Click to edit Master title style,Click to edit Master text styles,Second level,Third level,Fourth level,Fifth level,*,*,單擊此處編輯母版標題樣式,單擊此處編輯母版文本樣式,第二級,第三級,第四級,第五級,第二章 政府預算理論,學習目的和要求：掌握政府預算理論的幾個主要流派，了解政府預算理論體系現(xiàn)狀及未來發(fā)展方向。,主要內容：政府預算理論的主要流派，政府預算理論體系現(xiàn)狀及未來發(fā)展。,重點：政府預算理論體系現(xiàn)狀及未來發(fā)展。,難點：政府預算理論體系現(xiàn)狀。,第一節(jié) 政府預算理論研究視角,政府預算理論研究角度通常有三種：經(jīng)濟學、政治學、管理學。,一、從經(jīng)濟學角度的研究,規(guī)范研究：如亞當斯密的稅收和政府支出原則。到19世紀末邊際分析在預算研究中的充分運用。,實證研究：如福利經(jīng)濟學、公共選擇理論運用于政府預算研究等。,二、從政治學角度的研究,政治學者認為政府預算本身就是一種政治過程。它主要考察政治制度、政治行為與預算過程與結果之間的因果關系。,第一，改革主義者的觀點，主張政治和預算應當是對立的，預算應該主要或完全是技術性的。,第二，漸進主義者的觀點，它主要考察政治制度與政治行為之間的因果關系。,將預算過程看作是在原基數(shù)上遞增的政治模型。它把政府預算看成是發(fā)生在一組日常行動者、官僚、預算官員、政府負責人和立法者之間的談判，這些成員每年開會一次并通過談判做出決定。,第三，利益集團決定論的觀點，認為利益集團是預算過程中的支配性角色。,第四，政治過程論，該觀點認為預算過程實際上就是一個政治過程。政府預算過程本身是預算政治的中心和重點。,第五，政策制定論，該觀點認為預算中政治的中心在于政策爭議。包括關于預算角色的爭議、支出水平、稅收政策和在蕭條時期借債來維持支出的意愿都是在預算權衡中必須以這樣或那樣的方式解決的主要政策問題。,三、從管理學角度的研究,1.20世紀初的情況。20世紀初，美國的泰羅和同時代的其他人一起創(chuàng)立了“科學管理”理論，其核心問題是提高效率。,2.大蕭條至第二次世界大戰(zhàn)時期。這一時期產(chǎn)生了組織理論，對預算管理產(chǎn)生了相當大的影響。,3.第二次世界大戰(zhàn)以后的時期。管理學家赫伯特西蒙為財政管理理論和實踐提供了一些有價值的思想。他提出，組織是“交流”和“協(xié)調”的綜合體，管理者的職責是：（1)就組織結構作出決策；(2)就組織內部的工作內容作出更廣泛的決策。,西蒙的理論從許多方面對預算理論與實踐產(chǎn)生了影響，包括：（1)數(shù)量方法的運用；(2)重視使用計算機；(3)在決策中采用決策樹分析方法；(4)考慮期預算。,4.設計計劃（規(guī)劃）預算時期。設計計劃預算制度是60年代發(fā)展起來的主要預算方法。產(chǎn)生這一制度的理論淵源是多方面的，這包括：系統(tǒng)理論、經(jīng)濟理論、計劃理論和信息（決策）理論。,5.新公共管理時期。從20世紀80年代以來，西方國家在行政管理方面掀起了新公共管理的改革浪潮。核心內容有：,（1)更加關心公共服務效率。,(2)分權取代集權。,(3)靈活地選擇成本效益比更好的方法。,(4)強化國家核心的戰(zhàn)略能力。,以上三種不同研究角度。各有優(yōu)點，但也有不足：,經(jīng)濟學角度研究無法制定出一套實用的標準，來判斷哪些社會經(jīng)濟活動最適于政府預算提供；,從政治學角度研究總是難以正確描述各個時期、各個單位政治行為的差異對預算的影響；,管理學者提出的預算管理模式一般在預算實踐中總是難以實施。,第二節(jié) 多樣性的政府預算理論,一、漸進主義理論,興起于20世紀60年代中期。,Aaron Wildavsky（1964）,的預算過程的政治學與,Richard Fernno（1965）,的預算的力量兩本書提出。,漸進主義預算理論的基本含義是：（1)人的智力、時間有限，而政府預算規(guī)模又太大。因此，采用增量預算較好。(2)人心思定，人們不喜歡政治角逐而力求避免之。,漸進主義預算理論缺陷：,（1)漸進主義是總括性的。不易看出預算的種種變化，不足以解釋復雜的預算現(xiàn)實。,(2)漸進主義的視角過于狹窄。漸進主義只關注預算過程、部門要求、行政審核與立法通過，而忽視了委托、收入和授權的作用，忽視了各級政府不同級別次預算的差別，以及環(huán)境因素對預算過程的影響等。,二、公共選擇預算理論,公共選擇學派的理論家創(chuàng)建的兩個最重要的預算模型是，中間投票人模型和尼斯坎南的官僚預算最大化模型。,（一）中間投票人模型,中間投票人模型是一個關于公共產(chǎn)品需求的模型，模型指出，在簡單多數(shù)的規(guī)則之下，中間投票人的偏好決定了公共產(chǎn)品的均衡產(chǎn)出水平?？梢姡谥虚g投票人理論中，預算決策就被轉化為中間投票人的效用最大化問題。自20世紀60年代后期起，該模型就已經(jīng)被廣泛用于預測和解釋公共產(chǎn)品的需求、公共支出和預算行為中。,缺陷：（1)它沒有考慮來自制度、權利分配和醞釀過程的影響。(2)與其他模型相比，它在嚴格的特定條件下的試驗結果不理想。(3)在對代表人、一般地方政府和州政府的財政行為建立模型時，其結果不理想。(4)它產(chǎn)生了一些異常偏差，譬如有名的“粘蠅紙效應”。(5)它沒有包含公共服務的供給方的模型。,（二）官僚預算最大化模型,尼斯坎南的官僚預算最大化模型描述了政治家和官僚在預算交易中的關系。尼斯坎南有兩個基本假設：第一是官僚一直在爭取預算最大化。第二，官僚通常能實現(xiàn)預算最大化。,三、政策過程模型,魯賓的公共預算模型是一個將宏觀預算與微觀預算結合在一起的預算模型，它不僅研究預算行動者，而且研究預算過程和環(huán)境對于預算決策的影響。在這個預算模型中，預算被分成收入、過程、支出、平衡和執(zhí)行這五個相互獨立而又前后相繼的決策束。該模型的特點是聚焦政策，因而實質上是一個預算領域中的政策過程模型。但是，該模型主要是關于美國各級政府預算的研究，其有效性在其他國家還未得到驗證。此外，魯賓也沒形成關于公共預算的一些連貫的可被經(jīng)驗驗證的理論假說。這主要是因為魯賓并沒打算建構一種一般性的預算理論。,四、預算改革理論,“預算改革理論”，也可稱為“規(guī)范理論”。自從1930年起，建立公共預算和財政管理的最優(yōu)體系，美國公共預算開始實行了一系列的預算改革，比如績效預算、計劃一規(guī)劃預算系統(tǒng)、零基預算和現(xiàn)在正在進行中的企業(yè)型預算。,預算改革理論兩個共同特點：一是它們都試圖將完全理性引入公共預算中，二是它們都將政治過程視為缺乏效率的，因而都試圖回避政治過程。,因為，預算過程不可能按照完全理性來運轉，政治過程也是不可能回避的。當然，這些預算改革的失敗也有助于我們充分了解預算的本質和復雜性。,五、后現(xiàn)代預算,該學派學者認為，由于預算發(fā)生于社會里，因此它可以而且應該從各種主體的組織理論中汲取養(yǎng)分。預算的參與者在表達意義時遵循一定的習慣程序，使用語言，駕馭符號。不論目的是好是壞，他們?yōu)榱瞬倏v預算和其他權利杠桿都可以這么做。彼此間的默契使參與者可以理解相關事件和數(shù)據(jù)以便尋找行為的合理依據(jù)。特別是在人們對現(xiàn)實的既定看法遭到質疑、財政壓力具有嚴重的不確定性時，作為集體的組織需要為采取的行動找到新的借口和理由。最終，預算是參與者主體間共同協(xié)商、相互妥協(xié)的結果。這也許有助于解釋對公民能否有意義地參與預算的質疑。因為，除非公民和管理者理解和接受其他人賦予預算和政策的意義，否則有意義的對話就不會產(chǎn)生。,六、關于預算理論的簡評,上述這三個主要流派漸進主義、公共選擇、預算改革理論都存在致命的缺陷，而制度主義研究路徑和其他新的理論探索尚處于發(fā)展的初期階段。不過，在這三個流派中，漸進主義是最有發(fā)展空間的。公共選擇學者傾向于堅信公共選擇模型是最好的，但實際上，中間投票人定理和尼斯坎南模型這兩個代表性的公共選擇理論模型已被證實對預算理論的進一步發(fā)展來說意義并不是很大。而預算發(fā)展理論與公共選擇模型一樣是基于對預算者的理性假設，這同樣也是不切實際的。而且，它將政治過程看成是無效率的，試圖回避政治過程，從而不能抓住政府預算的政治性的一面。而在很大程度上，預算過程中的政治性是政府預算的本質所在。此外，預算改革理論的規(guī)范導向也限制了它對預算實施工業(yè)化理論的貢獻，與公共選擇和預算改革理論相比，漸進主義預算理論是政府預算理論建構的最佳突破口。首先，它建構在對人類行為的一個現(xiàn)實主義前提的假設之下，即預算者只具備有限理性。其次，經(jīng)過30多年的理論探索，漸進預算理論已經(jīng)建立了很多有價值的假說，并且有些假設己經(jīng)經(jīng)過不少經(jīng)驗事實的驗證。最后，它的很多研究結論是開放性的，并已經(jīng)被制度研究方法借用。,至今尚未形成完整的政府預算理論體系原因：,理論上看，研究方法大多是肢解的：,（1)政府預算研究涉及包括公共管理學、政治學、會計學、經(jīng)濟為等在內的多門學科，學者們?yōu)榱烁髯阅康亩鴱膯我粚W科入手進行的研究，往往使得預算研究支離破碎；,（2)政府預算規(guī)模與公眾對政策的關注，要求學者進行相關的研究，這樣學者研究政策問題，缺乏一個長期的研究機構與方法將不同的研究綜合起來；,(3)政府預算本身也是各自為政的，預算的不同部分有著不同的特征，對預算某一部分適用的理論未必適用于它的另一部分。,從預算實踐上看，政府預算往往是人們關注的焦點，是各種利益交叉綜合的地帶，它是一個錯綜復雜的領域。,政客把預算視為一種與政治權力和政策控制相關的資源，政客影響預算分配，就能得到更多的支持；公眾重視預算，是因為他們想知道由誰納稅和納多少稅，錢又花到哪里去了，官僚對預算也有興趣，因為他們要匡算收入，要提出支出計劃與建議，并要編制預算和管理預算。,由于政府預算在理論研究上受主觀與客觀因素的影響，在實踐上錯綜復雜與引人關注并存，再加上原有漸進主義理論已為世人所垢病，所以魚需新的政府預算理論體系。然而在西方，新型的政府預算理論體系仍在艱難地構建之中。就我國的實際來看，改革開放以前政府預算是國家的基本財政計劃，是國民經(jīng)濟計劃的重要組成部分，反映著基本的財政分配關系。此時所謂的國家預算理論體系，大體上就是指預算過程，即預算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督與決算，等。改革開放后，我國的政府預算體系一直未有重大的進展，直到近幾年改革之后才進入一個新階段。這種狀況反映在理論上，是相關理論研究嚴重滯后于改革實踐。這樣我國新型的政府預算理論體系也尚未形成。,思考題,1為什么說政府預算理論具有多樣性？體現(xiàn)在什么地方？,2.分析管理理論對預算管理實踐的影響。,3簡述漸進主義的預算理論。,4.分析公共選擇學派的預算理論。,5.闡述不同學派對預算理論的看法。,演講完畢，謝謝觀看！,內容總結,第二章 政府預算理論。第一，改革主義者的觀點，主張政治和預算應當是對立的，預算應該主要或完全是技術性的。他提出，組織是“交流”和“協(xié)調”的綜合體，管理者的職責是：（1)就組織結構作出決策。不易看出預算的種種變化，不足以解釋復雜的預算現(xiàn)實。公共選擇學派的理論家創(chuàng)建的兩個最重要的預算模型是，中間投票人模型和尼斯坎南的官僚預算最大化模型。魯賓的公共預算模型是一個將宏觀預算與微觀預算結合在一起的預算模型，它不僅研究預算行動者，而且研究預算過程和環(huán)境對于預算決策的影響。自從1930年起，建立公共預算和財政管理的最優(yōu)體系，美國公共預算開始實行了一系列的預算改革，比如績效預算、計劃一規(guī)劃預算系統(tǒng)、零基預算和現(xiàn)在正在進行中的企業(yè)型預算。而預算發(fā)展理論與公共選擇模型一樣是基于對預算者的理性假設，這同樣也是不切實際的。而在很大程度上，預算過程中的政治性是政府預算的本質所在,