3三定規(guī)定 “三定規(guī)定”精確推進(jìn)中國行政體制改革 x年08月17日 13:10:07 來源：法制日?qǐng)?bào) 字號(hào) 大 中 小留言打印關(guān)閉 Email推薦： 中央機(jī)構(gòu)6次變革從“方案”走向“規(guī)定” 大部制構(gòu)架漸趨明朗 8月14日，央行“三定”方案對(duì)外公布。其中一個(gè)新部門，即匯率司的設(shè)定，格外引人眼球。它的一個(gè)重要職能就是擬定和實(shí)施匯率政策，以及研究監(jiān)測(cè)熱錢等的國際資本流動(dòng)。除了像匯率司這樣的新名詞出現(xiàn)，諸如環(huán)保部環(huán)境監(jiān)測(cè)司、總量司，以及人力資源和社會(huì)保障部的農(nóng)民工工作司等等，無不說明，為了適應(yīng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，此次中央機(jī)構(gòu)改革的力度和精度。 由此，一場中央政府機(jī)構(gòu)改革大部制的大布局，逐漸清晰地展現(xiàn)在人們面前。而其中的中心環(huán)節(jié)，即“三定規(guī)定”，則史無前例地發(fā)揮了剛性作用。x年3月份全國“兩會(huì)”確定大部制改革，6月25日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上審議通過主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定，即所謂“三定規(guī)定”。 至今，國務(wù)院組成部門、直屬機(jī)構(gòu)和各部委先后上報(bào)了各自的“三定”方案，并陸續(xù)獲得通過。 按照“三定規(guī)定”的要求，此次中央機(jī)構(gòu)改革，重點(diǎn)突出了政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開的原則；以及著力解決了一些長期存在的職責(zé)交叉問題，確定了一件事情由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的原則；同時(shí)，也強(qiáng)化了精簡、統(tǒng)一、效能的原則，嚴(yán)格控制了人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。 為了進(jìn)一步使讀者了解本次大部制改革中，“三定規(guī)定”的具體情況，本報(bào)記者專訪了中國政法大學(xué)教授馬懷德、北京大學(xué)教授姜明安、清華大學(xué)教授于安和國家行政學(xué)院教授汪玉凱。 他們從不同角度，闡述了對(duì)“三定規(guī)定”的認(rèn)識(shí)，并積極評(píng)價(jià)和肯定了本次中央機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)以及實(shí)施情況。中國政法大學(xué)教授馬懷德：“三定規(guī)定”有可能上升為法律 “三定規(guī)定”追根溯源 記者：請(qǐng)介紹一下，國務(wù)院出臺(tái)“三定規(guī)定”的歷史淵源。 馬懷德：所謂“三定規(guī)定”，就是國務(wù)院部門主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的簡稱，是國務(wù)院部門履行職能的重要依據(jù)。改革開放以來我們國家進(jìn)行了五次機(jī)構(gòu)改革： 1982年，國務(wù)院各部門從100個(gè)減為61個(gè)，編制從5.1萬人減為3萬人。 1988年，國務(wù)院部委由45個(gè)減為41個(gè)，改革后人員編制減少了9700多人。 1993年，國務(wù)院組成部門、直屬機(jī)構(gòu)從86個(gè)減少到59個(gè)，人員減少20%。 1998年，不再保留的部委有15個(gè)，新組建4個(gè)部委，3個(gè)部委更名。改革后除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門由原有的40個(gè)減少到29個(gè)。 2003年，設(shè)立國資委、銀監(jiān)會(huì)，組建商務(wù)部、國家食品藥品監(jiān)督管理局、安監(jiān)總局，將國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)改組為國家發(fā)展和改革委員會(huì)，國務(wù)院組成部門變?yōu)?8個(gè)。 這五次改革都源于國務(wù)院出臺(tái)的“三定”方案。每一次機(jī)構(gòu)改革或者體制改革的重點(diǎn)也各有側(cè)重，比如1982年的改革，主要是精減機(jī)構(gòu)，解決領(lǐng)導(dǎo)干部的終身制問題；1993年是為了適應(yīng)十四大關(guān)于市場經(jīng)濟(jì)體制完善的要求，將行政部門的體制改革和市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的過程結(jié)合起來。本次“三定”的特點(diǎn)是什么 記者：比較以往的“三定”方案，從內(nèi)容和形式上有什么不同？ 馬懷德：值得強(qiáng)調(diào)的一個(gè)問題是，x年國務(wù)院第六次機(jī)構(gòu)改革的“三定”，在用詞上發(fā)生了變化，以前都稱為“三定方案”，這次稱為“三定規(guī)定”。 記者：從“方案”到“規(guī)定”的用詞變化，體現(xiàn)出了什么樣的變化？或者是否代表著“三定”的一個(gè)發(fā)展方向？ 馬懷德：從以往中央機(jī)構(gòu)改革的過程上看，每次都強(qiáng)調(diào)著力解決部門之間的職權(quán)交叉，職責(zé)不清，協(xié)調(diào)不利，以及權(quán)責(zé)脫節(jié)，效率不高，甚至是職能轉(zhuǎn)變不到位。但是一個(gè)很沉痛的教訓(xùn)就是在機(jī)構(gòu)改革的同時(shí)，沒能夠有效的控制精減以后的反彈。機(jī)構(gòu)撤并了，人員精減了，但隨著時(shí)間的推移，機(jī)構(gòu)又不斷的增加，人員編制又不斷擴(kuò)大，最后又回到了機(jī)構(gòu)改革以前甚至超過機(jī)構(gòu)以前的狀態(tài)和規(guī)模。 為了強(qiáng)化“三定”的內(nèi)容，體現(xiàn)其相對(duì)剛性特征，國務(wù)院在確定“三定”內(nèi)容時(shí)，將“方案”變更為“規(guī)定”。這是一種進(jìn)步，目的是彰顯“三定”的嚴(yán)肅性。從名稱上看，以往稱為“三定”方案，本次改革稱為“三定”規(guī)定。形式上的差別，說明了“三定”在機(jī)構(gòu)改革中的重要性，是機(jī)構(gòu)改革的中心環(huán)節(jié)。這種變化也說明，下一步有可能上升為法律法規(guī)。 我國的機(jī)構(gòu)改革經(jīng)歷了從沒有方案，到有“三定”方案，即定職責(zé)、定機(jī)構(gòu)和定編制，再由方案上升為規(guī)定。這從形式上標(biāo)明，方案只是一個(gè)內(nèi)部規(guī)定，其強(qiáng)制性不夠，而規(guī)定則更能體現(xiàn)其嚴(yán)肅性和剛性。 那么根據(jù)中央這種理念的變化，適時(shí)制定一部國務(wù)院組織法實(shí)施細(xì)則，在每一次的機(jī)構(gòu)改革完畢后，將“三定”調(diào)整的內(nèi)容變成法律法規(guī)，以保持機(jī)構(gòu)改革成果的穩(wěn)定性和持久性。讓機(jī)構(gòu)的數(shù)量，編制的數(shù)量，乃至職能的范圍都通過法律的形式加以固定。這樣將有利于減少和克服機(jī)構(gòu)“精減膨脹再精減再膨脹”的怪圈。 記者：除了更加嚴(yán)肅和剛性以外，還有什么樣的特點(diǎn)？ 馬懷德：本次“三定規(guī)定”比較公開。各個(gè)部委機(jī)構(gòu)的“三定”方案起草出臺(tái)后，國務(wù)院的網(wǎng)站都會(huì)及時(shí)對(duì)外公布，也會(huì)公開接受各類媒體的采訪和報(bào)道。這樣有利于社會(huì)公眾對(duì)方案的監(jiān)督。 從目前各個(gè)部委的“三定”方案上看，更加強(qiáng)調(diào)了職責(zé)的重要性，更加明確了職能調(diào)整過程的重要意義。這是與國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的意見相一致的。一定程度上改變了以往社會(huì)管理與公共管理不分、強(qiáng)調(diào)微觀管理的局面。更加強(qiáng)調(diào)了宏觀管理和公共服務(wù)職能。比如將國家質(zhì)檢總局原有的名牌推選職能予以剝離。 國務(wù)院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和部委各司局職能對(duì)外公布，職能設(shè)置更趨合理。 另外，現(xiàn)在的“三定規(guī)定”更加體現(xiàn)了對(duì)行政權(quán)力的制約機(jī)制。內(nèi)設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)相對(duì)完善，對(duì)執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督更加有效。比如國土部既有內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，又有外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)。各地的督察局的設(shè)立，實(shí)質(zhì)上是對(duì)地方政府的監(jiān)督。 也體現(xiàn)了執(zhí)行、監(jiān)督與決策相分離的原則，即“三分法”得到了很好的體現(xiàn)。政府職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置向科學(xué)化、規(guī)范化邁出了一大步。但我們不能畢其功于一役，隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)形式的發(fā)展，還應(yīng)該也必然會(huì)再次有所調(diào)整。 記者：你有沒有其他意見和建議？ 馬懷德：遺憾的地方是，雖然從國務(wù)院確立“三定規(guī)定”，到各部委公布各自的“三定”方案都比較公開透明。但是，各部委的制定過程并不透明，尚需要進(jìn)一步加強(qiáng)，應(yīng)該向制定法律法規(guī)對(duì)外征求意見那樣，將“三定”方案的制定過程，也緊密地和民意相融合。 撤并改革，并非加減法 記者：從歷次機(jī)構(gòu)改革上分析，權(quán)力的合并，人員的裁剪成為趨勢(shì)，您如何理解國務(wù)院組成部門的增加和減少？ 馬懷德：此次機(jī)構(gòu)改革不是簡單的加減法，不能僅從數(shù)字上認(rèn)識(shí)改革的力度。 大部制改革最重要的一點(diǎn)是政府部門的相關(guān)職能要進(jìn)行重新的整合，但是這種整合不是簡單意義上的權(quán)力搬家。比如，這個(gè)部門原來的職能在發(fā)改委，現(xiàn)在轉(zhuǎn)移到商務(wù)部，或者是這個(gè)部門在國家工商總局轉(zhuǎn)移到其他部門，而不能轉(zhuǎn)移的部門，更多的是對(duì)這個(gè)部門的職能進(jìn)行重新界定，避免一個(gè)部門的職能和其他部門發(fā)生沖突和抵觸，發(fā)生交叉，發(fā)生職責(zé)不清的現(xiàn)象。當(dāng)然更多的是要防止權(quán)責(zé)的脫節(jié)，不能這個(gè)部門只有權(quán)力，不承擔(dān)責(zé)任，職能要分得清晰，界限要?jiǎng)澋们宄?從宏觀調(diào)控部門、行業(yè)管理部門、市場監(jiān)管部門、環(huán)境和資源管理部門、社會(huì)管理部門以及公共服務(wù)，這幾大部門從政府職能出發(fā)，都是有必要相對(duì)整合的，而且28個(gè)部委和十幾個(gè)直屬局、辦事機(jī)構(gòu)的一些職能都有交叉。我們不能把28個(gè)部委壓縮，而是要整合他們與直屬局之間有交叉和重復(fù)的。突出責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)督 記者：“三定規(guī)定”明確了各部門職責(zé)，有著怎樣的意義？ 馬懷德：明確人民銀行承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)并推進(jìn)金融業(yè)改革和發(fā)展，研究并協(xié)調(diào)解決金融運(yùn)行中的重大問題等責(zé)任；明確商務(wù)部、工商總局、質(zhì)檢總局、海關(guān)總署等部門加強(qiáng)市場監(jiān)管的責(zé)任；明確公安部負(fù)責(zé)治安、消防、道路交通安全管理等工作并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；明確住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部承擔(dān)保障城鎮(zhèn)低收入家庭住房、推進(jìn)住房制度改革等責(zé)任；明確安全生產(chǎn)監(jiān)管總局承擔(dān)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理等責(zé)任。此外，還明確了國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、衛(wèi)生部、林業(yè)局等部門加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)的責(zé)任。明確和強(qiáng)化部門責(zé)任，有利于增強(qiáng)政府部門及其工作人員的責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，提高政府的執(zhí)行力和公信力，同時(shí)也為推行行政問責(zé)制、加強(qiáng)責(zé)任追究提供了必要的依據(jù)。 記者：在對(duì)各部門權(quán)力的監(jiān)督上，您有什么認(rèn)識(shí)？ 馬懷德：一個(gè)部門不能沒有監(jiān)督。監(jiān)督是通過中紀(jì)委駐某個(gè)部的紀(jì)檢小組負(fù)責(zé)，現(xiàn)在這種監(jiān)督當(dāng)然是要實(shí)現(xiàn)對(duì)“大部制”的決策和執(zhí)行兩方面的監(jiān)督，另外一方面我們也不能忽略互相的監(jiān)督。就是內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)之間的互相監(jiān)督，還應(yīng)該強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)內(nèi)的層級(jí)監(jiān)督和審計(jì)檢察的監(jiān)督，還要接受人大的監(jiān)督、政協(xié)的監(jiān)督、人民群眾、新聞媒體的監(jiān)督?？傊?，“大部制”改革的目的不是讓權(quán)力更大，而是讓權(quán)力有機(jī)統(tǒng)一，更重要的是要防止權(quán)責(zé)脫節(jié)，使得權(quán)力和責(zé)任永遠(yuǎn)都是處于統(tǒng)一狀態(tài)的?！叭ㄒ?guī)定”源于憲法 記者：請(qǐng)談一下“三定規(guī)定”的具體含義。 于安：國務(wù)院部門“三定規(guī)定”是國務(wù)院部門主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的簡稱，是具有法律效力的規(guī)范性文件，是國務(wù)院部門履行職能的重要依據(jù)?！叭ㄒ?guī)定”是政府部門組建，即大部制改革的步驟之一，是中心環(huán)節(jié)，也是大部制改革的保障。 記者：據(jù)您了解，“三定規(guī)定”的法律淵源有哪些？ 于安：國務(wù)院出臺(tái)“三定規(guī)定”的依據(jù)是憲法和國務(wù)院組織法。根據(jù)憲法第89條第(三)項(xiàng)，即“規(guī)定各部和各委員會(huì)的任務(wù)和職責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各部和各委員會(huì)的工作，并且領(lǐng)導(dǎo)不屬于各部和各委員會(huì)的全國性的行政工作”；第(四)項(xiàng)，即“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”；第(十七)項(xiàng)，即“審定行政機(jī)構(gòu)的編制，依照法律規(guī)定任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政人員”，國務(wù)院有權(quán)確定中央職權(quán)的劃分，審定中央機(jī)關(guān)的編制。 因此，出臺(tái)“三定規(guī)定”，是有效的法律行為，應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶袷?。“三定”出臺(tái)流程嚴(yán)肅合法 記者：據(jù)您了解，此次“三定規(guī)定”出臺(tái)、擬定和獲批，是怎樣一個(gè)程序？ 于安：首先是國務(wù)院根據(jù)中央關(guān)于深化行政管理體制改革的意見和機(jī)構(gòu)改革方案，制定出臺(tái)“三定規(guī)定”，明確“三定規(guī)定”的基本原則和要求。 其次，各部委和直屬機(jī)構(gòu)提出本部門的“三定規(guī)定”草案，上報(bào)中央編辦。 然后，中央編辦對(duì)“三定”草案進(jìn)行認(rèn)真審核，并廣泛征求意見。據(jù)我了解，這次中央編辦征求意見的范圍一般都在20多個(gè)部門，最多征求了50多個(gè)部門的意見。 接下來，形成各部門的“三定”方案，按程序分別報(bào)請(qǐng)國務(wù)院各分管領(lǐng)導(dǎo)同志審核，最后提請(qǐng)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過。 因此，可以說此次“三定”，從規(guī)定的出臺(tái)到方案的成型，再到方案的審批，各個(gè)環(huán)節(jié)都是嚴(yán)肅和合法的。 記者：那么，“三定規(guī)定”的重心是什么呢？ 于安：從內(nèi)容上講，“三定規(guī)定”就是要確定各部委直屬機(jī)構(gòu)及其各部委直屬機(jī)構(gòu)之間的職權(quán)和職責(zé)，這其中也包含了國務(wù)院內(nèi)置機(jī)構(gòu)的職權(quán)職責(zé)。然后是確定各機(jī)構(gòu)人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。 因?yàn)樯鐣?huì)和經(jīng)濟(jì)形式處在不斷變化之中，立法也在與時(shí)俱進(jìn)。因此，各部門的權(quán)力也處在不斷變動(dòng)之中。比如在8月1日反壟斷法實(shí)施之前，因?yàn)闆]有這樣的職權(quán)，國務(wù)院的部門設(shè)置上也就沒有這一項(xiàng)。但隨之，就要設(shè)立反壟斷委員會(huì)，然后再細(xì)化到商務(wù)部和工商總局等等。 所以，“三定規(guī)定”和方案的核心就是對(duì)職權(quán)的劃分，這也是機(jī)構(gòu)改革所要達(dá)到的目的。 權(quán)力分配優(yōu)于以往 記者：實(shí)際上，每一次的機(jī)構(gòu)變革，都把職權(quán)的劃分作為重要內(nèi)容來處理。此次的“三定規(guī)定”與以往有什么不同？ 于安：本次“三定”在權(quán)力分配上也和以往有所區(qū)別?？梢哉f，借這次機(jī)會(huì)，全面進(jìn)行職能調(diào)整確有新意。 第一是該拿掉的拿掉。此次改革將微觀管理和事務(wù)性管理從各部門拿掉的頗多。最為明顯的是，從國家質(zhì)檢總局的原有職能中，將頗受公眾質(zhì)疑的“名牌推選”剝離到事業(yè)單位。再就是國家發(fā)改委的部分職權(quán)，進(jìn)行了下放，使其更加強(qiáng)化了宏觀層面的管理。 第二是該增加的增加。比如根據(jù)目前的國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，央行為了研究監(jiān)控?zé)徨X等的國際資本流動(dòng)，而設(shè)立了匯率司。再比如，人力資源和社會(huì)保障部，為了突出保護(hù)農(nóng)民工這一特殊利益群體，而增設(shè)了農(nóng)民工工作司等等。 第三是該強(qiáng)化的強(qiáng)化。比如環(huán)?？偩值江h(huán)保部的轉(zhuǎn)變，正說明了這一點(diǎn)。再比如能源管理和住房保障，都體現(xiàn)了強(qiáng)化的原則。 確立牽頭協(xié)調(diào)原則 記者：細(xì)化各部門權(quán)力分配，是否代表著各部門運(yùn)行過程中不再會(huì)出現(xiàn)職能交叉的現(xiàn)象？ 于安：正如我上面的分析，此次“三定”的重要內(nèi)容就是理順職責(zé)關(guān)系。這也是“三定”改革的大背景。多年來，政府運(yùn)行中，確實(shí)存在一些職責(zé)交叉問題，影響了政府協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)和行政效能。這次“三定”的一個(gè)突出原則就是，堅(jiān)持一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)。比如，本次改革在境外就業(yè)管理方面，明確將原勞動(dòng)保障部的相關(guān)職責(zé)劃入商務(wù)部，由商務(wù)部負(fù)責(zé)牽頭外派勞務(wù)和境外就業(yè)人員的權(quán)益保護(hù)工作；在電影、音像制品、動(dòng)漫和網(wǎng)絡(luò)游戲管理方面，明確動(dòng)漫和網(wǎng)絡(luò)游戲管理職責(zé)統(tǒng)一由文化部承擔(dān)，電影管理職責(zé)統(tǒng)一由廣電總局承擔(dān)，音像制品管理職責(zé)統(tǒng)一由新聞出版總署承擔(dān)；在高校畢業(yè)就業(yè)管理方面，明確教育部負(fù)責(zé)畢業(yè)生離校前的就業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)工作，人力資源社會(huì)保障部負(fù)責(zé)畢業(yè)生離校后的就業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)工作。 但是，“一件事情由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”，說起來容易做起來難。很多事情千頭萬緒，不可能歸一個(gè)部門的時(shí)候怎么辦？這就需要確定牽頭協(xié)調(diào)的機(jī)制。而牽頭協(xié)調(diào)機(jī)制的重點(diǎn)就是，集中解決和理順在宏觀調(diào)控領(lǐng)域、環(huán)境資源領(lǐng)域、工業(yè)等行業(yè)管理領(lǐng)域、涉外經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域、市場監(jiān)管領(lǐng)域、文化衛(wèi)生等社會(huì)管理領(lǐng)域的職責(zé)交叉和關(guān)系不順問題。 如此以來，很多問題將有解決的出口。比如食品問題，原來會(huì)涉及到農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)檢、食品監(jiān)督，通過改革，已經(jīng)明確發(fā)生此類問題，由衛(wèi)生部負(fù)責(zé)食品安全的綜合協(xié)調(diào)，其他有關(guān)部門各負(fù)其責(zé)。 另外，還建立了部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，形成工作合力。比如，明確發(fā)展改革委、財(cái)政部、人民銀行等部門建立健全宏觀調(diào)控協(xié)調(diào)機(jī)制；明確人民銀行會(huì)同銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)建立健全金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制等。 記者：正如您所分析的那樣，上述機(jī)制將有效地防止多頭管理和扯皮推諉等的職能交叉弊病。但是，這種運(yùn)行方式是否萬無一失呢？ 于安：人們也應(yīng)該注意到，我國政府部門的設(shè)置是按照等級(jí)制組建的。在這種情況下，牽頭協(xié)調(diào)機(jī)制在運(yùn)行過程中，有可能失靈。失靈的主要表現(xiàn)是，同級(jí)部門有可能出現(xiàn)推諉和扯皮現(xiàn)象。因此我建議，在本次改革之后的時(shí)間內(nèi)考慮，實(shí)行部委領(lǐng)導(dǎo)參加國務(wù)院常務(wù)會(huì)的機(jī)制，以使得各部委領(lǐng)導(dǎo)享有中央政府的決策參與權(quán)，從而保障在處理事涉多部門的事件時(shí)，能夠平衡各部門意見和建議。 所以，我們要用發(fā)展的眼光看待“三定規(guī)定”，看待我們正在建立起來的服務(wù)型政府。國家行政學(xué)院教授汪玉凱：“三定規(guī)定”向民生傾斜不再只管五年 記者：各部委的“三定”方案陸續(xù)獲批，您對(duì)本次“三定規(guī)定”所確定的總體改革理念有何看法？ 汪玉凱：這次行政體制改革和過去不同之處，提出職能統(tǒng)一大部制這樣一種改革思路推進(jìn)改革，這和過去五次改革不一樣，過去主要是轉(zhuǎn)變職能，政企分開、精簡機(jī)構(gòu)，但是總體上沒有提出大部制改革思路，這次明確提出這個(gè)思路，由大部制改革然后建立一個(gè)決策、執(zhí)行、監(jiān)督這三者相互協(xié)調(diào)，又相互制約這樣一個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)，換句話講，是權(quán)力機(jī)構(gòu)調(diào)整的重要切入點(diǎn)。 這次改革的目標(biāo)明確定位為建設(shè)服務(wù)型政府，首次把行政體制改革大目標(biāo)定為建設(shè)服務(wù)型政府。我認(rèn)為這不是政府公共服務(wù)職能的簡單放大，它要整體反映政府的理念、價(jià)值、目標(biāo)和宗旨。 記者：您如何認(rèn)識(shí)，在未來一階段時(shí)間內(nèi)，“三定規(guī)定”所起到的作用？ 汪玉凱：從“三定規(guī)定”的目標(biāo)上看，它強(qiáng)調(diào)通過制定行政管理體制規(guī)劃來推進(jìn)行政改革。所以，這次行政管理體制改革目標(biāo)不是五年目標(biāo)，是一個(gè)中長期目標(biāo)，也就是說從現(xiàn)在開始，到2020年，用12年的時(shí)間來建立起來現(xiàn)代行政管理體制框架，這次行政體制改革可以看成是一個(gè)過程，分階段逐步推進(jìn)，不像過去基本上是每次都是五年一次，只管五年。 記者：一件事歸一個(gè)部門管之后，監(jiān)督和約束機(jī)制該怎樣行使？ 汪玉凱：“三定規(guī)定”的目標(biāo)之一就是要使政府內(nèi)部一些機(jī)構(gòu)部門功能分工，有一些部門可能行使決策權(quán)，有一些部門可能會(huì)行使執(zhí)行權(quán)，或者監(jiān)督權(quán)，這樣就改變了既決策又執(zhí)行，又監(jiān)督的局面。通過這樣一種功能分化，可以做到一件事歸一個(gè)部門來管理，在外面又對(duì)它們有監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)。所以我們探索職能統(tǒng)一大部制是政府組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使它更可以適應(yīng)市場體制的發(fā)展，也可以適應(yīng)我們政治體制深入改革的要求，也可以適應(yīng)老百姓公共參與對(duì)政府職能的要求。 記者：你對(duì)目前各部委確定的“三定”方案有何認(rèn)識(shí)？ 汪玉凱：這次機(jī)構(gòu)改革的思路和傾向是比較清晰的，所體現(xiàn)出的三個(gè)傾斜是：向民生傾斜，向宏觀調(diào)控傾斜，向長遠(yuǎn)戰(zhàn)略傾斜。 第一是與民生相關(guān)的機(jī)構(gòu)此次涉及比較多，整合力度明顯加強(qiáng)，如環(huán)?？偩稚?、人才市場統(tǒng)一、建設(shè)部突出住房、衛(wèi)生體系醫(yī)藥管理和監(jiān)督理順等等；第二是宏觀調(diào)控部門也是此次改革的重點(diǎn)，此次明確了國家發(fā)改委、財(cái)政部、中國人民銀行等部門要建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制；第三是工業(yè)、交通等部門進(jìn)行整合，減少了部門分割和職能交叉。 北京大學(xué)教授姜明安：“三定”適應(yīng)“政府信息公開” 記者：您對(duì)“三定規(guī)定”和各部門“三定”方案的法律屬性，有何觀點(diǎn)？ 姜明安：“三定”方案是一個(gè)內(nèi)部的工作規(guī)范，而“三定規(guī)定”實(shí)質(zhì)上是一個(gè)不太符合要件的行政法規(guī)。因此稱為有法律效力的規(guī)范性文件。對(duì)比而言，規(guī)定更具有正式性、穩(wěn)定性和規(guī)范性。 因此，我認(rèn)為，從一定意義上講，“三定規(guī)定”是一個(gè)不一般的內(nèi)部工作規(guī)范。 各部委在制定“三定”方案時(shí)，程序上相當(dāng)于部門規(guī)章的出臺(tái)。 對(duì)外的效力上看，“三定規(guī)定”可以作為公民行政訴訟和復(fù)議的依據(jù)。根據(jù)最高人民法院的有關(guān)司法解釋，一旦有人因此進(jìn)行行政訴訟，法院可以參考使用。 記者：您認(rèn)為，此次“三定規(guī)定”的最大特點(diǎn)是什么？ 姜明安：這次“三定規(guī)定”的最大特點(diǎn)是透明和公開。我認(rèn)為，這是適應(yīng)了政府信息公開條例的要求。該條例第九條第三項(xiàng)規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)對(duì)符合下列基本要求之一的政府信息應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開：(三)反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的”。 從原來的秘密狀態(tài)，到現(xiàn)在的公開透明，也表明了建設(shè)法治政府的信心和決心。 記者：您如何看待“三定規(guī)定”的法制化進(jìn)程？ 姜明安：因?yàn)槲覈刑幱诮?jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，如果近期用一部法律限定住政府的各項(xiàng)職能，有利于穩(wěn)定和鞏固的同時(shí)，也會(huì)因其滯后性給政府部門帶來運(yùn)行上的苦難。 但是我認(rèn)為，當(dāng)前將作為政府組織法的重要組成部分的機(jī)構(gòu)編制法，進(jìn)行完善和發(fā)展，很有必要。因?yàn)槟壳拔覈挥袊鴦?wù)院組織法，地方組織法則是籠統(tǒng)地規(guī)范地方的人大和政府，機(jī)構(gòu)編制法的缺乏。 另外，“三定規(guī)定”和方案在目前的透明公開狀態(tài)下，再向前邁進(jìn)一步。我的設(shè)計(jì)是：“三定”方案在各部委自己確定草案，并經(jīng)過中編辦審查協(xié)調(diào)，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審定之后，還應(yīng)及時(shí)全面地通過媒體向社會(huì)公布，并廣泛征求意見，然后還應(yīng)舉行專家論證會(huì)和聽證會(huì)。在經(jīng)過幾年的運(yùn)行，上升為法律或行政法規(guī)。（記者 張有義） 7