)院部門或省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復(fù)議。 2作出被申請行政行為的行政主體的上一級行政機關(guān)?？煞譃閮煞N情形：對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向上一級主管部門申請行政復(fù)議（也可以選擇向該部門所屬的本級人民政府申請行政復(fù)議）；對海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)和國家安全機關(guān)的具體行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復(fù)議。 3作出被申請行政行為的行政主體的同級人民政府。行政復(fù)議法第12條規(guī)定，對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復(fù)議（也可以選擇向上一級主管部門申請行政復(fù)議）。 4作出被申請行政行為的人民政府的上一級地方人民政府。行政復(fù)議法第13條第1款規(guī)定，對地方各級人民政府的具體行政行為不服的，向上一級地方人民政府申請行政復(fù)議。 5其它情形下的行政復(fù)議機關(guān)。行政復(fù)議法第15條規(guī)定了若干特殊情形下行政復(fù)議機關(guān)：（1）對縣級以上地方人民政府依法設(shè)立的派出機關(guān)的具體行政行為不服的，向設(shè)立該派出機關(guān)的人民政府申請行政復(fù)議；（2）對政府工作部門依法設(shè)立的派出機構(gòu)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，以自己的名義作出的具體行政行為不服的，向設(shè)立該派出機構(gòu)的部門或者該部門的本級地方人民政府申請行政復(fù)議； （3）對法律、法規(guī)授權(quán)的組織的具體行政行為不服的，分別向直接管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門或者國務(wù)院部門申請行政復(fù)議；（4）對兩個或者兩個以上行政機關(guān)以共同的名義作出的具體行政行為不服的，向其共同上一級行政機關(guān)申請行政復(fù)議；（5）對被撤銷的行政機關(guān)在撤銷前所作出的具體行政行為不服的，向繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)申請行政復(fù)議。 （三）行政復(fù)議機構(gòu)行政復(fù)議機構(gòu)是在行政復(fù)議機關(guān)內(nèi)部設(shè)立的專門負責(zé)行政復(fù)議案件受理、處理工作的辦事機構(gòu)。根據(jù)行政復(fù)議法第3條的規(guī)定，復(fù)議機關(guān)內(nèi)部設(shè)立的負責(zé)法制工作的機構(gòu)為行政復(fù)議機構(gòu)（即政府法制辦、省直機關(guān)法制處、國務(wù)院部委法條司等）。 四、行政復(fù)議受案范圍行政復(fù)議的受案范圍，是指行政復(fù)議機關(guān)依照行政復(fù)議法的規(guī)定，受理行政爭議案件的范圍。根據(jù)行政復(fù)議法第68條的規(guī)定，行政復(fù)議的受案范圍為：（一）可以提起行政復(fù)議的具體行政行為，包括： 1.對行政機關(guān)作出的警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留等行政處罰不服的； 2.對行政機關(guān)作出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等行政強制措施決定不服的； 3. 對行政機關(guān)作出的有關(guān)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書，變更、中止、撤銷的決定不服的； 4.對行政機關(guān)作出的關(guān)于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的； 5.認為行政機關(guān)侵犯合法的經(jīng)營自主權(quán)的； 6.認為行政機關(guān)變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同，侵犯其合法權(quán)益的； 7.認為行政機關(guān)違法集資、征收財物、攤派費用或違法要求履行其他義務(wù)； 8.認為符合法定條件，申請行政機關(guān)頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書，或者申請行政機關(guān)審批、登記有關(guān)事項，行政機關(guān)沒有依法辦理的； 9.申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機關(guān)沒有依法履行的； 10.申請行政機關(guān)依法發(fā)放撫恤金、社會保險金或者最低生活保障費，行政機關(guān)沒有依法發(fā)放的； 11.認為行政機關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的。 案例土地承包經(jīng)營權(quán)的注銷濟南市某村1997年進行第二輪土地承包時，村民王某與村委會簽訂了土地承包合同，王某與村委會簽訂的承包合同注明其承包田4畝25分，未注明承包地塊的四至。同年9月1日，當?shù)厝嗣裾疄槠漕C發(fā)了土地承包經(jīng)營權(quán)證，該土地承包經(jīng)營權(quán)證記載的承包耕地面積為4畝25分，承包土地明細表中明確記載了各類土地的面積、四至，使用期限為30年。但是，王某實際承包的土地面積（土地承包經(jīng) 營權(quán)證記載的面積）大于土地承包合同記載的面積，超出約0.3畝。2004年，村委會向王某提出要求其交回超出土地承包合同面積的土地，遭王某拒絕。2005年12月22日和2006年3月27日，當?shù)厝嗣裾罁?jù)村委會和鄉(xiāng)政府的申請，以工作人員填寫錯誤，所填列的承包土地四至與承包合同及實際情況不符以及申請人不予配合、拒不交證以更正為由，兩次作出了注銷王某土地承包經(jīng)營權(quán)證的決定。王某認為，政府既然已經(jīng)向其頒了土地承包經(jīng)營權(quán)證，其合法權(quán)益就應(yīng)當受到保護，于是，向濟南市人民政府提出行政復(fù)議申請。 本案爭議的焦點有兩個：一是縣級人民政府對于自己工作人員的失誤造成的錯誤可否直接更正；二是縣級人民政府可否依據(jù)中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法第二十條第四項規(guī)定直接注銷農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)證。該辦法第二十條規(guī)定，承包期內(nèi)，發(fā)生下列情形之一的，應(yīng)依法收回農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證：（一）承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的；（二）承包期內(nèi)，承包方提出書面申請，自愿放棄全部承包土地的；（三）承包土地被依法征用、占用，導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)全部喪失的；（四）其他收回土地承包經(jīng)營權(quán)證的情形。 濟南市人民政府行政復(fù)議辦公室認為，依據(jù)土地承包法的有關(guān)規(guī)定，對土地承包營權(quán)存有爭議的，應(yīng)依照中華人民共和國農(nóng)村土地承包法第五十一條、第五十二條的規(guī)定，由當事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的，可向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府申請調(diào)解解決，或向農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴，由人民法院裁決。在爭議最終得到解決以前，縣級人民政府無權(quán)用行政手段強制進行處理，不能以工作人員失誤等理由注銷土地承包經(jīng)營權(quán)證書?？h級人民政府對于存有爭議的土地承包經(jīng)營權(quán)證書，只能在爭議通過法定途徑解決后，方可依法院生效判決、仲裁機構(gòu)生效裁決或當事人達成的協(xié)議作出更正、注銷或收回承包經(jīng)營權(quán)證的決定。 （二）可以申請進行附帶審查的抽象行政行為。行政復(fù)議法第7條規(guī)定，行政相對人認為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請： 1.國務(wù)院部門的規(guī)定； 2.縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定； 3.鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。上述“規(guī)定”不含國務(wù)院部、委員會規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。 （三）復(fù)議機關(guān)不受理的事項。行政復(fù)議法第8條規(guī)定，不服行政機關(guān)作出的行政處分或者其他人事處理決定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定提出申訴；不服行政機關(guān)對民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理，依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。 討論1下列行政行為中，哪些不能依法申請行政復(fù)議：某市交通管理局發(fā)布了排氣量1升以下的汽車不予上牌照的規(guī)定，并以此為依據(jù)拒絕給吳某的汽車上牌照；某鄉(xiāng)政府發(fā)布通告，勸導(dǎo)農(nóng)民種植高產(chǎn)農(nóng)作物；城建部門將某施工企業(yè)的資質(zhì)由一級降為二級；民政部門對王某成立社團的申請不予批準。 討論2某縣文化局發(fā)布文件，對該縣所有文化營業(yè)場所加收精神文明建設(shè)費，某歌廳老板甲不服，向縣政府申請行政復(fù)議，下列哪些選項是正確的：甲可以針對該文件提起行政復(fù)議；甲可以在申請復(fù)議時要求審查該項文件；甲可以直接對加收費用的具體行為提起行政復(fù)議；甲可以在對加收費用行為提起行政訴訟的同時，要求法院審查該項文件的合法性。 討論3下列哪些行政行為不能提起行政復(fù)議：民政部門對某個民事爭議的行政調(diào)解；勞動部門對某企業(yè)與員工之間的勞動糾紛的裁定；公安局長對某警察所作的人事安排；某縣工商局對公務(wù)員錄用資格的規(guī)定。 討論4下列情形中可依法申請行政復(fù)議的有：甲乙兩村因某塊耕地所有權(quán)歸屬發(fā)生爭議，市政府確認歸甲村所有；某國有企業(yè)接市政府通知，令其按每人100元的標準繳納救災(zāi)款共16萬元；某鄉(xiāng)政府無故解除專業(yè)戶李某承包千畝山林的土地承包合同；某縣政府決定免去某人某局局長的職務(wù)。 討論5職工李某因休息休假的問題與用人單位發(fā)生了勞動爭議，當?shù)氐膭趧訝幾h仲裁委員會認為企業(yè)的行為無不當之處，遂裁定對李某的仲裁申請不予支持。李某不服，考慮到如果向當?shù)氐娜嗣穹ㄔ浩鹪V要交納訴訟費，李某沒有立即向法院起訴。正在猶豫不決時，李某看到了一份行政復(fù)議法的宣傳材料。李某想：既行政復(fù)議不收費，何不去試一試呢？李某的想法是否正確？ 五、行政復(fù)議的決定（一）作出行政復(fù)議決定的依據(jù)關(guān)于行政復(fù)議機關(guān)作出復(fù)議決定的依據(jù)，行政復(fù)議法沒有作出明確的規(guī)定。根據(jù)行政復(fù)議法第7條的規(guī)定可知，對于規(guī)章以及層級效力更高的規(guī)范性文件，復(fù)議機關(guān)不得審查其合法性；對于國務(wù)院部門的規(guī)定、縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定，則可進行附帶性審查。因此，我們可以得出結(jié)論：復(fù)議機關(guān)作出復(fù)議決定的依據(jù)包括：憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章（包括部門規(guī)章和地方規(guī)章）以及與其不相抵觸的其它各種規(guī)范性文件。 （二）行政復(fù)議決定的種類行政復(fù)議機關(guān)通過審理行政復(fù)議案件，根據(jù)不同情況得出的處理意見即為行政復(fù)議決定。根據(jù)行政復(fù)議法第28條的規(guī)定，行政復(fù)議決定主要包括以下四種：（1）決定維持。行政復(fù)議機關(guān)認為，被申請的具體行政行為認定事實清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，內(nèi)容適當?shù)?，決定維持；（2）決定限期履行。行政復(fù)議機關(guān)認為被申請人不履行法定職責(zé)的，決定其在一定期限內(nèi)履行； （3）決定撤銷、變更或確認具體行政行為違法。行政復(fù)議機關(guān)認為，被申請的具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或確認該具體行政行為違法；決定撤銷或確認該具體行政行為違法的，可以責(zé)令被申請人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為：主要事實不清、證據(jù)不足的；適用依據(jù)錯誤的；違反法定程序的；超越或者濫用職權(quán)的；具體行政行為明顯不當?shù)摹?（4）和解與調(diào)解行政復(fù)議法實施條例第四十條 公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請行政復(fù)議，申請人與被申請人在行政復(fù)議決定作出前自愿達成和解的，應(yīng)當向行政復(fù)議機構(gòu)提交書面和解協(xié)議；和解內(nèi)容不損害社會公共利益和他人合法權(quán)益的，行政復(fù)議機構(gòu)應(yīng)當準許。 第五十條 有下列情形之一的，行政復(fù)議機關(guān)可以按照自愿、合法的原則進行調(diào)解：（一）公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請行政復(fù)議的；（二）當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛。當事人經(jīng)調(diào)解達成協(xié)議的，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當制作行政復(fù)議調(diào)解書。調(diào)解書應(yīng)當載明行政復(fù)議請求、事實、理由和調(diào)解結(jié)果，并加蓋行政復(fù)議機關(guān)印章。行政復(fù)議調(diào)解書經(jīng)雙方當事人簽字，即具有法律效力。調(diào)解未達成協(xié)議或者調(diào)解書生效前一方反悔的，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當及時作出行政復(fù)議決定。 案例討論1某市稅務(wù)局與公安局聯(lián)合對進入該市的107國道口進行臨時稽查。該市某區(qū)個體戶包某從廣州用汽車運回的一批價值2萬元的煙酒被鑒定為“假貨”，依法予以扣押。市稅務(wù)局與公安局以共同名義對包某作出罰款1萬元的行政處罰決定。第二天，某區(qū)稅務(wù)局委托工商局吊銷包某的營業(yè)執(zhí)照，某區(qū)公安分局委托該區(qū)紅領(lǐng)派出所對包某行政拘留5天。事后，包某不服上述行政處罰，欲申請行政復(fù)議。問：（1）本案中，哪個是復(fù)議機關(guān)？為什么？ （2）如果包某申請行政復(fù)議，原行政處罰是否停止執(zhí)行？ 案例討論2毛某是江蘇省常州市某縣從事商品批發(fā)的個體工商戶。9月20日，該縣工商局以毛某違法經(jīng)營為由吊銷其營業(yè)執(zhí)照并在當日給毛某送達處罰決定書，決定書上日期為9月10日。11月16日，毛某申請行政復(fù)議，工商機關(guān)以超過復(fù)議期限為由不予受理。問：（1）本案中，被申請人是哪個機關(guān)？為什么？（2）本案中，哪個機關(guān)是復(fù)議機關(guān)？為什么？（3）作為復(fù)議機關(guān)的工商局的做法正確嗎？ 案例討論32001年3月，某村村委經(jīng)鎮(zhèn)政府同意，在荒山開辦一采石廠，隨后承包給村民張某和李某經(jīng)營。因二人不交第二年承包費，村委會在請鎮(zhèn)政府出面協(xié)調(diào)未果的情況下，欲請縣礦產(chǎn)局進行干預(yù)?？h礦產(chǎn)局經(jīng)調(diào)查后認為，該采石廠未依法辦理采礦證，采石廠不具有合法的主體資格，其收入為非法所得。為此，縣礦產(chǎn)局作出行政處罰，責(zé)令張、李二人停止開采，沒收采出的產(chǎn)品，沒收村委會及張、李二人的違法所得。請回答以下問題：（1）如張、李二人申請行政復(fù)議，哪個機關(guān)是行政復(fù)議機關(guān)？（2）如復(fù)議決定送達生效后，縣礦產(chǎn)局無故拖延不予履行，依法應(yīng)當如何處理？ 六、不服行政復(fù)議的法律救濟對行政復(fù)議決定不服的，有兩種權(quán)利救濟途徑：（一）一般情況下，可以提起行政訴訟；（二）特殊情況。根據(jù)行政復(fù)議法第14條的規(guī)定，對國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復(fù)議。如果對行政復(fù)議決定不服，既可以向人民法院提起行政訴訟，也可以向國務(wù)院申請裁決（國務(wù)院的裁決為最終裁決，不得提起行政訴訟）。