論我國社會主義市場經(jīng)濟體制下的政府體制改革 摘要：推進我國社會主義市場經(jīng)濟體制下的政府體制改革，必須分清、分開兩類不同的國有企業(yè)，從經(jīng)營性、競爭性領(lǐng)域中退出的應是政府而不是國有企業(yè)。國有資產(chǎn)管理體制中的中央與地方的關(guān)系應是“分級所有”。政府體制改革的重點是改革其雙重身份和雙重職能。 關(guān)鍵詞：政府體制改革，中央與地方的關(guān)系，雙重身份和雙重職能我國“十一五”規(guī)劃強調(diào)“著力推進行政管理體制改革”，并把它置于深化改革的首位。因為這不是一般行政事務性改革，而是要以繼續(xù)推進“政企分開、政資分開、政事分開”為重要內(nèi)容的政府體制改革。這是關(guān)系政府在社會主義市場經(jīng)濟中的定位與改革問題。胡錦濤同志對政府體制改革問題做了極為深刻的闡述：“在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府的主要職能是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務。要以轉(zhuǎn)變政府職能為重點，繼續(xù)推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，加強和完善宏觀調(diào)控，減少和規(guī)范行政審批，把政府職能切實轉(zhuǎn)到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務上?！边@表明，政府體制改革的目標是把政府建設(shè)成一個履行公共服務的“公共服務型政府”。這也正是社會主義市場經(jīng)濟體制所要求的。然而，我國政府長期以來不僅履行公共服務職能，同時又履行龐大的國有資產(chǎn)(特別是經(jīng)營性國有資產(chǎn))的所有者和經(jīng)營者的職能，即政府身兼兩種不同的身份和不同職能，這就是改革的重點和難點所在。改革開放以來，我國在“政企分開、政資分開”方面做了很多努力，但仍是障礙重重。改革的過程表明，政府的雙重身份和雙重職能仍是政企不分、政資不分、政事不分的體制根源。所謂“病”在企業(yè)，“根”在政府。這就是為什么說目前要解決深層次問題，改革進入“攻堅階段”。這是關(guān)系到要有一個創(chuàng)新型的政府和一個創(chuàng)新型的國家，這需要在實踐中探索。一、必須分清、分開兩類不同的國有企業(yè)，從經(jīng)營性、競爭性領(lǐng)域中退出的應是政府而非國有企業(yè)按照“國資委”的規(guī)定，“國資委”實現(xiàn)了對所有國有企業(yè)(金融系統(tǒng)除外)的出資人地位，有“管人、管事、管資產(chǎn)相結(jié)合”的職責和權(quán)利。然而，有著兩類不同性質(zhì)、職能、營運原則的國有企業(yè)，應分清和分開管理。一是提供公共產(chǎn)品或公共服務的國有企業(yè)。這類國有企業(yè)體現(xiàn)了作為政治實體的國家即政府的職能，它們具有以下特性：(1)生產(chǎn)與經(jīng)營具有公共性，是為滿足公眾經(jīng)濟生活、文化生活、社會生活的公共消費的需要，目的是把政府所轄地區(qū)鑄造成一個良好的投資環(huán)境、經(jīng)營環(huán)境和生活環(huán)境。(2)經(jīng)營是非贏利、公益性甚至是福利性或政策性的，它們不適宜由私人經(jīng)營或私人無力經(jīng)營。(3)資金來自本地區(qū)的財政撥款，政府可為提高公益性、福利性服務而提供財政補貼，按低于市場價格甚至低于成本的價格向公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(如，水、電、公交、福利住房等)。有些公共產(chǎn)品與公共服務，可通過采購、招標甚至BOT方法吸引民企或外企參與，但由國有企業(yè)向公眾提供公共消費，作非贏利性、公益性甚至福利性經(jīng)營。這類國有企業(yè)應是各級政府所有制的國有企業(yè)。國外經(jīng)驗表明，這類企業(yè)大多數(shù)由各級政府財政部門及有關(guān)部門管轄。二是屬于經(jīng)營性或競爭性的國有企業(yè)。這類國有企業(yè)體現(xiàn)了作為經(jīng)濟實體的國家的職能，它們具有以下特性：(1)經(jīng)營性和贏利性，以贏利為目的。(2)自主經(jīng)營、自負盈虧，有內(nèi)在的“成本一收益”經(jīng)濟原則的硬性約束。盡管它們的初始投資來自政府的財政預算，但一旦投入后，就完全離開政府財政部門，經(jīng)營性國有企業(yè)的發(fā)展全靠自身的經(jīng)營和贏利能力。上述兩類性質(zhì)、職能、營運原則完全不同的國有企業(yè)，前者履行的是“公共服務型”政府的職能，后者履行的則是作為經(jīng)濟實體的國家所要求的資本性經(jīng)營職能。目前，這兩類國有企業(yè)都為政府所有，政府兼有作為政治實體和經(jīng)濟實體的雙重身份、雙重職能于一身。政府的這種集雙重身份、雙重職能于一身的體制，過去是計劃經(jīng)濟體制的源頭，現(xiàn)在則成了建立“公共服務型”政府的嚴重障礙。政府不從經(jīng)濟實體的身份中脫身，便不能成為公共服務型政府。同時，經(jīng)營性國有企業(yè)若不從政府身上剝離開來，也難以實現(xiàn)“政企分開”和“政經(jīng)分開”，難以建立健全公司治理機構(gòu)。將經(jīng)濟實體的身份和職能從政府身上剝離開來，決不是根本否定國家作為經(jīng)濟實體的身份和職能，而是另外(在政府之外)設(shè)置一個作為經(jīng)濟實體的國家的載體(如“人大”)，成立一個經(jīng)營性國有企業(yè)體系。否則，讓國有企業(yè)全退出經(jīng)營性、競爭性行業(yè)和領(lǐng)域，那便是全盤私有化或中國式“世紀大拍賣”，也就不成其為以公有制為主體的社會主義市場經(jīng)濟。所以，應退出經(jīng)營性、競爭性行業(yè)和領(lǐng)域的是政府，而不是國有企業(yè)。(1)擁有一批經(jīng)營性或競爭性國有企業(yè)，是我國社會主義市場經(jīng)濟的一個特征。在計劃經(jīng)濟體制下，經(jīng)營性、競爭性國有企業(yè)長期被政府所有制捆住，經(jīng)營性原則和機制被計劃化和行政手段所扼殺和取代。而今社會主義市場經(jīng)濟是“公有制為主體”和多種所有制共同發(fā)展，經(jīng)營性和競爭性行業(yè)和領(lǐng)域也不應例外，國有資本和國有企業(yè)也應隨時進入和退出。有人援引西方經(jīng)濟學關(guān)于政府不應介入經(jīng)營性、競爭性領(lǐng)域的論點，主張國有企業(yè)應隨同政府一道完全從經(jīng)營性、競爭性領(lǐng)域退出。我認為不妥。西方經(jīng)濟學的論點是對的，因為政府履行的是“公共服務”職能。但它所研究的是資本主義市場經(jīng)濟，在那里，經(jīng)營性和競爭性行業(yè)和領(lǐng)域是私人企業(yè)一統(tǒng)天下，而我國面臨的是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，我們不能利用這個理論去要求國有企業(yè)退出經(jīng)營性、競爭性行業(yè)和領(lǐng)域，而應加速政府體制改革，將經(jīng)營性和競爭性國有企業(yè)跟政府區(qū)別開來，而且分離開來。(2)我國國有企業(yè)改革的基本方針：“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學”，主要是針對經(jīng)營性和競爭性的國有企業(yè)而提出的。因為提供公共產(chǎn)品和公共服務的國有企業(yè)本身進行的是非贏利性、公益性或福利性經(jīng)營，依靠政府財政，是政府應盡的“公共服務”職能，應完全為政府所掌有和舉辦，談不上“政企分開”。而且，遵循此方針改革國有企業(yè)，目的是為在公有制基礎(chǔ)上建立“自主經(jīng)營、自負盈虧、自我擴張、自我約束”的內(nèi)在機制的“微觀基礎(chǔ)”，使這些國有企業(yè)能成為內(nèi)有經(jīng)濟活力、外有市場競爭力的經(jīng)營性、競爭性國有企業(yè)，而決不是為了消滅國有企業(yè)。