單擊此處編輯母版標題樣式,單擊此處編輯母版文本樣式,第二級,第三級,第四級,第五級,*,應急管理基本理論和能力提升,目錄,一、我們處在一個劇烈動蕩的世界,二、應急管理成為政府的重要職責,三、應急管理的主要環(huán)節(jié),一、我們處在一個劇烈動蕩的世界,（一）世界充滿動蕩不安,人類社會的,21,世紀并不只有繁榮和安寧，相反充滿了動蕩和不安。,2001,年,“,9,·,11,”,事件。,2002,年,10,月莫斯科人質事件。,2003,年,“,非典,”,。,2004,年,12,月,印度洋海嘯。,2005,年,8,月美國,“,卡特里娜,”,颶風。,2008,年中國發(fā)生南方雪災和汶川特大地震。,地震前后的汶川。,甕安事件,2010,年,11,月,15,日，上海靜安區(qū)膠州路一棟高層公寓起火，整棟樓都被大火包圍著。,大火導致,58,人遇難。政府發(fā)給每位遇難人員約,96,萬元賠償和救助金，每個受災居,民,500,元生活補助金。,2011年“,7,·,23,”甬溫線動車追尾事故現(xiàn)場。事故造成,40,人死亡，,191,人受傷。,2012年“,8·29,”攀枝花肖家灣煤礦瓦斯爆炸，,45,人死亡，,1,人失蹤。,2007,年起，我國共有,37,座橋梁垮塌，其中有,13,座在建橋梁發(fā)生事故，共致,182,人喪生、,177,人受傷。圖為,8,月,24,日，通車不到一年的哈爾賓陽明灘大橋坍塌。,5·11四川瀘縣重大瓦斯爆炸事故,2013.,12,.,26四川瀘州摩爾瑪商場爆燃事件,（二）突發(fā)公共事件和分類、分級,1.,突發(fā)事件的定義,國家突發(fā)公共事件總體應急預案：,“,突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。,”,中華人民共和國突發(fā)事件應對法：,“,突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。,”,2.,突發(fā)事件的分類,根據(jù)發(fā)生過程、性質和機理，主要分為四類：,(1),自然災害,水旱災害，氣象災害，地震災害，地質災害，海洋災害，生物災害和森林草原火災等。,(2),事故災難,工礦商貿等企業(yè)的各類安全事故，交通運輸事故，公共設施和設備事故，環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等。,(3),公共衛(wèi)生事件,傳染病疫情，群體性不明原因疾病，食品安全和職業(yè)危害，動物疫情，以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。,(4),社會安全事件,恐怖襲擊事件，各種群體事件和涉外突發(fā)事件等。,3.,突發(fā)事件的分級,各類突發(fā)公共事件按照其性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，一般分為四級：級（特別重大）、級（重大）、級（較大）和級（一般）。,（三）突發(fā)公共事件的原因,據(jù),學習時報,2011,年,2,月,21,日載，對某省委黨校市廳班、中青班和縣處班學員的問卷調查，對于當前突發(fā)事件多發(fā)、頻發(fā)的原因：,社會矛盾突出和激化：,78%,；,官僚主義和腐敗嚴重：,39%,；,公民基本權利得不到充分保障：,26%,；,媒體引導不當：,18%,；,公民素質不高、訴求不當：,7%,；,其他原因：,11%,。,1.,沒有處理好經(jīng)濟發(fā)展與利益分配的關系,鄧小平：,“,十二億人口怎樣實現(xiàn)富裕，富裕起來以后財富怎樣分配，這都是大問題。題目已經(jīng)出來了，解決這個問題比解決發(fā)展起來的問題還困難。分配的問題大得很。我們講要防止兩極分化，實際上兩極分化自然出現(xiàn)。,”,他說：,“,少部分人獲得那么多財富，大多數(shù)人沒有，這樣發(fā)展下去總有一天會出問題。,”,利益分配不公，是社會安全事件發(fā)生的重要原因。,2.,沒有處理好經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的關系,發(fā)展的實質是各種資源的利用和轉化，因而發(fā)展是有代價并且不可能是無限的。,工業(yè)化在創(chuàng)造財富和和繁榮的同時，也把太陽能在幾十億年間形成的自然資源消耗殆盡。,生產(chǎn)方式的粗放和低水平、低效益，使經(jīng)濟增長對于能源的耗費過多和環(huán)境破壞過大。,粗放和低水平的發(fā)展，是自然災害、事故災難和社會安全事件發(fā)生的重要原因。,3.,沒有處理好經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展的關系,發(fā)展的目的是什么？歸根到底是為了讓人民生活得更好，因而在經(jīng)濟發(fā)展的同時，要致力于推動社會發(fā)展。,社會發(fā)展的根本是保護人的基本權益，維護人的尊嚴和提高生活品質。但許多發(fā)展中國家社會事業(yè)占經(jīng)濟總量的比重偏低，我國尤其較低。,忽視民生是事故災難和社會安全事件發(fā)生的重要原因。,4.,沒有處理好經(jīng)濟發(fā)展與尊重自然規(guī)律的關系,由于經(jīng)濟快速發(fā)展以及評價體系方面的原因，使我們在人與自然的關系上，過分迷信人的能力。,自然災害的發(fā)生是自然規(guī)律的表現(xiàn)，干部群眾的防震減災意識十分重要。,自然災害在落后國家造成的損失要大很多：,1901-1950,年，全球每次災害性大地震死亡的人數(shù)發(fā)達國家和發(fā)展中國家均為,1.2,萬人。,1951-2000,年，發(fā)展中國家仍為,1.2,萬人，發(fā)達國家減至,0.2,萬人。,忽視自然規(guī)律，疏于防范自然災害是自然災害危害巨大的重要原因。,5.,沒有處理好經(jīng)濟發(fā)展與文化建設的關系,包括經(jīng)濟發(fā)展與觀念更新；經(jīng)濟發(fā)展與文化嬗變；文化和文明沖突等。,文化建設和文化創(chuàng)新滯后，是事故災難和社會安全事件發(fā)生的重要原因。,二、應急管理成為政府的重要職責,特別是,“,9.11,”,事件和,“,非典,”,以后，應急管理引起各國高度關注。,“,一些國家和地區(qū)的發(fā)展歷程表明，在人均國內生產(chǎn)總值突破,1000,美元之后，經(jīng)濟社會就進入了一個關鍵的發(fā)展階段。當前，我國改革發(fā)展就處在這樣一個關鍵階段。,”,胡錦濤十六屆四中全會報告,“,建立健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制。強化公共安全體系和企業(yè)安全生產(chǎn)基礎建設，遏制重特大安全事故。,”,“,加強防災減災體系建設，提高氣象、地質、地震災害防御能力。,”,胡錦濤十八大報告,（一）應急管理的概念,公共危機管理（,Public crisis,）：,“,公共危機管理指的是為避免或減少危機所造成的損害而采取的危機預防、事件識別、緊急反應、應急決策、處理以及應對評估等管理行為，目的是為了提高對危機發(fā)生的預見能力、危機發(fā)生后的救治能力以及事后的恢復能力。,”,（,陳福今、唐鐵漢主編公共危機管理）,應急管理（,Emergency,）：,“,應急管理是指政府及其他公共機構在突發(fā)公共事件的事前預防、事發(fā)應對、事中處置和善后管理過程中，通過建立必要的應對機制，采取一系列必要措施，保障公眾生命財產(chǎn)安全，促進社會和諧健康發(fā)展的有關活動。,”,（,黃建發(fā)）,（二）應急管理的依據(jù)和目標,1.,理論依據(jù),古代：,左傳襄公十一年：,“,居安思危，思則有備，有備無患。,”,左傳,.,昭公四年：,“,鄰國之難，不可虞也；或多難以困其國，啟其疆土；或無難以其喪其國，失其守宇。,”,老子,.,五十八章：,“,禍兮福所倚， 福兮禍所伏。,”,論語：,“,凡事預則立，不預則廢。,”,現(xiàn)代：,聯(lián)邦德國基本法規(guī)定：,“,國家有保護自己公民的義務。,”,就是要保護公民以及公民基本生存條件和關鍵基礎設施。這是國家最重要的職責所在，是現(xiàn)代國家的中心任務。,在德國人看來，應急管理的核心是公民保護。他們對公民保護下的定義是：,“,所有旨在保護公民及其生活基礎不受戰(zhàn)爭、武裝沖突、災難、其他大型意外災情的影響，以及對上述重大事件進行預防、控制、克服的民事措施。,”,我國的憲法也有人民利益高于一切和保護人民利益的思想。,2.,法律依據(jù),以突發(fā)事件應對法為代表的法律體系。,3.,目標,“,預防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴重社會危害，規(guī)范突發(fā)事件應對活動，保護人民生命財產(chǎn)安全，維護國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會秩序。,”,突發(fā)事件應對法,（三）應急管理的體系,“,一案三制,”,：,應急預案、應急體制、應急機制、應急法制。,1.,應急預案,指面對突發(fā)事件如自然災害、重特大事故、環(huán)境公害及人為破壞的應急管理、指揮、救援計劃等。,其子系統(tǒng)為：,組織管理指揮系統(tǒng)；工程救援保障體系；相互支持系統(tǒng)；保障供應體系；應急隊伍等。,在國家突發(fā)公共事件總體應急預案之下,:,國家專項應急預案,21,個，國務院部門應急預案,56,個,省級總體應急預案,31,個。,2.,應急體制,黨中央、國務院的統(tǒng)一領導；,分級管理、分級響應、條塊結合、屬地管理為主的原則；,集中統(tǒng)一、堅強有力的指揮機構；,政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢；,社會動員體系；,以事發(fā)地黨委和政府為主，有關部門和相關地區(qū)協(xié)調配合的領導責任制。,國務院應急管理辦公室,省政府應急辦,中央相關部門應急機構,市級政府應急辦,省級相關部門應急機構,縣級政府應急,機構,市及相關部門應急機構,3.,應急機制,社會管理機制；,監(jiān)測預警機制；,應急信息傳遞機制；,應急決策和指揮機制；,應急響應機制；,公眾溝通與動員機制；,應急保障機制（包括應急資源配置與征用）；,恢復與重建機制；,評估與獎懲機制；,國際合作機制。,地方政府制定,自然災害,事故災難,公共衛(wèi)生,社會安全,其他相關法律,憲法,國家立法機關制定,突發(fā)事件應對法,(,基本法,),各類規(guī)章、法令,4.,應急法制,以憲法為依據(jù)，以,突發(fā)事件應對法,為基本法的應急管理法律體系，,自然災害類 （,7,部法律，,13,部法規(guī)）,事故災難類 （,14,部法律，,30,部法規(guī)）,公共衛(wèi)生事件類 （,6,部法律，,5,部法規(guī)）,社會安全事件類 （,22,部法律，,20,部法規(guī)）,（四）應急管理是政府的重要職責,現(xiàn)代公共行政管理可以體現(xiàn)為二個部分：,常態(tài)管理,日常的經(jīng)濟社會外交等方面的管理,常態(tài)的、均衡狀態(tài)。,非常態(tài)管理,危機管理或應急管理,非常態(tài)的、非均衡狀態(tài)。,常規(guī)管理與應急管理的主要區(qū)別：,不確定性；緊迫性；威脅性。,應急管理的基本特點：,事件發(fā)生的突發(fā)性。,資源使用的有限性?？晒┦褂玫臅r間、信息、物資等資源非常有限。,事態(tài)發(fā)展的難于預見性。趨勢和后果難以預料。,因此，應急管理是一種特殊類型的管理，具有顯而易見的不可逆轉性。不能把應急管理完全建立在隨機管理的基礎之上，而要形成科學的完備的制度體系。,三、應急管理的主要環(huán)節(jié),突發(fā)事件應對法,：,“,預防與應急準備；監(jiān)測與預警；應急處置與救援；事后恢復與重建,”,四個階段。,又可以表述為,“,事前、事發(fā)、事中、事后,”,。,有的著述也把應急管理分為,“,預測預警、識別控制、緊急處置、善后管理,”,四個過程。,或者分為,“,預防、準備、響應、恢復,”,四個階段。都是大同小異。,聯(lián)邦德國把危機管理分為,“,預防、鑒別、克服、后續(xù)行動,”,四個階段。,（一）預防準備,1.,排查風險,各種應急預案要進行風險排查，以增強預案的針對性。,2.,培養(yǎng)意識,牢固樹立居安思危，見微知著，防微杜漸的意識。,3.,儲備資源,儲備必需種類和數(shù)量的物資，以備不時之需。,4.,培訓演練,經(jīng)常性地組織培訓演練。尤其是在學校組織演練。,新西蘭南島當?shù)貢r間,2010,年,9,月,4,日凌晨發(fā)生里氏,7.1,級地震，震源在地表以下,33,公里處，僅兩人受重傷。,預防和準備不僅是預防和,準備事件的不發(fā)生，而且是,預防和準備事件的發(fā)生。,1969,年,7,月,20,日美國登月。尼克松為失敗準備演說詞：,“,命運注定了那些探月者要在月球上安息。,”“,他們知道自己沒有回來的希望，但他們也知道自己的犧牲里有人類的希望。,”“,古時，人們仰望星空，在星座里看見他們的英雄；現(xiàn)代，我們同樣如此，只是我們的英雄是有血有肉的史詩人物。,”“,自此之后，每一個在夜晚,抬頭注視月球的人都曉,得，在那里的某個角落,里，有永遠屬于人類的,另一個世界。,”,如果真的登月失敗，,尼克松的這篇講話是否可,以撫平美國人民的心情？,（二）監(jiān)測預警,1.,信息報告,“,三敏感,”,和,“,三早,”,原則：,“,敏感時間、敏感地點、敏感事件,”,；,“,早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置,”,。,2.,預警級別,可以預警的自然災害、事故災難和公共衛(wèi)生事件的預警級別，按照突發(fā)事件發(fā)生的緊急程度、發(fā)展勢態(tài)和可能造成的危害程度分為一級、二級、三級和四級，分別用紅色、橙色、黃色和藍色標示，一級為最高級別。,3.,啟動預案,縣級以上地方各級人民政府應當根據(jù)即將發(fā)生的突發(fā)事件的特點和可能造成的危害，啟動應急預案和采取相應措施。,（三）處置救援,1.,決策指揮,應急決策指揮就是對突發(fā)事件立即采取的處置措施。決策指揮具有難以掌握（范圍），難于預測（趨勢），難于斷定（效果）和非可逆性，不透明性，目標多樣性以及時間壓力等特性。,應急決策指揮具有很大的風險，但如果把后果用損失來表達，決策的風險會很大；如果把后果用收益來表達，決策的風險小。,決策指揮的關鍵是直面問題與目標。,“,我們解決的問題不是應該解決的問題，而是能夠解決的問題。,”“,人們關心現(xiàn)有的問題，而不是未出現(xiàn)的問題。,”“,不要同時解決所有的問題。,”,對基層和單位而言，決策指揮就是要從實際出發(fā)，堅決果斷和行之有效。,2.,危機溝通,危機溝通就是向公眾披露事件和通報處置。,危機溝通的目的是在危機出現(xiàn)后通過溝通實現(xiàn)危機規(guī)模與持續(xù)時間和影響力的適當控制。,危機溝通的要素是：情感，主動，坦然。,德國前經(jīng)濟合作部部長（,Egon Bahr,）：,“,一個人不需要說出所有的事實，但他所講的一切都是真實的。,”,1986,年,1,月,28,日，美國的挑戰(zhàn)號航天飛機起飛不久爆炸解體，,7,名航天員全部罹難。,里根講話首先安撫孩子：,“,我要對那些看過實況轉播的學童說幾句話。我知道這很難理解，但如此痛苦的事情有時就是會發(fā)生。它是探索與發(fā)現(xiàn)過程的一部分。它是獲取機會與拓展人類視野的一部分。未來不屬于懦弱的人，它屬于勇者。,”,接著說明美國的太空計劃是正確的：,“,我對于我們的太空計劃永遠有著極大的信心與尊重，今天發(fā)生的事情絕對不會減其分毫。我們不掩飾我們的太空計劃，我們不保守秘密也不隱瞞事實；我們行事光明而且公開。這才是自由之道，而我們從不改變。,”,最后，里根一段充滿宗教情懷的話：,“,挑戰(zhàn)者號的乘員以他們的方式榮耀了我們。我們將永遠不會忘記他們，也不會忘記最后一次看見他們時的情景：今天早上，他們預備走上他們的旅程，向我們揮手告別 ，然后脫離大地執(zhí)拗的束縛飛向天際，撫摸上帝的面容。,”,3.,社會動員,社會動員就是要在最短的時間內把各方面的力量調集起來投入到突發(fā)事件的處置之中。,例如，聯(lián)邦德國基本法規(guī)定國家有保護公民的義務。但又認為無法提供,100%,的保護。德國的公民保護是建立在自愿者體系之上。公民保護首先是公民的自保。,德國在公民保護領域的自愿者超過,170,萬人。,（四）恢復重建,1.,健全制度,恢復重建制度化：,完善法律制度和保險制度；,通過立法對恢復重建中的食品供給和電信、能源、交通等生命線的恢復予以規(guī)定；,對全面的恢復重建予以規(guī)定；,通過強化保險使恢復重建落到實處。,2.,社會參與,恢復重建要吸收廣泛的社會參與，包括海外力量的參與。,3.,心理援助,恢復重建不僅是物質的恢復重建，也包括心理的恢復重建。,4.,調查評估,對整個應急管理做出評估，總結經(jīng)驗，吸取教訓，提出改進措施。,美國在,“,9,·,11,”,事件后耗資,8000,多萬美元進行評估，根據(jù)評估報告的建議，,2002,年成立了國土安全部。,謝謝,大家,！,