加強領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督機制建設(shè)的思考健全領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督機制是我們黨的一貫主張也是防止權(quán)力腐敗和蛻變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本人結(jié)合所學(xué)理論和現(xiàn)實實踐就建立領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督機制的必要性與艱巨性、現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督機制的問題與對策等方面作一些思考并撰寫了此文。 一、建立有效領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督機制的必要性與艱巨性 （一）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力是一把雙刃劍具有雙向發(fā)展、雙向作用的可能性。在我國一切權(quán)力屬于人民但直接行使權(quán)力的是受人民委托的黨政機關(guān)及其他組織特別是從事黨和國家事務(wù)管理的各級領(lǐng)導(dǎo)干部掌握著人民貼賦予的大大小小的權(quán)力。這種權(quán)力所有者與使用者不完全一致性就決定了權(quán)力運行具有雙向特點。一方面權(quán)力的行使者體現(xiàn)權(quán)力所的者整體的意志全心全意為人民服務(wù)這就指權(quán)力向正向發(fā)展。但另一方面也決定了權(quán)力的運行具有反向發(fā)展的可能性。因為人民無法保證每一個權(quán)力代行者永遠忠誠行使權(quán)利的領(lǐng)導(dǎo)往往有自身或小團體獨立的利益主觀上引發(fā)角色認同的錯位以至造成國家權(quán)力部門化部門權(quán)力利益化部門利益私有化從中產(chǎn)生大量的腐敗分子和腐敗行為危害了人民利益。 （二）沒有監(jiān)督的權(quán)力是危險的權(quán)力它總是趨向于反向發(fā)展。任何個人即使是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部都是生活在社會中的人其覺悟有高低之分品德有優(yōu)劣之別能力有大小之差就是覺悟較高、品德較優(yōu)的人因受各種因素影響也可能發(fā)生的消極變化。再加上由于受社會和歷史條件的限制領(lǐng)導(dǎo)者對客觀世界的認識不可能全部都是正確的認識上的片面、偏差及至錯誤會經(jīng)常發(fā)生導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力運用容易出現(xiàn)不正當(dāng)現(xiàn)象造成很大的社會危害。從西方普遍采用的“人性本惡”的觀點來分析人的本性是惡的是自私的一但人擁有權(quán)力而沒有監(jiān)督與制約必然會用權(quán)力去謀求私利造成權(quán)力濫用產(chǎn)生腐敗。大量事實證明大多數(shù)腐敗行為或腐敗分子的產(chǎn)生大都處在監(jiān)督力量薄弱或不易監(jiān)督的領(lǐng)域和崗位。如重點工程等臨時機構(gòu)、經(jīng)濟政治要害部門及“一把手”等。主要原因就是忽視了監(jiān)督或鑒于其政治、經(jīng)濟權(quán)力強大而輕易不敢監(jiān)督與制約。如1999年我市查處的領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗案大多數(shù)都涉及到“一把手”腐敗問題。去年查處的高速辦、506省道改建指揮部窩案串案也都是涉及到監(jiān)督與制約比較薄弱經(jīng)濟權(quán)力高度集中的重點工程領(lǐng)域。 （三）強化領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督機制是一項長期艱巨的任務(wù)。由于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的嬗變具有“人性本惡”的內(nèi)在特性權(quán)力行使者主觀上總是設(shè)法減弱或逃脫各種制度的制約和規(guī)范。同時由于權(quán)力實施過程的極其復(fù)雜性和多樣性權(quán)力監(jiān)督與嬗變成為長期共存的矛盾對立面。使建立有效的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督機制是一項長期而又艱巨的任務(wù)。拿我市前幾年查處的重大腐敗案件來分析。1999年查處的黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)腐敗大案懲處了十幾位科、處級領(lǐng)導(dǎo)干部。應(yīng)該說查處力度前所未有全市黨員領(lǐng)導(dǎo)干部受到的教育是深刻的。但就在此后不到二年時間20_年又相繼查處了市高速辦、506省道改建指揮部貪污受賄大案又涉及到十幾位副局級以上的領(lǐng)導(dǎo)干部。有的腐敗分子就在1999年腐敗大案查處期間或不久就開始大肆收受賄賂個別甚至是1999年腐敗案件中受查處的人員?？梢姺锤瘮〉娜蝿?wù)是極其艱巨的其決定了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力監(jiān)督與制約也同樣具有長期性和艱巨性。 二、我國現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)機制存在的主要問題 隨著民主與法制建設(shè)的不斷發(fā)展我國社會主義領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督機制已初步形成各種監(jiān)督機制得到加強大批法律法規(guī)相繼出臺增強了領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督的有效性。然而現(xiàn)行監(jiān)督體系還只是初步形成還很不完善主要表現(xiàn)在以下幾方面： （一）監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督力度不夠缺乏獨立性。改革開放以來黨和政府致力于國家權(quán)力監(jiān)督制度的建設(shè)取得了可喜成績。如以法律的形式明確規(guī)定國家權(quán)力監(jiān)督的原則、監(jiān)督主體、監(jiān)督客體和監(jiān)督內(nèi)容設(shè)置較全面的監(jiān)督機構(gòu)等等但與人們的期望和社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)和要求還有距離監(jiān)督不力已是眾所周知的事實。而監(jiān)督方面存在首要問題便是監(jiān)督機構(gòu)缺乏獨立性。監(jiān)督從理論上說就是以權(quán)制權(quán)要求監(jiān)督主體和客體的權(quán)力是平等的也就是說是“異體”。監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力旨在治官而非治民要治官就要有能制約官的權(quán)力。監(jiān)督權(quán)的設(shè)置又是個相當(dāng)復(fù)雜的問題權(quán)力設(shè)置過大可能干擾被監(jiān)督權(quán)力的正常運行降低其工作效率設(shè)置過小則無法實現(xiàn)監(jiān)督目的甚至?xí)楸O(jiān)督客體抵制監(jiān)督提供法律依據(jù)。我國目前監(jiān)督權(quán)設(shè)置方面存在的主要問題是權(quán)力過小且缺乏獨立性。一是一些政府專門的監(jiān)督機構(gòu)大多設(shè)在系統(tǒng)內(nèi)部接受上級監(jiān)督機關(guān)和同級黨委、政府機關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)其財政經(jīng)費、人員編制、人事任免主要由同級黨委和政府機關(guān)控制形成一種監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體的附屬型監(jiān)督關(guān)系因而缺乏獨立性從而嚴重削弱了監(jiān)督權(quán)威弱化了監(jiān)督機制的職能。如我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門監(jiān)察機構(gòu)的設(shè)置都隸屬于相應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門無法實施平等監(jiān)督權(quán)又造成監(jiān)督主體和客體交叉不利于監(jiān)督工作開展。又如審計部門作為政府一個部門機構(gòu)來設(shè)置不象西方一些國家把審計機構(gòu)獨立于政府機構(gòu)之外使其實施強有力的經(jīng)濟審計監(jiān)督作用。二是人大、司法等部門監(jiān)督力度不強。人大監(jiān)督是代表人民的監(jiān)督其具有最高監(jiān)督權(quán)。其對黨和政府實施人事、財政和政府工作的監(jiān)督。但在實際監(jiān)督中作用發(fā)揮并不明顯。如人大代表對“一府二院”報告的審議因為人大代表的構(gòu)成中直接來自人民群眾的少大都數(shù)還是權(quán)力部門的領(lǐng)導(dǎo)再加上素質(zhì)因素和參政能力的影響直接來自群眾的代表沒能起到真正監(jiān)督作用同時存在監(jiān)督主、客體變相混淆的弊端。司法部門的監(jiān)督主要體現(xiàn)在對腐敗分子的懲處力度上。據(jù)統(tǒng)計1995年至20_年溫州市因經(jīng)濟犯罪被判刑事責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部緩刑占了21這種緩刑過多過濫的現(xiàn)象說明司法部門對領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督力度上的弱化。又如新聞媒體監(jiān)督負面新聞拍攝后的播放率過低等。 （二）監(jiān)督法規(guī)不完備現(xiàn)行監(jiān)督法規(guī)存在許多不足。 在我國憲法和其他法律中雖然有關(guān)于監(jiān)督條文但不系統(tǒng)、不具體難以操作。我國至今沒有一部統(tǒng)一的監(jiān)督法因而難以形成的法律監(jiān)督為主、其他監(jiān)督為輔的監(jiān)督合力。一方面在已有的法律法規(guī)中賦予監(jiān)督主體的權(quán)力明顯不夠。如人民民主監(jiān)督方面對人民參與監(jiān)督的性質(zhì)、地位、作用、方法、途徑等缺乏系統(tǒng)的法律依據(jù)和保障。沒有充分發(fā)揮廣大人民群眾參與領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力監(jiān)督的積極性和信心。另一方面對監(jiān)督客體的義務(wù)規(guī)定不明確而且從監(jiān)督范圍上說監(jiān)督權(quán)力未能覆蓋被監(jiān)督權(quán)力致使某些權(quán)力仍游離于監(jiān)督范圍之外為領(lǐng)導(dǎo)濫用權(quán)力提供條件和空間。如當(dāng)前反映較為集中的領(lǐng)導(dǎo)決策領(lǐng)域的監(jiān)督問題。據(jù)相關(guān)部門分析因領(lǐng)導(dǎo)決策失誤造成的浪費遠遠超過因領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟腐敗造成的損失。而目前對領(lǐng)導(dǎo)決策失誤缺少責(zé)任追究制度致使輕率拍板憑領(lǐng)導(dǎo)個人好惡決策的現(xiàn)象較為普遍地存在造成巨大損失。又如對重點工程的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力監(jiān)督也相當(dāng)薄弱往往成為違法違紀和滋生腐敗的溫床。 （三）監(jiān)督體制不健全監(jiān)督功能存在缺陷。 合理的監(jiān)督應(yīng)是自上而下的監(jiān)督、外部權(quán)力監(jiān)督、內(nèi)部平行制約及自下而上監(jiān)督的有機統(tǒng)一。傳統(tǒng)的監(jiān)督體制是自上而下的監(jiān)督與以上級黨委為中心的權(quán)力輻射體制相適應(yīng)優(yōu)長之處在于效率較高但權(quán)力依附使其具有避免不了的弊端而且這種監(jiān)督體制在事實上弱化甚至摒棄其他監(jiān)督類型從根本上背離社會主義的本質(zhì)而且造成事后追懲相對容易事前、事中監(jiān)督艱難。因為事前是上級決策事中是執(zhí)行上級決策監(jiān)督機構(gòu)難以介入致使一些本來可以避免的錯誤發(fā)生給國家和人民帶來巨大的損失。這是領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督功能上的嚴重缺陷。 三、加強領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督機制建設(shè)的對策思考 建立健全領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督機制是一項艱巨而復(fù)雜的工程針對我國當(dāng)前的實際情況和現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督體系存在的突出問題。要從以下幾方面著手改進： （一）必須完善領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督主體體系保證監(jiān)督機構(gòu)的相對獨立性。 一是完善國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督。提高人大組成人員的總體素質(zhì)使精通財務(wù)專業(yè)知識、法律知識、參政議政能力強的人員充實到人大隊伍中去根據(jù)憲法和法律對“一府二院”及其工作人員實施全面監(jiān)督。人代會期間人大代表的構(gòu)成要趨向合理化直接來自人民群眾的代表比例要相應(yīng)增加來自各條戰(zhàn)線的特別是財務(wù)、法律等中介組織的專業(yè)人員比例要有所提高來自行政權(quán)力機關(guān)的代表適當(dāng)減少確保實施有效監(jiān)督。二是加強執(zhí)政黨監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨既是監(jiān)督主體又是被監(jiān)督的主體。要強化各級紀委的監(jiān)督功能提高紀委在各級黨委中的政治地位和政治權(quán)力。中紀委把各部門的紀委書記（紀檢組長）改為中紀委駐各部的工作人員使監(jiān)督主體和監(jiān)督客體的界限明晰化。各級地方政權(quán)機構(gòu)在提高紀委的政治地位方面作了相應(yīng)措施。這些辦法都旨在加強黨對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的監(jiān)督符合監(jiān)督“異體”及以權(quán)制權(quán)的基本原理收到較好監(jiān)督效果類似的工作需要作不斷的有益的探索和實踐。三是加強司法監(jiān)督。要加大對濫用權(quán)力而造成不良后果的領(lǐng)導(dǎo)者的刑事懲罰克服緩刑過多過濫的不正?，F(xiàn)象真正做到法律面前人人平等。四是強化行政機關(guān)內(nèi)部的專門機關(guān)監(jiān)督。加強行政監(jiān)察機關(guān)部門的監(jiān)督尤其是要進一步加強審計監(jiān)督在我國審計部門不可能同其他一些國家一樣獨立于政府機構(gòu)之外但要賦予審計機構(gòu)更多的權(quán)力確保其相對的獨立性對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力實施強有力的審計監(jiān)督。五是要加強輿論監(jiān)督。新聞報道要克服“捂蓋子”的作風(fēng)揭露錯誤事實的報道簽發(fā)權(quán)要下放不能層層簽批造成播放率過低的現(xiàn)象。同時要加強記者隊伍的建設(shè)切實搞好對新聞記者的思想道德、職業(yè)道德教育。要充分發(fā)揮人民民主監(jiān)督利用人民廣泛的民主權(quán)力使其轉(zhuǎn)化為對國家機關(guān)工作人員監(jiān)督的多樣化形式和渠道。如我市干部任命公示制度就是人民實施民主權(quán)利監(jiān)督的重要方面要在更多領(lǐng)域償試推廣。 （二）擴大監(jiān)督主體的權(quán)力形成全方位的社會監(jiān)督力度。 首先要強化人民代表大會的監(jiān)督職權(quán)要擴大各級人大及其常委會的職權(quán)制定相應(yīng)的法規(guī)明確其監(jiān)督的形式、規(guī)則和手段確保質(zhì)詢、調(diào)查、彈劾、罷免等權(quán)力的落實。其次要保證政協(xié)和各民主黨派參加監(jiān)督。要讓民主黨派知情悉政參與監(jiān)督；還要注意吸收民主黨派人士參與監(jiān)督部門的工作吸收他們參與集體的查處。第三健全信訪舉報制度。信訪舉報是群眾的重要監(jiān)督權(quán)其優(yōu)點是能夠揭露專門監(jiān)督機構(gòu)不易直接發(fā)現(xiàn)的線索。應(yīng)建立對舉報人的保密、保護、獎勵等一系列制度。第四擴大新聞媒體的監(jiān)督力量形成社會性的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。 （三）健全監(jiān)督制度加強領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督的法律法規(guī)制度建設(shè)。 加強領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督首先要加強監(jiān)督制度建設(shè)。其一制度條文要細化、具體化便于在實踐中對照操作。其二制度條文要定量化要有定性的具體數(shù)據(jù)盡可能減少執(zhí)行過程中的隨意性、解釋中的“彈性”使別有用心者無法鉆制度空子。其三、要明確制度監(jiān)督與執(zhí)行者。加強領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督關(guān)鍵在于加強法制建設(shè)首先要加強立法使監(jiān)督有法可依逐步實現(xiàn)法律化依法而治不能靠“靈活掌握”。其次要以法治取代人治杜絕以言代法、以權(quán)代法現(xiàn)象再次要明確監(jiān)督客體的法律責(zé)任盡量使法律法規(guī)覆蓋領(lǐng)導(dǎo)整個權(quán)力。如應(yīng)盡快著手制訂領(lǐng)導(dǎo)決策失誤責(zé)任追究制等重要監(jiān)督制度。 （四）嚴格限制領(lǐng)導(dǎo)個人權(quán)力加強民主集中的領(lǐng)導(dǎo)體制。關(guān)鍵是防止領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過大和過于集中必須對每個干部重點是各級領(lǐng)導(dǎo)班子成員和主管部門領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)務(wù)范圍作出明確、嚴格的界定。首先是分解權(quán)力把集中于一人之權(quán)分散到多人身上形成制約。我市從去年8月份開始對12個部門作了分權(quán)制衡的試點工作注重職權(quán)分解解決權(quán)力過于集中問題旨在建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的監(jiān)督。如市財政加強對稅收執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督和制約實行追案、稽查、審理、執(zhí)行“四分離”建立起機構(gòu)內(nèi)互相獨立又相互制約機制。市公安局把辦理護照工作流程分解成5個階段。市國土資源局把建設(shè)用地報批分5個階段對部分集中權(quán)力進行分解和配置避免權(quán)力過于集中而產(chǎn)生腐敗。市審計局實行四級審計復(fù)核制等等這些做法取是有益的探索但要科學(xué)分權(quán)正確處理好監(jiān)督和行政效率的關(guān)系。其次是重大決策、重要干部任免、重要建設(shè)項目的安排、大額度資金的使用等事項必須經(jīng)集體討論不準(zhǔn)領(lǐng)導(dǎo)個人或少數(shù)人拍板專斷。最后是盡可能實行黨務(wù)、政務(wù)活動的公開化增加透明度把領(lǐng)導(dǎo)干部運用權(quán)力的過程置于廣大黨員和群眾的直接監(jiān)督之下使個人權(quán)力運作始終納入組織和社會的視野之中。同時要注意監(jiān)督?jīng)Q策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)這三者之間的串位取代現(xiàn)象建立嚴密的互相監(jiān)督、互相約束制度。 第 10 頁 共 10 頁