中 央 政 府與地 方 政 府 的 政 策諧調(diào) :地 方 政 府負(fù)債 201001119 韓國語教育 系 羅陽 201003427 經(jīng)營學(xué)系 陳禹 4個直轄市 2 3個省 5個自治區(qū) 2個特別行區(qū) 一 中 央 政 府與地 方 政 府 的財(cái)政關(guān)系 財(cái)權(quán)、財(cái)力在各級政府間的分配程度，直接關(guān)系到中央、地方政府各自利益的滿足程度?？傮w上說，中央與地方在財(cái)權(quán)的分配上是存在著一定矛盾。 這種矛盾主要表現(xiàn)在我國的“分稅制”上。 中國財(cái)政體制改革后，名義上是實(shí)行“分稅制”，但實(shí)際上，真正的“分稅制” 是稅種分開，地方政府有地方政府的主體稅種，中央政府有中央政府的主體稅種，地方立法機(jī)構(gòu)有地方稅種的立法權(quán)。而中國的稅種立法權(quán)都集中在中央，這就決定了稅收的絕大部分利益都?xì)w集到了中央，對地方 來說有點(diǎn)不公，有可能會降低地方政府進(jìn)行稅收征管的積極性。 1.1中 央與地 方 在財(cái)權(quán)的 分 配 一 中 央 政 府與地 方 政 府 的財(cái)政關(guān)系分稅制 1994年 中國開始實(shí)行 分稅制財(cái)政 管 理體 制 ， 其 主 要內(nèi)容 是 ： 按 照 中 央與地 方 政府 的 事權(quán)劃分 ， 合 理 確 定 各級財(cái)政 的 支 出范圍。 根 據(jù) 事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合 的 原則，將稅種分為中 央稅、 地 方稅和 中 央 地 方 共 享稅，將維護(hù)國家權(quán)益 和實(shí)施 宏觀調(diào)控 所 必需 的稅種列 入 中 央稅；將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展 直 接相關(guān)的 主 要稅種列為中 央與地 方 共 享稅；將適 合 地 方 征 管 的稅種劃為地 方稅， 充實(shí)地 方稅稅種， 增 加 地 方稅收 入 ； 建 立 中 央 稅收與地 方稅收 體 系 ， 分設(shè)中 央與地 方兩套 機(jī)構(gòu)分別征 管 ； 合 理 確 定 中 央財(cái)政 收 入和 地 方財(cái)政 收 入 的 比 例 ，實(shí)行 中 央財(cái)政對地 方 的 返還和轉(zhuǎn)移 支 付 制 度 等 。 維護(hù)國家權(quán)益 、實(shí)施 宏觀調(diào)控 所 必 需 的稅種關(guān)稅、 海關(guān)代 征 消費(fèi)稅和 增值稅、 消費(fèi)稅、 中央 企業(yè)所 得稅等 。中 央稅 同經(jīng)濟(jì)發(fā)展 直 接 相關(guān)的 主 要稅種 增值稅、資源稅、證券 交 易稅等 。共 享稅 適 合 地 方 征 管 的稅種個人 所 得稅、 城鎮(zhèn)土 地 使 用稅、 房產(chǎn)稅、車船使 用稅、 印 花稅、 耕 地 占 用稅、 契稅、 土 地 增 值稅等 小稅種地 方稅中央地方例：增值稅地方分享25%，中央分享75%，證券交易稅地方分享20%，中央分享80%； 1.2 中 央與地 方 的稅收 收 入 分 布 情況 一 中 央 政 府與地 方 政 府 的財(cái)政關(guān)系 一 中 央 政 府與地 方 政 府 的財(cái)政關(guān)系1.3 中 央與地 方 的財(cái)政 支 出劃分 情況 主 要 承 擔(dān)國家 安 全 、 外 交 和 中 央國家 機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所 需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展 、實(shí)施 宏觀調(diào)控 所 必 需 的 支 出 以及 由 中 央 直 接 管 理 的 事業(yè)發(fā)展 支 出 ， 包 括 ： 國防費(fèi)、 武 警經(jīng)費(fèi)、 中 央級行 政 管 理費(fèi)、中 央統(tǒng)管 的 基 本 建設(shè)投資等 。中 央財(cái)政 主 要 承 擔(dān) 本 地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所 需 支 出 以及 本 地區(qū)經(jīng)濟(jì)、 事業(yè)發(fā)展 所 需 支 出 ， 包 括地 方 行 政 管 理費(fèi)、 部 分 武 警經(jīng)費(fèi)、 地 方統(tǒng)籌的 基 本 建設(shè)投資、 城 市維護(hù)和 建設(shè)經(jīng)費(fèi)、價(jià) 格補(bǔ)貼支 出 等 。地 方財(cái)政 由 此 可見，我國的財(cái)政支 出 是 根 據(jù)中 央 和 地 方的 具 體職責(zé)來進(jìn)行劃分的 。 1.4 我國中 央 及 地 方財(cái)政關(guān)系顯現(xiàn)的 癥結(jié) 一 中 央 政 府與地 方 政 府 的財(cái)政關(guān)系 稅費(fèi)立法權(quán)高度集權(quán)。我國稅收的立法權(quán)高度集中在中央，收費(fèi)的立法權(quán)高度集中在中央、省和一些較大的市，而且最終需要中央點(diǎn)頭，不能充分調(diào)動地方涵養(yǎng)稅源的積極性。而且稅收的立法權(quán)往往集中在政府手中，以“決定”、“通知”、“條例”來制定和執(zhí)行，全國人大和地方人大的作用有限，而且后兩者目前本身的人員結(jié)構(gòu)也有問題。預(yù)算法甚至把財(cái)政管理體制的決定權(quán)一次性下放給了國務(wù)院，相當(dāng)于一個公司的財(cái)權(quán)，從董事會移交給總經(jīng)理。 中國在法律上并非分權(quán)國家，中央和地方迄今為止的所有財(cái)政安排和事權(quán)調(diào)整都是中央和地方談判妥協(xié)的結(jié)果。地方政府經(jīng)常需要通過討價(jià)還價(jià)、叫苦、申請項(xiàng)目、收取預(yù)算外收入、制度外收入、土地出讓以及負(fù)債等形式來部分維護(hù)財(cái)權(quán)。 二 地 方 政 府負(fù)債 2 0 1 1年中國巨額地方政府性債務(wù)終于浮出水面。審計(jì)署2 7日發(fā)布2 0 1 1年第3 5號審計(jì)結(jié)果公告顯示，截至2 0 1 0年底，全國地方政府性債務(wù)余額1 0 7 1 7 4 .9 1億元。省、市、縣三級地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率，即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率為5 2 .2 5 %，加上地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，債務(wù)率為7 0 .4 5 % 。7 0 .4 5 %8 0 %以上便步入高危2.1 地 方 政 府負(fù)債的現(xiàn)狀 這次被稱為“我國自上世紀(jì)8 0年代審計(jì)機(jī)關(guān)成立以來開展的最大規(guī)模的一次審計(jì)工作”，開始于今年3月，涉及3 1個省(自治區(qū)、直轄市)和5個計(jì)劃單列市本級及所屬市、縣三級地方政府，涵蓋所有涉及債務(wù)的2 5 5 9 0個政府部門和機(jī)構(gòu)、6 5 7 6個融資平臺公司、4 2 6 0 3個經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、2 4 2 0個公用事業(yè)單位、9 0 3 8個其他單位、3 7 3 8 0 5個項(xiàng)目，共1 8 7 3 6 8 3筆債務(wù)。普遍認(rèn)為，這次號稱“我國自上世紀(jì)8 0年代審計(jì)機(jī)關(guān)成立以來開展的最大規(guī)模的一次審計(jì)工作”具有十分積極的意義。 二 地 方 政 府負(fù)債 2.2 地 方 政 府負(fù)債的 成 因 二 地 方 政 府負(fù)債根據(jù)審計(jì)結(jié)果公告，在1 0 .7 2萬億元的全國地方政府性債務(wù)余額中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)6 7 1 0 9 .5 1億元，占6 2 .6 2 %；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)2 3 3 6 9 .7 4億元，占2 1 .8 0 %；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)1 6 6 9 5 .6 6億元，占1 5 .5 8 %。從債務(wù)產(chǎn)生發(fā)展情況看，我國地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)最早發(fā)生在1 9 7 9年，有8個縣區(qū)當(dāng)年舉借了政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。此后，各地開始陸續(xù)舉債，至1 9 9 6年底，全國所有省級政府、3 9 2個市級政府中的3 5 3個(占9 0 .0 5 %)和2 7 7 9個縣級政府中的2 4 0 5個(占8 6 .5 4 %)都舉借了債 務(wù)。至2 0 1 0年底，全國只有5 4個縣級政府沒有舉借政府性債務(wù)。政 府 性債務(wù)償還責(zé)任擔(dān) 保責(zé)任救 助責(zé)任 二 地 方 政 府負(fù)債 二 地 方 政 府負(fù)債2.3 地 方 政 府負(fù)債的隱患審計(jì)公告認(rèn)為，地方政府性債務(wù)的形成有其歷史的、客觀的原因，對地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展也發(fā)揮了一定積極作用，但在債務(wù)舉借、管理和使用中出現(xiàn)一些問題，有的地方還存在較大風(fēng)險(xiǎn)隱患。根據(jù)公告，個別地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。2 0 1 0年底，有7 8個市級和9 9個縣級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于 1 0 0 %。由于償債能力不足，部分地方政府只能通過舉借新債償還舊債，截至2 0 1 0年底，有2 2個市級政府和2 0個縣級政府的借新還舊率超過2 0 %。還有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)，有4個市級政府和2 3個縣級政府逾期債務(wù)率超過了1 0 %。 地方政府融資平臺公司數(shù)量多，管理不規(guī)范也是審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題之一。審計(jì)數(shù)據(jù)顯示: 二 地 方 政 府負(fù)債至2010年底，全國省、市、縣三級政府共設(shè)立融資平臺公司6576家，融資平臺公司政府性債務(wù)余額49710.68億元，占地方政府性債務(wù)余額的46.38%。 此外，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題還包括，地方政府舉債融資缺乏規(guī)范，地方政府性債務(wù)收支未納入預(yù)算管理，部分政府性債務(wù)資金未及時(shí)安排使用、部分行業(yè)償債能力弱以及部分單位違規(guī)取得和使用政府性債務(wù)資金等。 二 地 方 政 府負(fù)債現(xiàn)在的審計(jì)結(jié)果已經(jīng)可以使我們有依據(jù)來形成一個基本判斷，即中國走到現(xiàn)在，公共部門以債務(wù)率水平為關(guān)鍵指標(biāo)的債務(wù)總量，總體上講是在安全區(qū)，可以有充分把握得出這樣一個基本判斷，但是在局部，顯然已經(jīng)出現(xiàn)了某些地方公共部門負(fù)債過量的問題它是不均勻的、隱性的，在很長一段時(shí)間內(nèi)人們不好察覺、無從判斷。地方綜合財(cái)力主要用于提供地方公共服務(wù) ，如果超過一半甚至更多都要用于債務(wù)償還 將會嚴(yán)重削弱提供公共服務(wù)的能力，特別是長期能力。這在一定程度上說明未來年度，地方政府公共服務(wù)的能力和潛力十分不樂觀。每個國家對政府債務(wù)都有一套預(yù)警體系，大體而言，如果政府財(cái)政收入的1 /1 2要用來償還債務(wù)就已經(jīng)足以引起重視和關(guān)注。 二 地 方 政 府負(fù)債2.4 地方政府負(fù)債的解決和展望計(jì)建議，在繼續(xù)推進(jìn)融資平臺公司的清理規(guī)范，堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保行為的同時(shí)，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制， 實(shí)施全口徑監(jiān)管和動態(tài)監(jiān)控?？裳芯抠x予省級政府適度舉債權(quán)，逐步探索向具備條件的市級政府推開，舉債計(jì)劃需經(jīng)國務(wù)院審批，編制地方債務(wù)預(yù)算，納入地方預(yù)算管理，報(bào)同級人民代表大會審查和批準(zhǔn)?！安唤o地方發(fā)債權(quán)，他想別的辦法變相發(fā)債，結(jié)果很亂，還不如給他發(fā)債權(quán)，再加強(qiáng)管理和完善，但要有一定的條件，不能隨便發(fā)?！敝袊嗣翊髮W(xué)財(cái)金學(xué)院教授安體富接受經(jīng)濟(jì)參考報(bào)記者采訪時(shí)表示。從現(xiàn)在的審計(jì)結(jié)果看，今后肯定需要推動地方陽光融資制度的形成，審計(jì)部門提出的建議已經(jīng)包含了這方面的內(nèi)容，包括怎么樣考慮地方公債制度建設(shè)，以及法規(guī)的修改。以后還可以考慮地方根據(jù)項(xiàng)目情況發(fā)行與之對應(yīng)的市政債，這樣使地方政府舉債有透明度、有公眾監(jiān)督，也有其他監(jiān)督機(jī)制的綜合作用，這也是分稅制下分級財(cái)政不能不解決的一個重大問題，基本原則應(yīng)該是一級政權(quán)，有一級事權(quán)，一級財(cái)權(quán)，一級稅基，一級預(yù)算，以及相呼應(yīng)的一級產(chǎn)權(quán)和一級舉債權(quán)。應(yīng)首先從項(xiàng)目舉債權(quán)開始，先給予地方政府項(xiàng)目舉債權(quán)，然后逐步過渡到限額管理舉債權(quán)，再過渡到一般舉債權(quán)，“即使一般舉債權(quán)也要限額管理，向中央政府報(bào)批”，這個過程會比較長一點(diǎn)，包括債權(quán)評級、中介機(jī)構(gòu)的建設(shè)等在內(nèi)的一些基礎(chǔ)性工作要做。從更深層面看，按照正確方向推進(jìn)財(cái)稅體制深化改革勢在必行。搞市場經(jīng)濟(jì)，除了分稅制為基礎(chǔ)的分級財(cái)政體制，我們別無選擇，那么今后怎么辦？現(xiàn)在已經(jīng)有了很好的實(shí)行“扁平化”、減少層級的開端。對財(cái)政“省直管縣”改革，財(cái)政部已有明確要求，明年除了民族地區(qū)之外，要全覆蓋。今后省下面的市和縣，一般情況可能先形成財(cái)政為一個實(shí)體層級、一個平臺，再以后行政也跟著它，達(dá)到減少層級的結(jié)果。至于說鄉(xiāng)鎮(zhèn)，取消農(nóng)業(yè)稅以后，大多數(shù)地區(qū)實(shí)際上早已經(jīng)通過鄉(xiāng)財(cái)縣管和 綜合改革不再考慮財(cái)政設(shè)置實(shí)體層級，也沒有任何條件設(shè)置實(shí)體層級。這樣一來，新的思路可以勾畫出來了，即扁平化在先，跟著就是按照中央，省、市縣三個層級分稅，三級配置稅基。 1、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能十六大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要深化行政管理體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，并提出“完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能，減少和規(guī)范行政審批”。實(shí)踐證明，政府職能不轉(zhuǎn)變，仍然像過去一樣無所不管，就很難解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問題，也難以跳出行政機(jī)構(gòu)和人員“膨脹-精簡-再膨脹”的循環(huán)。2、合理設(shè)置地方政府機(jī)構(gòu)從過去情況看，中國地方各級人民政府的機(jī)構(gòu)中，既有擔(dān)負(fù)宏觀調(diào)控或監(jiān)督職能的部門，也有擔(dān)負(fù)企業(yè)、產(chǎn)品或資源管理職能的專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，還有擔(dān)負(fù)社會管理或國家政務(wù)職能的部門。與西方國家地方政府相比，機(jī)構(gòu)設(shè)置種類多、規(guī)模大，分工過于復(fù)雜；尤其是專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門過多承擔(dān)了直接管理企業(yè)的職能。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變， 需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。為此，十六大報(bào)告提出要按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門職能，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。