農(nóng)村上地三權(quán)分置”的法律制度構(gòu)建 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是直接關(guān)系農(nóng)村發(fā)展和穩(wěn)定的一項基礎性制度。為實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的充分開發(fā)和利用、突破農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)困境，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，在探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)多種形式流轉(zhuǎn)的實踐中，中央從政策層面提出了"三權(quán)分置"的改革決策。盡管多地積極進行各種探索實踐，但其制度構(gòu)建及理論探討多仍集中于經(jīng)濟學視角的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)分析，上升到法律層面的關(guān)注不多。從法學角度準確界定"三權(quán)分置"的內(nèi)涵及本質(zhì)，明確三權(quán)性質(zhì)及權(quán)能，對于構(gòu)建培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的法律規(guī)則體系、推進土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。 一、農(nóng)村土地"三權(quán)分置"改革的發(fā)展方向從"兩權(quán)分離"到"三權(quán)分置"本質(zhì)是農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系的變革，存在著農(nóng)地從"集體所有"向"國有"1"私有""永包制"轉(zhuǎn)變的不同方向。農(nóng)村土地"三權(quán)分置"的發(fā)展趨勢，實際上與我國堅持社會主義的根本制度密切相關(guān)，同時"三權(quán)分置"的發(fā)展方向，也必須考慮到我國國情發(fā)展需要與社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展趨勢，堅持維護公平與提高效率相統(tǒng)一的改革導向，以釋放"三權(quán)分置"制度的最大紅利。農(nóng)地"國有化"不符合我國憲法對農(nóng)村土地所有權(quán)由集體所有的規(guī)定，與市場經(jīng)濟發(fā)展的方向背道而馳，并不可取。農(nóng)村土地私有化的觀點則不符合中國當前國情，農(nóng)地的徹底私有化將可能導致農(nóng)地的大規(guī)模的集中從而產(chǎn)生"兩極分化"現(xiàn)象，將產(chǎn)生新的剝削和不公平。而"永包制"主張土地承包三十年不變發(fā)展為永久承包，雖然有利于承包關(guān)系的穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進，但也存在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者無地可種，而在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)有穩(wěn)定工作、且在城鎮(zhèn)已經(jīng)獲得市民待遇的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口仍然享受土地收益的現(xiàn)象，不利于農(nóng)村土地資源的有效利用?？傮w而言，農(nóng)地"三權(quán)分置"可以實施多步走的改革思路：短期內(nèi)，農(nóng)地改革仍然應鞏固農(nóng)地的基本生活保障功能。農(nóng)戶土地承包權(quán)的退出應與我國城鎮(zhèn)化和農(nóng)村流動人口市民化的過程相適應。一直以來，農(nóng)村土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，起著提供基本生活保障的重要功能。22015年全國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示：2015年末全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)35361萬人，比上年末增加1236萬人。參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人數(shù)50472萬人，增加365萬人?？梢?，仍有大部分農(nóng)村流動人口尚無法在城市獲得相應的社會保障，確保農(nóng)民公平獲得農(nóng)村土地資源、提供基本生活保障，仍然是農(nóng)地制度設計的重要目標。在此情形下，以提高土地資源的利用為重要價值取向的"三權(quán)分置"制度，應在嚴格限制承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的前提下進行土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，允許承租人采取土地租賃合同質(zhì)押貸款、土地經(jīng)營收益評估貸款、經(jīng)營者信用貸款等方式，而不宜簡單地允許其以土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)申請抵押貸款。3作為成員權(quán)的土地承包權(quán)不能隨便流轉(zhuǎn)，也不能用于抵押和擔保。尊重農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，嚴格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，禁止以少數(shù)服從多數(shù)的名義將整村整組農(nóng)戶承包地集中對外招商經(jīng)營。但從中長期的發(fā)展方向來看，隨著我國農(nóng)民溫飽問題的解決，農(nóng)村流動人口市民化的深入推進，農(nóng)村土地資源在社會保障中功能的弱化，以及城鄉(xiāng)社會保障制度的逐步完善、務工農(nóng)民在城鎮(zhèn)獲得基本養(yǎng)老醫(yī)療保險、子女入學等待遇之后，即應逐步淡化承包權(quán)的成員權(quán)色彩，強化土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)色彩，建立農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口完全退出土地承包的機制。在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，允許進城農(nóng)民退出承包農(nóng)地，國家和集體經(jīng)濟組織應對其給予適當?shù)慕?jīng)濟補償，或者通過承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓獲得經(jīng)濟利益，最終實現(xiàn)農(nóng)村土地資源與我國勞動力資源的優(yōu)化配置。二、"三權(quán)分置"下的權(quán)利構(gòu)成分析"兩權(quán)分離"背景下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)被分為所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)。"三權(quán)分置"的實質(zhì)是所有權(quán)與使用權(quán)的進一步分離，以實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)為最終目的，土地承包經(jīng)營權(quán)被進一步劃分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。從"兩權(quán)分離"到"三權(quán)分置"，所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能也發(fā)生了相應的調(diào)整。（一）農(nóng)地集體所有權(quán)農(nóng)村土地集體所有權(quán)是集體經(jīng)濟組織對農(nóng)村土地所享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，其性質(zhì)為自物權(quán)，由于集體經(jīng)濟組織并不直接占有、使用土地，對于集體土地的占有、使用權(quán)能在土地承包經(jīng)營權(quán)設立之后即轉(zhuǎn)移給了土地承包經(jīng)營權(quán)人。其收益及處分權(quán)能也轉(zhuǎn)由承包方行使，集體土地所有權(quán)權(quán)能受到了限制，其權(quán)利表現(xiàn)為對農(nóng)地承包和經(jīng)營的監(jiān)督權(quán)、合理分配農(nóng)村土地的發(fā)包權(quán)、到期承包地的收回權(quán)等。從目前情況看，集體經(jīng)濟組織的所有權(quán)行使極不規(guī)范，有些集體經(jīng)濟組織怠于行使其所有權(quán)，而有些地區(qū)的集體經(jīng)濟組織則借助其行政管理職能擴張其權(quán)利，肆意侵犯農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)。（二）承包經(jīng)營權(quán)土地承包經(jīng)營權(quán)是我國現(xiàn)行土地管理法物權(quán)法等法律法規(guī)的法律用語，是承包農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟組織成員，享有對承包地占有、使用、收益以及流轉(zhuǎn)等權(quán)利。我國農(nóng)村土地經(jīng)營制存在家庭承包和對"四荒"（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）承包兩種方式。"四荒"地承包經(jīng)營主體可以是本集體組織村民、農(nóng)戶之外的自然人、企業(yè)法人或其他經(jīng)營組織。而家庭承包中，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體為集體組織成員，其取得、流轉(zhuǎn)等權(quán)利受到嚴格限制，具有封閉性、身份性和保障性，使非農(nóng)資本難以進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展形成阻礙。因而，本文著重針對家庭承包經(jīng)營權(quán)的再造而展開分析。2013年12月23日至24日召開的中央農(nóng)村工作會議提出"落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營"，并指出"土地承包經(jīng)營權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體發(fā)生分離，是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變化的新趨勢。"根據(jù)現(xiàn)有農(nóng)地政策，農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能發(fā)生了改變，在此基礎上分離為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。1.承包權(quán)。農(nóng)村土地承包權(quán)的主體為集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)戶。承包權(quán)的期限穩(wěn)定并長久不變，且不能在公開市場上流轉(zhuǎn)。承包權(quán)既是成員獲得承包土地的資格，也包括承包土地使用權(quán)。對土地承包權(quán)的法律地位存在兩種理解：一是等同于土地承包經(jīng)營權(quán)，具備占有、使用、收益和部分處分權(quán)能。如學者潘俊認為：承包權(quán)在嚴格意義上仍是土地承包經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)的派生權(quán)利。也有學者認為，雖然在現(xiàn)有的法律框架下，承包權(quán)在現(xiàn)行法制的意義上仍然是土地承包經(jīng)營權(quán)，但實際上承包權(quán)僅包括土地承包經(jīng)營權(quán)的占有和部分處分權(quán)能。4根據(jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組相關(guān)負責人的解釋：農(nóng)民對承包地享有占有、使用、收益的權(quán)利，無處分權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)不允許抵押，中央只是把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中單獨分離出來，允許其抵押擔保，但承包權(quán)不許抵押。5農(nóng)村土地承包權(quán)是一種用益物權(quán)，其權(quán)利表現(xiàn)為承包地維持權(quán)、分離對價請求權(quán)、征地補償獲取權(quán)、繼承權(quán)、退出權(quán)、農(nóng)地利用監(jiān)督權(quán)等。2.經(jīng)營權(quán)。當前探索實踐中的土地經(jīng)營權(quán)并非法定的民事權(quán)利，其權(quán)利內(nèi)涵尚無明確界定。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)由土地承包經(jīng)營權(quán)中分離而來，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體享有農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，對農(nóng)村土地享有實際占有、使用、收益的權(quán)利，可通過進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、抵押擔保等獲得收益，其權(quán)利表現(xiàn)為生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)、獲得經(jīng)營收益權(quán)、抵押擔保權(quán)等。2015年1月22日國務院辦公廳關(guān)于引導農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見指出：現(xiàn)階段通過市場流轉(zhuǎn)交易的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)包括承包到戶的和農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)等，以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)、集體林地經(jīng)營權(quán)為主，不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)"。進一步明確了農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)可以通過市場流轉(zhuǎn)交易，經(jīng)營權(quán)可以向金融機構(gòu)抵押融資、通過"農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場"等"公開市場"流轉(zhuǎn)交易、入股合作社和龍頭企業(yè)等新的土地流轉(zhuǎn)形式。在"三權(quán)分置"下，農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營權(quán)與"四荒"地承包經(jīng)營權(quán)趨于一致，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)主體不再限于集體經(jīng)濟組織成員，可以是本集體經(jīng)濟組織之外的農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作組織和農(nóng)業(yè)企業(yè)等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。三、"三權(quán)分置"法律制度完善農(nóng)村土地"三權(quán)分置"改革與探索，目前仍停留在政策和理論層面，我國物權(quán)法農(nóng)村土地承包方土地管理法等涉及土地產(chǎn)權(quán)的法律均未對"三權(quán)"的內(nèi)容及權(quán)利邊界進行界定和劃分，特別是對土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)定，在法律規(guī)定上仍處于空白，"三權(quán)分置"的制度構(gòu)建多停留在地方性法規(guī)、規(guī)章以及政策文件層面，缺乏相應的法律制度配套。這種狀況也使得實踐中"三權(quán)分置"權(quán)利邊界模糊，權(quán)能的實現(xiàn)受限，"三權(quán)分置"的制度功能難以有效發(fā)揮。（一）準確定位農(nóng)村土地所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)與農(nóng)戶承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的關(guān)系土地承包經(jīng)營權(quán)可以分離為土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，但土地承包經(jīng)營權(quán)并非直接為土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)所取代，而涉及到承包權(quán)人和經(jīng)營權(quán)人的利益調(diào)整。在土地經(jīng)營權(quán)未流轉(zhuǎn)的情形下，承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)是統(tǒng)一由承包家庭所擁有，土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)合二為一；在承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的情形下，土地經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)相分離，由不同的主體所享有。土地承包經(jīng)營權(quán)并非土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的等量相加，而是在原有的土地承包經(jīng)營權(quán)上增加了抵押、擔保等新的權(quán)能。承包權(quán)應體現(xiàn)于承包主體讓渡經(jīng)營權(quán)而獲得財產(chǎn)收益、土地被征用及退出后獲得財產(chǎn)補償以及對承包土地的繼承權(quán)等方面6，而經(jīng)營權(quán)則為承包地自主生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營權(quán)抵押、入股等處分權(quán)利7。在中央已經(jīng)明確了農(nóng)村集體土地"三權(quán)分置"的改革思路的情況下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)政策的調(diào)整，最終需要從法律上予以明確，以法律作為制度實施的依據(jù)和保障。現(xiàn)有的物權(quán)法僅規(guī)定了農(nóng)村土地所有權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。因此，需要及時對現(xiàn)有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度從法律上予以完善。首先，應對物權(quán)法進行修改，從法律上厘清明確家庭承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)與法律明確規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)之間的法律關(guān)系，對各項權(quán)利的權(quán)能進行準確界定，對三權(quán)的權(quán)利主體享有的權(quán)利義務內(nèi)容予以規(guī)定。（二）明確土地經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)性質(zhì)學術(shù)界對承包權(quán)的法律屬性沒有太大分歧，認為承包權(quán)是一種物權(quán)。但對經(jīng)營權(quán)的法律屬性問題仍處于百家爭鳴的狀態(tài)。一種觀點認為土地經(jīng)營權(quán)非物權(quán)，為一種債權(quán)。8此種觀點認為："同一物上不可能產(chǎn)生兩個以上內(nèi)容相近的用益物權(quán)，在用益物權(quán)上再設相近用益物權(quán)的安排，是人為地將法律關(guān)系復雜化，在存在物權(quán)和債權(quán)區(qū)分的情況下，這種安排是立法技術(shù)的倒退。"9另一種觀點則認為，"從法律角度說，土地經(jīng)營權(quán)應被界定為從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的新的用益物權(quán)。"10或稱之為"次生性的用益物權(quán)，具有穩(wěn)定性和對抗性"。11建立于債權(quán)關(guān)系上的農(nóng)村土地租賃，其土地租期短，將影響經(jīng)營者對農(nóng)地的長期投入，對我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育形成障礙。2014年中央一號文件提出"允許以承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押"，各地普遍視為允許"土地經(jīng)營權(quán)"抵押。有的地方政府出臺文件規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作要給承包方發(fā)土地承包權(quán)證，給經(jīng)營者發(fā)土地經(jīng)營權(quán)證，允許經(jīng)營者以土地經(jīng)營權(quán)向銀行申請抵押貸款。根據(jù)現(xiàn)有政策，經(jīng)營權(quán)已經(jīng)被賦予了抵押擔保權(quán)能，使其在占有、使用的債權(quán)屬性之外具有了一定的處分權(quán)能，實際上具有了用益物權(quán)性質(zhì)。從長遠看，對承租人取得的土地經(jīng)營權(quán)實行物權(quán)化構(gòu)建，賦予其一定的可對抗出租人的權(quán)利，有利于我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。通過修改立法，將土地經(jīng)營權(quán)定位為獨立的用益物權(quán)，規(guī)定承包方轉(zhuǎn)讓、抵押、調(diào)整、收回土地承包經(jīng)營權(quán)，不影響土地經(jīng)營權(quán)租賃合同效力，更有利于維護承包農(nóng)戶與第三方經(jīng)營者各自的農(nóng)地權(quán)利。將分離后的經(jīng)營權(quán)確定為用益物權(quán)，從程序上應進行"三權(quán)"分離登記，完善權(quán)利公示制度。經(jīng)營權(quán)的設立、轉(zhuǎn)移等必須通過公示使權(quán)利人之外的第三人知曉和尊重，從而排除任何第三人干涉。從各地的實踐看，多采用簽訂合同并經(jīng)政府登記的流轉(zhuǎn)模式。因此，為強化對經(jīng)營權(quán)的保護，可考慮設立土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓登記制度，經(jīng)營權(quán)的獲得應確權(quán)登記，未經(jīng)登記不產(chǎn)生效力。通過登記公示，強化經(jīng)營權(quán)對抗土地承包經(jīng)營權(quán)的效力。四、結(jié)語總之，"三權(quán)分置"是農(nóng)村改革發(fā)展的一項重要任務，"三權(quán)分置"的提出，迫切需要從理論上進行深入的研究，厘清"三權(quán)"關(guān)系，明確權(quán)利內(nèi)容及性質(zhì)，并從立法上及時對現(xiàn)行法律予以修改和完善，為"三權(quán)分置"的落實提供法律保障。本文是中國法學會2015年度部級法學研究重點委托課題：農(nóng)村土地"三權(quán)分置"的法治保障研究（課題編號：CLS2015ZDWT43）的階段性成果。注釋：韓洪今，馬秋.論中國農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度改革J.哈爾濱工業(yè)大學學報(社會科學版)，2005(2)2015年全國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯（下轉(zhuǎn)第69頁）（上接第67頁）示：2015年末全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)35361萬人，比上年末增加1236萬人。參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人數(shù)50472萬人，增加365萬人。孫中華.關(guān)于農(nóng)村土地"三權(quán)分置"有關(guān)政策法律性問題的思考.農(nóng)業(yè)部管理干部學院學報，2015（01）：4—5李國強.論農(nóng)地流轉(zhuǎn)中"三權(quán)分置"的法律關(guān)系.法律科學，2015（06）：184見陳錫文：農(nóng)村土地制度改革，底線不能突破(權(quán)威訪談·學習貫徹十八屆三中全會精神)——專訪中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組副組長、辦公室主任陳錫文，載人民日報，2013年12月5日第2版。高遠至.三權(quán)分離：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)新路徑漸清晰J半月談，2014(3)潘俊.農(nóng)村土地"三權(quán)分置"：權(quán)利內(nèi)容與風險防范J.中州學刊，2014(11)陶鐘太朗，楊遂全.農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)認知與物權(quán)塑造——從既有法制到未來立法J南京農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)，2015(02):73-79陳小君.我國農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會決定相關(guān)內(nèi)容解讀.法學研究，2014（04）謝鴻飛.明確農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的合法地位.農(nóng)村工作通訊.2016（04）：4811劉穎，唐麥.中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)"三權(quán)分置"法律問題研究.世界農(nóng)業(yè)，2015（07）：175（作者單位：西南政法大學經(jīng)濟法學院 重慶 401120；重慶理工大學會計學院 重慶 400054）