論日本食品安全監(jiān)管體制摘 要日本在 2003 年開始實(shí)施的食品安全規(guī)制改革中，引入風(fēng)險(xiǎn)分析手法，分離風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理職能，促進(jìn)食品安全相關(guān)主體之間的風(fēng)險(xiǎn)交流。并在此基礎(chǔ)上，通過一系列的改革，形成了較為完善的食品安全法律體系。這些無疑將對(duì)剛剛實(shí)施食品安全法的中國具有重要的借鑒意義。鑒于此，本文從行政法學(xué)的角度入手，以日本食品安全法律規(guī)制為研究對(duì)象，對(duì)日本食品安全法律規(guī)制體系的歷史演進(jìn)、規(guī)制模式、基本理念、基本原則、保障制度、管理機(jī)構(gòu)等方面進(jìn)行了系統(tǒng)、全面的分析，以期對(duì)完善中國食品安全規(guī)制體系有所裨益。關(guān)鍵詞：日本；食品安全；監(jiān)管體制目 錄緒 論1一、 日本食品安全監(jiān)管的概念與模式2（一）食品安全概述21、食品安全的概念22、食品安全內(nèi)涵2（二）食品安全規(guī)制的類型21、直接規(guī)制與間接規(guī)制22、事前規(guī)制與事后規(guī)制33、公共規(guī)制與自主規(guī)制4二、日本食品監(jiān)管制度6（一）HACCP 法6（二）GAP 的倡導(dǎo)制度7三、日本食品安全監(jiān)管主要制度9（一）HACCP 的承認(rèn)制度9（二）食品標(biāo)識(shí)制度10（三）食品安全追溯制度10四、日本食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)11（一）食品安全委員會(huì)11（二）食品衛(wèi)生監(jiān)督員12（三）食品衛(wèi)生分會(huì)12結(jié) 論14參考文獻(xiàn)15緒 論民以食為天，食以安為本，食品安全是國民生活中非常重要的組成要素之一。在自給自足的自然經(jīng)濟(jì)時(shí)代，尚不存在食品安全問題，而隨著自然經(jīng)濟(jì)的解體，商品經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來臨，尤其是步入近現(xiàn)代工業(yè)化社會(huì)后，由于食品供給的增多、食品交易的繁榮、飲食環(huán)境的變化，相應(yīng)地威脅食品安全的不確定因素也日益增多。近年來，世界上許多國家不斷爆發(fā)食品安全事件，如在歐洲大面積爆發(fā)的瘋牛病事件以及日本爆發(fā)的 0-157 大腸桿菌中毒事件等，中國也于 2008 年爆發(fā)了“三鹿奶粉”事件，這使得食品安全問題一舉成為全民關(guān)注的熱點(diǎn)。面對(duì)嚴(yán)峻的食品安全環(huán)境，毋庸置疑，食品安全規(guī)制已經(jīng)成為世界各國亟需研究和解決的課題。在現(xiàn)代社會(huì)，基于個(gè)人利益和公共利益的共同訴求，食品安全規(guī)制往往與國家利益、社會(huì)利益、個(gè)人利益息息相關(guān)。這就需要建立一個(gè)以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律為基礎(chǔ)的，以實(shí)現(xiàn)食品企業(yè)和消費(fèi)者利益雙贏為目標(biāo)的食品安全規(guī)制體系。而在這一過程中，食品安全的公共規(guī)制或者說食品安全行政，憑借其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮著民事途徑無法替代的功能。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來看，如果市場(chǎng)能充分發(fā)揮作用，能通過市場(chǎng)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)從而確保食品的安全，那是最好不過的事情。但現(xiàn)實(shí)卻是，“食品加工的技術(shù)鏈條已經(jīng)漫長到讓我們大多數(shù)消費(fèi)者難以根據(jù)簡單的生活經(jīng)驗(yàn)來判斷食品是否安全的程度，這一情形在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中叫做信息不對(duì)稱”。經(jīng)驗(yàn)證明，在生產(chǎn)、銷售、消費(fèi)的交易雙方存在信息不對(duì)稱的時(shí)候，市場(chǎng)的作用會(huì)大打折扣。因此，此時(shí)，就需要行政等外力的介入，確保交易雙方獲得實(shí)質(zhì)的公平和效率。另外，由于食品是一種特殊性的商品，其能直接影響人的生命和健康。食品安全事件一旦爆發(fā)，造成的損失是不能簡單地以金錢來衡量的。同時(shí)，僅僅根據(jù)民事法對(duì)侵權(quán)行為、不履行債務(wù)等請(qǐng)求損害賠償，或是根據(jù)刑法請(qǐng)求處罰和制裁，并不能直接起到預(yù)防和防止食品安全事件發(fā)生的作用。因此，就需要行政的介入，從源頭抓起，采取積極措施預(yù)防和消除危險(xiǎn)?！靶姓谑虑?，也就是還只不過是抽象的危險(xiǎn)、只有被害發(fā)生的可能性的階段即行介入，將被害與紛爭防止于未然。以預(yù)防行政收先下手為強(qiáng)之功效。”這就是行政的優(yōu)勢(shì)所在。一、 日本食品安全監(jiān)管的概念與模式（一）食品安全概述1、食品安全的概念1974年，聯(lián)合國糧農(nóng)組織在世界糧食大會(huì)上通過了世界糧食安全國際約定，從食品數(shù)量滿足人們基本需要的角度，第一次提出了“食品安全”的概念。而在1996年世界衛(wèi)生組織發(fā)表的加強(qiáng)國家級(jí)食品安全性指南中，首次將食品安全與食品衛(wèi)生、食品質(zhì)量進(jìn)行了較為明確的區(qū)分，即食品安全是“對(duì)食品按其原定用途進(jìn)行制作和食用時(shí)不會(huì)使消費(fèi)者受害的一種擔(dān)?！保称沸l(wèi)生是指“為確保食品安全性和適合性在食物鏈的所有階段必須采取的一切條件和措施”，食品質(zhì)量則被定義為“食品滿足消費(fèi)者明確的或者隱含的需要的特性”。由此可見，食品安全是一個(gè)處于不斷演變中的概念，不同時(shí)期的不同國家和國際組織會(huì)從不同的角度對(duì)其進(jìn)行不同的定義，而食品安全也就是隨著人類的這種不斷提高的認(rèn)識(shí)水平，形成和完善了自身的概念。2、食品安全內(nèi)涵食品安全應(yīng)包含兩層含義：一是，食品安全是指食品的安全性，即三要素中的“衛(wèi)生”和“狹義上的安全”。其中，衛(wèi)生是指食品自身的清潔而無毒無害，而狹義上的安全是指食品不受外界的污染。二是，食品安全是指包括飲食文化和食物攝取方法在內(nèi)的安全性，即三要素中的“營養(yǎng)”。營養(yǎng)與食物息息相關(guān)，對(duì)平衡健康和治療疾病具有重要作用。在食物攝取中的營養(yǎng)比例的搭配不僅是一門學(xué)問，更是一門藝術(shù)。在飲食文化和食物攝取方法不斷豐富的基礎(chǔ)上確保食品的安全性，是食品安全一詞隨著人類對(duì)高水平生活不斷追求而演變的最好明證。（二）食品安全規(guī)制的類型1、直接規(guī)制與間接規(guī)制從與被規(guī)制者的關(guān)系上看食品安全規(guī)制分為直接規(guī)制與間接規(guī)制。直接規(guī)制是指對(duì)被規(guī)制對(duì)象具有直接的拘束力的規(guī)制，間接規(guī)制是指沒有直接拘束力，只能引導(dǎo)被規(guī)制對(duì)象自主采取安全上希望的行為的規(guī)制。因?yàn)橹苯右?guī)制與間接規(guī)制具有不同的功能，所以，只有兩者在制度上相互銜接，才能獲得相得益彰的效果。在實(shí)際操作中，直接規(guī)制的主要手段有兩種：第一種是許可制、認(rèn)可制和資格制。這三者在功能上具有一定的相似性，在日本食品安全規(guī)制中較為常用。例如，屠宰場(chǎng)法第 4 條第 1 款規(guī)定，“開辦屠宰場(chǎng)要獲得都道府縣知事的許可”，這就是典型的許可制。即一般性禁止開辦特定的企業(yè)或者從事特定的行為，只有在事前獲得許可的前提下，才能解除禁止。而關(guān)于食品制造過程高級(jí)化管理的臨時(shí)措施法第 8 條第 1 款中規(guī)定的“食品制造、加工企業(yè)制定了制造過程管理高級(jí)化的相關(guān)計(jì)劃，可以申請(qǐng)指定認(rèn)定機(jī)關(guān)予以認(rèn)定”，就是認(rèn)可制的體現(xiàn)。也就是說，雖然法律對(duì)一些行為并不禁止，但是要獲得法律上的承認(rèn)以及保護(hù)，就必須獲得相關(guān)規(guī)制機(jī)構(gòu)的同意。而資格制則是指為了保證個(gè)人或者組織具有適當(dāng)?shù)貙?shí)施特定行為的技術(shù)能力，還要求其具備一定的資格才能從事特定的行為。第二種是規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)的制定、認(rèn)證與檢查。規(guī)制機(jī)構(gòu)為了確保食品以及生產(chǎn)、制造、加工食品的設(shè)施設(shè)備等安全性，規(guī)定企業(yè)應(yīng)當(dāng)遵守的技術(shù)性要求，這就是規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)。間接規(guī)制的主要手段有三種：一是誘導(dǎo)，即以財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等經(jīng)濟(jì)性措施鼓勵(lì)企業(yè)主動(dòng)地進(jìn)行安全上的確保行為。二是指導(dǎo)或指示，規(guī)制機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)別的企業(yè)或行業(yè)團(tuán)體做出確保食品安全的指導(dǎo)或指示方針。三是提供信息，通過風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制傳遞和共享必要的食品安全信息，促使企業(yè)在其基礎(chǔ)上進(jìn)行自我的管理。2、事前規(guī)制與事后規(guī)制從規(guī)制手段的實(shí)施時(shí)期與企業(yè)開始的生產(chǎn)、流通和銷售食品等活動(dòng)的時(shí)期相比較，可以將食品安全規(guī)制分為事前規(guī)制與事后規(guī)制。事前規(guī)制與事后規(guī)制的相結(jié)合，分別對(duì)企業(yè)活動(dòng)的各個(gè)階段進(jìn)行不同方法的規(guī)制，有利于形成一個(gè)從生產(chǎn)到消費(fèi)的整個(gè)流程的安全確保體系。事前規(guī)制是指食品安全相關(guān)主體在實(shí)際活動(dòng)之前便制定績效標(biāo)準(zhǔn)及偏差預(yù)警系統(tǒng)，做到在問題發(fā)生以前已經(jīng)開啟預(yù)防危害的規(guī)制程序和緊急應(yīng)對(duì)措施，其主要手段包括制定廠房、設(shè)備、食品、食品添加劑、食品包裝等的規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)在實(shí)際操作過程中是否符合上述的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格的確認(rèn)。事后規(guī)制是指在企業(yè)活動(dòng)已經(jīng)開始之后的規(guī)制，主要是對(duì)上述規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)的維持進(jìn)行確認(rèn)和監(jiān)督。以便在出現(xiàn)不符合規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)的情況下，可以及時(shí)做出更正指示，并在必要時(shí)撤銷之前的許可認(rèn)可，甚至進(jìn)行相應(yīng)的處罰。事后規(guī)制已經(jīng)長期應(yīng)用到食品安全領(lǐng)域中，而圍繞事前規(guī)制的正當(dāng)性問題一直存有爭論。因?yàn)?，事前?guī)制自身確實(shí)存在著一些無法回避的弊端。例如，妨礙企業(yè)提高安全性的動(dòng)力，剝奪消費(fèi)者選擇便宜但有某種危險(xiǎn)的商品的自由，企業(yè)和消費(fèi)者對(duì)確保安全的自己責(zé)任由此變得較為曖昧，而且通過技術(shù)進(jìn)步和企業(yè)安全管理能力的提高，事后監(jiān)督、救濟(jì)制度和提供信息等，運(yùn)用市場(chǎng)的方法也能獲得事前規(guī)制同樣的效果。但是，另一方面，事前規(guī)制在食品安全領(lǐng)域仍有其存在的必要性?，F(xiàn)在食品工業(yè)化背景下，消費(fèi)者不能充分知曉和理解食品安全信息，食品及其添加劑的危險(xiǎn)甚至是食品相關(guān)企業(yè)自身都無從知曉，但卻可能在多年之后爆發(fā)。再加上，食品安全事故還有其特殊性，一旦有損害，其損害的程度和范圍將極大，而且生命健康一旦受損，有可能不可逆轉(zhuǎn)。因而，事前規(guī)制雖然因?yàn)槠渥陨淼娜秉c(diǎn)而無法全面展開，但其作為一種配合手段應(yīng)成為事后規(guī)制的有效補(bǔ)充。3、公共規(guī)制與自主規(guī)制如以規(guī)制主體為角度，可以將食品安全規(guī)制分為公共規(guī)制和自主規(guī)制。公共規(guī)制是指食品相關(guān)行業(yè)的督導(dǎo)主體，特別是行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律等制定規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)食品的生產(chǎn)、流通、銷售等行為進(jìn)行監(jiān)督管理的活動(dòng)。自主規(guī)制是指食品相關(guān)企業(yè)按照企業(yè)的內(nèi)部規(guī)則，根據(jù)國家的規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)，或者以高于國家規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)的水平獨(dú)自制定規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營進(jìn)行控制的行為，主要包括質(zhì)量管理、信息公開、責(zé)任自覺和技術(shù)革新等內(nèi)容。公共規(guī)制是構(gòu)建食品安全的基本保障方式并具有基礎(chǔ)性的地位，自主規(guī)制對(duì)公共規(guī)制其補(bǔ)充作用。公共規(guī)制應(yīng)該為自主規(guī)制保留必要的空間，以便調(diào)動(dòng)企業(yè)自我管理的積極性。上個(gè)世紀(jì)九十年代末，日本遭受經(jīng)濟(jì)危機(jī)嚴(yán)重打擊之后，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)長期低迷，進(jìn)出口貿(mào)易明顯萎縮，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長總值將到歷史最低點(diǎn)。為了盡快擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)陰影，恢復(fù)國民生活的正常秩序，重獲國民對(duì)政府的支持與信心，日本政府開始實(shí)行規(guī)制緩和或規(guī)制改革。體現(xiàn)在行政領(lǐng)域就是弱化警察權(quán)，在那些從危險(xiǎn)內(nèi)容和程度看沒有必要由政府機(jī)關(guān)或者第三這機(jī)構(gòu)來規(guī)制的領(lǐng)域，逐漸放寬企業(yè)自主權(quán)，賦予企業(yè)獨(dú)自制定規(guī)格和標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利，并由此形成企業(yè)的自我規(guī)制。并且，在某些領(lǐng)域內(nèi)，自主規(guī)制履行了原本由政府或第三方機(jī)構(gòu)履行的公共規(guī)制的職能。自主規(guī)制原本是經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中的概念，是指企業(yè)自行制定安全基準(zhǔn)和行為準(zhǔn)則，簽訂模范合同，并對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營進(jìn)行有效的自我控制。而隨著食品安全日益成為國家和社會(huì)的焦點(diǎn)問題，自主規(guī)制也被應(yīng)用到食品安全領(lǐng)域，主要包括以直接規(guī)制為背景的自主規(guī)制、行政誘導(dǎo)的自主規(guī)制和純粹規(guī)制三種類型。以直接規(guī)制為背景的自主規(guī)制必須通過實(shí)體法表現(xiàn)出來，常見于法律執(zhí)行過程之中。例如，基于公共利益實(shí)現(xiàn)的要求，行政主體根據(jù)法律規(guī)定會(huì)首先采取軟規(guī)制手法對(duì)食品相關(guān)從業(yè)者的行為進(jìn)行控制，只有在其不服從軟規(guī)制措施之后，才會(huì)行使強(qiáng)制的公權(quán)力。而行政誘導(dǎo)的自主規(guī)制卻和以直接規(guī)制為背景的自主規(guī)制有很大不同。因?yàn)檫@種方式的自主規(guī)制是以行政指導(dǎo)為基礎(chǔ)，所以即使食品相關(guān)從業(yè)者違反了自主的規(guī)制措施，行政機(jī)關(guān)也不能行使公權(quán)力。這就會(huì)導(dǎo)致自主規(guī)制在很大程度上要依賴于自主規(guī)制主體的自我約束能力和自主規(guī)制主體成員的極高的個(gè)人道德修養(yǎng)。但是，由于自主規(guī)制種類繁多且差異較大，各地區(qū)各企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)很難統(tǒng)一化，使得食品相關(guān)從業(yè)者之間的安全信息的交換和安全基準(zhǔn)的制定很難具有法律上的效力。因此，在現(xiàn)階段，自主規(guī)制只能對(duì)公共規(guī)制起到補(bǔ)充的作用。二、日本食品監(jiān)管制度（一）HACCP 法HACCP 是指危害分析和臨界控制點(diǎn)。傳統(tǒng)的食品安全監(jiān)管模式一般是建立在對(duì)制造環(huán)境的衛(wèi)生監(jiān)測(cè)和最終產(chǎn)品的抽樣檢查的基礎(chǔ)上，通過“望、聞、切”的方法去尋找潛在的危害，而并沒有采取預(yù)防的方式，因此存在一定的局限性和風(fēng)險(xiǎn)性。而 HACCP 管理體系則與此不同，其通過對(duì)原材料從進(jìn)貨到制造、發(fā)貨等所有程序進(jìn)行危害的預(yù)測(cè)和預(yù)防，并設(shè)定若干重要的臨界點(diǎn)，以此為基礎(chǔ)進(jìn)行科學(xué)的監(jiān)控，隨時(shí)對(duì)可能發(fā)生的危害采取及時(shí)的應(yīng)對(duì)措施。因此，HACCP 制度是一種可以防患于未然的監(jiān)控體系，它強(qiáng)調(diào)的是企業(yè)自身的能動(dòng)作用，監(jiān)控的重點(diǎn)在于預(yù)防而不是成品的最終抽樣檢查，具有較高的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。在 HACCP 體系中，有七條原則作為其實(shí)施的基礎(chǔ)，它們分別是：第一，分析危害，提前判斷和預(yù)測(cè)食品生產(chǎn)全過程中可能會(huì)與食品接觸的生物、化學(xué)或物理污染體；第二，確定臨界控制點(diǎn)，在食品供給流程中預(yù)先設(shè)定一個(gè)危害的臨界控制點(diǎn)，以此作為全過程監(jiān)控的量化標(biāo)準(zhǔn)；第三，制定預(yù)防措施，針對(duì)每個(gè)臨界控制點(diǎn)制定預(yù)防措施，以此確?？梢詫⑽：刂圃谂R界值范圍之內(nèi)；第四，建立全過程監(jiān)控機(jī)制，通過建立包含監(jiān)督整個(gè)生產(chǎn)全過程的防控機(jī)制，來監(jiān)控臨界值未被滿足的每一個(gè)可能出現(xiàn)的危害；第五，糾正措施，針對(duì)監(jiān)控過程中發(fā)現(xiàn)的危害，予以及時(shí)而恰當(dāng)?shù)募m正；第六，建立承認(rèn)程序，制定并實(shí)施足以確保 HACCP 體系有效運(yùn)作的承認(rèn)程序；第七，規(guī)范記錄檔案，建立并維護(hù)一套科學(xué)而嚴(yán)密的，能夠記錄 HACCP 運(yùn)轉(zhuǎn)信息的資料庫。日本的 HACCP 制度是在本國國情的基礎(chǔ)之上而形成的一套獨(dú)特的承認(rèn)制度。所謂其獨(dú)特是指企業(yè)根據(jù) HACCP 體系的要求進(jìn)行自我認(rèn)證，并同時(shí)請(qǐng)求厚生勞動(dòng)大臣對(duì)認(rèn)證結(jié)果進(jìn)行確認(rèn)，即可獲得 HACCP 的承認(rèn)效力。根據(jù)日本法律的規(guī)定，食品企業(yè)申請(qǐng) HACCP 承認(rèn)須符合以下條件：第一，申請(qǐng)對(duì)象須是已經(jīng)由政令規(guī)定了制造和加工標(biāo)準(zhǔn)的食品；第二，申請(qǐng)人應(yīng)為已經(jīng)采用綜合監(jiān)督管理模式進(jìn)行制造和加工的生產(chǎn)者；第三，申請(qǐng)承認(rèn)的內(nèi)容包括制造、加工的對(duì)象和設(shè)施，以具體對(duì)象可參見日本食品衛(wèi)生法施行令第 1 條第 1 款64綜合監(jiān)督管理的制造模式；第四，使用的綜合監(jiān)督管理模式的基本參數(shù)設(shè)置需符合厚生勞動(dòng)省的規(guī)定；第五，申請(qǐng)時(shí)，必須提供厚生勞動(dòng)省所要求的各種相關(guān)證明文件和資料。對(duì)于符合上述要求的申請(qǐng)者，厚生勞動(dòng)大臣給予 HACCP 的承認(rèn)。而對(duì)于已經(jīng)申請(qǐng)成功的生產(chǎn)者要求部分變更承認(rèn)內(nèi)容的，也可以根據(jù)規(guī)定給予批準(zhǔn)。同時(shí)，為了能更好的發(fā)揮 HACCP 的監(jiān)控作用，日本食品衛(wèi)生法規(guī)定了其承認(rèn)有效期為三年，三年后沒有更新承認(rèn)內(nèi)容的，承認(rèn)失效。與歐美的 HACCP 制度相比，日本的 HACCP 承認(rèn)制度并非是一項(xiàng)強(qiáng)制性規(guī)定，而是基于企業(yè)的自發(fā)性申請(qǐng)的任意性制度。（二）GAP 的倡導(dǎo)制度GAP 是 Good Agricultural Practices 的縮寫，其意思為“良好的農(nóng)業(yè)規(guī)范”。從廣義上講，GAP 作為一種適用方法和體系，通過經(jīng)濟(jì)的、環(huán)境的和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展措施，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行過程化的管理。GAP 認(rèn)證最早是 1997 年由歐洲零售商農(nóng)產(chǎn)品工作組（EUREP）在零售商的倡導(dǎo)下提出的，并于 2001 年，由其秘書處首次將 EUREPGAP 標(biāo)準(zhǔn)對(duì)外公開發(fā)布。EUREPGAP 標(biāo)準(zhǔn)主要是針對(duì)生產(chǎn)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，分別制定和執(zhí)行各自的操作規(guī)范，鼓勵(lì)減少農(nóng)用化學(xué)品和藥品的使用，關(guān)注動(dòng)物福利、環(huán)境保護(hù)、工人的健康、安全和福利，保證初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)安全的一套規(guī)范體系。它是以危害的預(yù)防、良好的衛(wèi)生規(guī)范、可持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)和持續(xù)改良農(nóng)場(chǎng)體系為基礎(chǔ)，避免農(nóng)產(chǎn)品在生產(chǎn)過程中受到外來物質(zhì)的嚴(yán)重污染和危害。該標(biāo)準(zhǔn)主要涉及農(nóng)作物、水果、蔬菜和觀賞植物的種植，畜養(yǎng)殖，咖啡的生產(chǎn)以及畜禽和水產(chǎn)類的公路運(yùn)輸?shù)绒r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。其監(jiān)控的過程包括了從農(nóng)場(chǎng)到餐桌的整個(gè)食品鏈的所有步驟。從 2005 年開始，日本農(nóng)林水產(chǎn)省致力于在全國倡導(dǎo) GAP 方法，組織實(shí)施研修班，指定 50 多個(gè)企業(yè)負(fù)責(zé)推廣 GAP 方法。并在同年的農(nóng)林水產(chǎn)省財(cái)政預(yù)算中預(yù)留專項(xiàng)資金給予資助。2006 年，日本全國 30 個(gè)都道府縣設(shè)置了推進(jìn) GAP 協(xié)議會(huì)，制作縣版的 GAP 手冊(cè)。2007 年 6 月 15 日，農(nóng)林水產(chǎn)省召開了第一次“GAP方法引進(jìn)和推廣會(huì)議”，將全面推進(jìn) GAP 方法作為農(nóng)林水產(chǎn)省工作中的重中之重。2008 年，農(nóng)林水產(chǎn)省再次召開“推廣 GAP 信息交流會(huì)”，提出全國的農(nóng)業(yè)產(chǎn)地和農(nóng)業(yè)相關(guān)企業(yè)要在靈活運(yùn)用“基礎(chǔ) GAP”和“引用手冊(cè)”的基礎(chǔ)上，普及、開發(fā)、實(shí)踐 GAP 方法。到 2011 年為止，爭取全國絕大多數(shù)的蔬菜、水果、谷物產(chǎn)地能引入 GAP 認(rèn)證方法。2006年1月，農(nóng)林水產(chǎn)省的安全管理科制定了關(guān)于食品安全GAP問答手冊(cè)，就日本引入和推進(jìn) GAP 方法的一系列問題給出了明確的解答。同時(shí)就 GAP 認(rèn)證體系而言，也明確規(guī)定其步驟大致如下：第一步，根據(jù)目的制定適當(dāng)?shù)纳a(chǎn)方法和目錄；第二步，確認(rèn)目錄，并用適當(dāng)?shù)纳a(chǎn)方法予以實(shí)施；第三步，記錄每次實(shí)施的詳細(xì)情況；第四步，研究未能恰當(dāng)實(shí)施的原因；第五步，為下一輪、下一次的實(shí)施作業(yè)重新制定實(shí)施的內(nèi)容和方法。以上五步內(nèi)容循環(huán)反復(fù)即構(gòu)成了日本的 GAP 認(rèn)證方法體系。這種管理模式對(duì)于保證農(nóng)產(chǎn)品的安全和質(zhì)量、對(duì)于節(jié)約生產(chǎn)成本、發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性具有重要的促進(jìn)作用。無論是 GAP 方法還是 HACCP 制度都是為了確保食品安全性的過程化管理制度，其在各自的程序中都注重可能發(fā)生的危害的預(yù)防，并降低其發(fā)生的概率。但是 HACCP 制度明確了能夠防止危害發(fā)生的重要臨界點(diǎn)，并且通過對(duì)臨界點(diǎn)的管理來達(dá)到抑制風(fēng)險(xiǎn)的目的。其主要適用于企業(yè)的內(nèi)部生產(chǎn)環(huán)境。但是，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)卻與此大不相同，因其常年受到不確定的自然條件的影響，很難確定其監(jiān)控的三、日本食品安全監(jiān)管主要制度日本以 2003 年食品安全基本法的實(shí)施以及食品衛(wèi)生法的修改為契機(jī)，在風(fēng)險(xiǎn)分析理念的指導(dǎo)下，對(duì)以往的食品安全規(guī)制制度做出了一系列的深刻變革。以此來確保各項(xiàng)食品安全規(guī)制制度之間的運(yùn)轉(zhuǎn)能更加科學(xué)和緊密，各規(guī)制機(jī)構(gòu)之間的合作能更加順暢和有效，并在此基礎(chǔ)之上得以建立和形成一個(gè)日臻完善、科學(xué)和高效的食品安全規(guī)制體系。日本在采用 HACCP、GAP 以及食品安全追溯制度之前，對(duì)食品和農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)采用的是監(jiān)測(cè)制造環(huán)境的衛(wèi)生、生產(chǎn)設(shè)施的運(yùn)行以及人員的操作情況等傳統(tǒng)的監(jiān)控手段，并以對(duì)成品進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)的方式來確保產(chǎn)品的安全性。然而，這些傳統(tǒng)的監(jiān)控方式有著自身難以克服的缺點(diǎn)，例如監(jiān)控對(duì)象的片面性，抽樣規(guī)則的誤判性以及檢驗(yàn)技術(shù)的局限性等等。上述缺點(diǎn)已經(jīng)證明了傳統(tǒng)的監(jiān)控手段已經(jīng)無法滿足消費(fèi)者對(duì)食品安全日益增長的訴求，為了改變這種落后的現(xiàn)狀，重新打造一個(gè)更為科學(xué)和嚴(yán)格的食品過程化管理制度，HACCP、GAP和食品安全追溯制度便應(yīng)運(yùn)而生。（一）HACCP 的承認(rèn)制度HACCP（Hazard Analysis and Critical Control Point）制度原本是20 世紀(jì) 60 年代由皮爾斯伯公司聯(lián)合美國國家航空航天局（NASA）和一家軍方實(shí)驗(yàn)室共同制定的用來保障宇航員食品安全的監(jiān)管體系。而隨著全世界對(duì)食品安全問題的日益關(guān)注，使 HACCP 監(jiān)管體系逐漸成為各國食品企業(yè)通用的管理機(jī)制。在美國、英國、澳大利亞等國家，相繼以法律的形式強(qiáng)制將 HACCP體系作為食品市場(chǎng)的準(zhǔn)入制度，并且該制度也同時(shí)被一些權(quán)威的食品評(píng)測(cè)機(jī)構(gòu)認(rèn)為是目前確保食品安全最有效的管理體系。日本于 1995 年修改食品衛(wèi)生法時(shí)正式引入了 HACCP 承認(rèn)制度，并于 1998 年制定了關(guān)于食品制造全追溯制度，但其僅僅是一個(gè)“志愿式的規(guī)定”。因?yàn)楦鶕?jù)該規(guī)定，牛肉企業(yè)之外的其他企業(yè)可以自主決定其是否采用該項(xiàng)制度，這點(diǎn)也是日本跟歐盟之間的最大不同之處。近年來，日本政府為了促進(jìn)企業(yè)能主動(dòng)采用該項(xiàng)制度，也采取了各項(xiàng)引導(dǎo)和資助措施。例如，2003 年，農(nóng)林水產(chǎn)省為了促進(jìn)追溯制度的普及，專門實(shí)行了追溯制度補(bǔ)助事業(yè)。同時(shí)，日本民間也針對(duì)該項(xiàng)制度展開了各項(xiàng)基礎(chǔ)研究，以促使該制度在確保食品安全方面能發(fā)揮更大的作用。（二）食品標(biāo)識(shí)制度從食品交易的角度講，消費(fèi)者和生產(chǎn)者、銷售者之間基于契約自由原則而進(jìn)行交易，消費(fèi)者由此承擔(dān)交易所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，而用不著國家來強(qiáng)制實(shí)行食品標(biāo)識(shí)制度，以達(dá)到單方面保護(hù)消費(fèi)者的目的。但“只有在契約雙方當(dāng)事人擁有大致對(duì)等的信息、擁有在對(duì)等立場(chǎng)上進(jìn)行判斷的條件時(shí)，才應(yīng)由消費(fèi)者來承擔(dān)選擇責(zé)任、承擔(dān)危險(xiǎn)的責(zé)任”。 “提供適當(dāng)?shù)男畔?，是自由主義經(jīng)濟(jì)中市場(chǎng)參加者的基本責(zé)任?！痹诂F(xiàn)代工業(yè)社會(huì)中，當(dāng)面對(duì)擁有先進(jìn)技術(shù)的企業(yè)時(shí)，消費(fèi)者在締約過程中獲取信息的能力顯得越發(fā)的弱小，而此時(shí)，通過國家的介入，強(qiáng)制企業(yè)執(zhí)行食品標(biāo)識(shí)制度，能夠有效地縮小消費(fèi)者和生產(chǎn)者之間的信息鴻溝，從而減少消費(fèi)者的交易風(fēng)險(xiǎn)，增加其對(duì)食品安全的信心。（三）食品安全追溯制度“食品安全追溯制度”提供了“從農(nóng)場(chǎng)到餐桌”的全過程化追溯監(jiān)控模式，其通過提取消費(fèi)者日常關(guān)心的生產(chǎn)、加工、流通、消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)的公共追溯要素，建立食品安全信息數(shù)據(jù)庫，確保一旦發(fā)現(xiàn)問題，能夠根據(jù)溯源信息進(jìn)行有效的控制并召回問題食品，從而使消費(fèi)者的合法權(quán)益從源頭上得以保障。該制度是日本近年來在食品過程化管理制度中的新嘗試，也是日本食品安全規(guī)制和食品安心行政的新手段之一。該制度的目的在于全面而科學(xué)地監(jiān)控食品移動(dòng)的全過程，確保不僅能在發(fā)生事故時(shí)迅速而準(zhǔn)確的查明原因，追回問題食品，而且還有利于促進(jìn)監(jiān)管措施的透明化，提高食品安全規(guī)制的能力和食品安全的可信任度。追溯制度作為一項(xiàng)新的食品過程化管理制度，其實(shí)行的難點(diǎn)在于要確保任何一種可追溯的食品的生產(chǎn)者、加工者和銷售者等相關(guān)聯(lián)企業(yè)必須存有一個(gè)連續(xù)性的鏈接。如果其中的任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)斷裂，都會(huì)導(dǎo)致追溯能力的削弱甚至消失。因此，這就需要為食品追溯系統(tǒng)制定一個(gè)較為科學(xué)和完善的追溯方案，保障食品追溯制度的有效實(shí)施。日本的食品追溯方案具體表現(xiàn)為以下內(nèi)容。但由于其同樣是消費(fèi)者獲取食品信息的一種方法，而為了確保該方法不會(huì)給消費(fèi)者造成誤解和損害，法律還是對(duì)該標(biāo)識(shí)方法的內(nèi)容和范圍進(jìn)行了部分的限制和規(guī)范，以確保食品標(biāo)識(shí)制度的科學(xué)和嚴(yán)謹(jǐn)。四、日本食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)日本食品安全基本法首次以法律的形式明確規(guī)定了國家和地方公共團(tuán)體在食品安全行政中的職責(zé)。在該法的指導(dǎo)下，日本對(duì)中央和地方兩級(jí)的食品安全行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行了一系列的組織與職能上的變革，從而理順了各個(gè)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作關(guān)系，使整個(gè)食品安全行政機(jī)構(gòu)得以高效的運(yùn)作。改革后的日本食品安全行政機(jī)構(gòu)從級(jí)別上可分為中央和地方兩級(jí)行政機(jī)關(guān)，中央一級(jí)為：食品安全委員會(huì)、厚生勞動(dòng)省、農(nóng)林水產(chǎn)?。坏胤揭患?jí)為：地方公共團(tuán)體（即都道府縣）中的食品安全行政機(jī)構(gòu)。同時(shí)從職能上也可以將其分為：風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)關(guān)（食品安全委員會(huì)）和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)關(guān)（厚生勞動(dòng)省和農(nóng)林水產(chǎn)?。﹥深?。日本的食品安全行政機(jī)構(gòu)改革不僅是整個(gè)食品安全規(guī)制改革的關(guān)鍵之處，同時(shí)也是確保食品安全行政機(jī)構(gòu)有效運(yùn)轉(zhuǎn)和規(guī)制措施合法化的重要前提。（一）食品安全委員會(huì)頻發(fā)的食品安全事件，使日本國民對(duì)食品安全行政機(jī)關(guān)逐漸喪失了信心。為了迅速扭轉(zhuǎn)這種被動(dòng)的局面，同時(shí)也是為了營造一個(gè)更為安全和可靠的食品環(huán)境，日本政府于 2003 年成立了全新的、獨(dú)立的食品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)關(guān)食品安全委員會(huì)。該機(jī)構(gòu)從行政隸屬上看，其直接隸屬于內(nèi)閣總理大臣，從功能上講，其被賦予了獨(dú)立承擔(dān)評(píng)估食品安全性的職能。該機(jī)構(gòu)自 2003 年成立以來，已經(jīng)逐漸成長為日本確保食品安全的最為有利的殺手锏。日本食品安全規(guī)制改革的一大亮點(diǎn)就是成立了食品安全委員會(huì)。但該委員會(huì)并不是由日本首創(chuàng)，2001 年歐盟為了收拾瘋牛病的殘局而設(shè)立了處理歐盟食品安全事務(wù)的歐洲食品安全機(jī)關(guān)（European Food Safety Authority，簡稱 EFSA），日本就是以該機(jī)關(guān)為參照模板，設(shè)立了自己的食品安全委員會(huì)。食品安全委員會(huì)內(nèi)部設(shè)置事務(wù)局，處理委員會(huì)的日常事務(wù)。事務(wù)局中除事務(wù)局局長之外，還配備一定數(shù)量的職員。事務(wù)局的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)是依照食品安全委員會(huì)令而設(shè)定。目前，事務(wù)局是由總務(wù)科、評(píng)估科、勸告公報(bào)科、信息和緊急時(shí)應(yīng)對(duì)科、風(fēng)險(xiǎn)交流官共同構(gòu)成。根據(jù)食品安全基本法的規(guī)定，食品安全委員會(huì)的具體管理事務(wù)包括：向內(nèi)閣總理大臣陳述意見；主動(dòng)進(jìn)行食品影響健康的評(píng)價(jià)；根據(jù)食品影響健康的評(píng)價(jià)結(jié)果勸告相關(guān)各大臣所應(yīng)采取的食品安全政策；調(diào)查審議食品安全規(guī)制政策中的重要事項(xiàng)，在認(rèn)為有必要時(shí)，可向相關(guān)各行政機(jī)關(guān)的長官陳述意見；進(jìn)行必要的科學(xué)調(diào)查研究；策劃、實(shí)施與相關(guān)聯(lián)系人之間的信息和意見的交換；根據(jù)相關(guān)人員之間的信息和意見的交換結(jié)果進(jìn)行事務(wù)調(diào)整等。（二）食品衛(wèi)生監(jiān)督員食品衛(wèi)生監(jiān)督員對(duì)進(jìn)行日常的食品安全監(jiān)督指導(dǎo)，具有重要的作用。根據(jù)食品衛(wèi)生法實(shí)施令的規(guī)定，食品衛(wèi)生監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)符合以下四項(xiàng)規(guī)定之一：一是在厚生勞動(dòng)大臣登記的食品衛(wèi)生監(jiān)督員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)中，進(jìn)行必要的研修和學(xué)習(xí)，通過規(guī)定課程考試者；二是醫(yī)師、牙科醫(yī)師、藥劑師或獸醫(yī)；三是在依學(xué)校教育法所建的大學(xué)、高校等專門學(xué)校、依舊大學(xué)令所建的大學(xué)或依舊專門學(xué)校令所建的專門學(xué)校中學(xué)習(xí)了醫(yī)學(xué)、牙醫(yī)學(xué)、藥學(xué)、獸醫(yī)學(xué)、畜產(chǎn)學(xué)、水產(chǎn)學(xué)或農(nóng)藝化學(xué)課程畢業(yè)者；四是具有營養(yǎng)師身份并從事兩年以上食品衛(wèi)生行政相關(guān)事務(wù)的經(jīng)驗(yàn)者。日本的食品衛(wèi)生監(jiān)督員可分為國家食品衛(wèi)生監(jiān)督員和地方食品衛(wèi)生監(jiān)督員兩種。國家食品衛(wèi)生監(jiān)督員由厚生勞動(dòng)大臣從厚生勞動(dòng)省職員中任命，屬于國家公務(wù)員，執(zhí)行日常的機(jī)場(chǎng)和港口的檢疫所工作，負(fù)責(zé)進(jìn)口食品的衛(wèi)生監(jiān)督和負(fù)責(zé)對(duì)地方厚生局的綜合衛(wèi)生管理制造過程等業(yè)務(wù)。地方食品衛(wèi)生監(jiān)督員由都道府縣知事、保健所所在市的市長、特別區(qū)區(qū)長從其職員中任命，屬于地方公務(wù)員，平時(shí)是在保健所、保健福祉中心、食品監(jiān)督中心、食品衛(wèi)生檢查所等部門工作，負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)所轄地區(qū)內(nèi)的營業(yè)設(shè)施。目前，日本全國分布著 8201 名食品衛(wèi)生監(jiān)督員，其主要職能包括：當(dāng)食品安全委員會(huì)勸告相關(guān)各行政機(jī)關(guān)之后，負(fù)責(zé)報(bào)告其實(shí)施改正的結(jié)果；對(duì)食品相關(guān)企業(yè)進(jìn)行衛(wèi)生監(jiān)督指導(dǎo)并收集食品安全信息；報(bào)告針對(duì)食品安全行政措施的反饋意見；在發(fā)生食物中毒或食品索賠事件時(shí)，負(fù)責(zé)調(diào)查事故原因，并采取必要的行政處理措施以及監(jiān)督指導(dǎo)防止此類事件的再次發(fā)生；受理集體用餐的申報(bào)并對(duì)其進(jìn)行衛(wèi)生監(jiān)督指導(dǎo)；為消費(fèi)者提供食品衛(wèi)生的教育指導(dǎo)。（三）食品衛(wèi)生分會(huì)2001 年，中央省廳整編之際，厚生勞動(dòng)省內(nèi)部成立了藥事·食品衛(wèi)生審議會(huì)，110群體社會(huì)救助等。另外，該省還設(shè)有 7 個(gè)部門，在衛(wèi)生領(lǐng)域，其涵蓋了衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)管、醫(yī)療服務(wù)和藥品價(jià)格管理、勞動(dòng)社會(huì)保障中的醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助、以及國境衛(wèi)生檢疫等相關(guān)職能。這些職能的設(shè)置，使厚生勞動(dòng)省在通盤考慮衛(wèi)生系統(tǒng)的供需雙方、籌資水平和費(fèi)用控制、投資與成本等各方面的情況下，形成一個(gè)合理的整體性方案。為了確保食品的安全性，厚生勞動(dòng)省采取了全方位的保護(hù)措施。在行政機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，其通過在醫(yī)藥食品局中設(shè)置食品安全部來保障食品的安全性。同時(shí)還設(shè)立了食品衛(wèi)生監(jiān)督員制度和食品衛(wèi)生分科會(huì)，收集各種食品安全信息。結(jié) 論經(jīng)過一百多年的發(fā)展，日本食品安全法律規(guī)制已經(jīng)日臻完善，形成了一個(gè)以風(fēng)險(xiǎn)分析為核心，貫穿食品生產(chǎn)、流通和銷售的各個(gè)領(lǐng)域及各個(gè)環(huán)節(jié)，并具有系統(tǒng)性、針對(duì)性、綜合性和可操作性的食品安全規(guī)制體系。但是，日本食品安全規(guī)制體系也并非盡善盡美，其仍然存在著需要繼續(xù)完善和改正的地方。當(dāng)然，作為一種新的嘗試，本文對(duì)日本食品安全規(guī)制的研究勢(shì)必會(huì)存在諸多的疏漏與不足。盡管如此，筆者還是希望、并相信本文的研究對(duì)于深化中國食品安全規(guī)制問題的探討以及完善中國食品安全規(guī)制體系會(huì)有所裨益。參考文獻(xiàn)1張文顯.法哲學(xué)范疇研究M.北京：中國政法大學(xué)出版社，2001.2羅豪才主編.行政法學(xué)M.北京：中國政法大學(xué)出版社，1996.3姜明安主編.行政法與行政訴訟法（第二版）M.北京：北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，2005.4周佑勇.行政法原論（第二版）M. 北京：中國方正出版社，2005.5應(yīng)松年主編.行政法學(xué)與行政訴訟法學(xué)M.北京：法律出版社，2005.6王名揚(yáng).法國行政法M.北京：北京大學(xué)出版社，2007.7王名揚(yáng).英國行政法M.北京：北京大學(xué)出版社，2007.8王名揚(yáng).美國行政法（上、下）M.北京：中國法制出版社，2005.9王名揚(yáng).比較行政法M. 北京：北京大學(xué)出版社，2006.10翁岳生編.行政法（上、下冊(cè)）M.北京：中國法制出版社，2002.11章劍生.現(xiàn)代行政法基本理論M. 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