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外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度法律研究

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外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度法律研究

外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度法律研究摘要:本文通過對我國外來物種入侵、外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度的概念界定的梳理,分析出我國外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)評估制度存在的缺陷,最后通過從完善外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度立法、完善外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度立法的角度提出我國外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度的建議。關(guān)鍵詞:外來物種;風(fēng)險(xiǎn)評估;生物多樣性一、外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度的概念界定(一)外來物種入侵及其危害1外來物種入侵的含義:自上世紀(jì)八十年代開始,隨著國際社會對于生物多樣性的不斷關(guān)注與重視,外來物種入侵成為關(guān)注的熱點(diǎn)與重點(diǎn)。其實(shí),所謂的外來物種入侵就是兼具外來物種與入侵性兩個(gè)特點(diǎn)。也就是說,所研究或指向的物種并非一國或一地區(qū)本土化的產(chǎn)物,在此基礎(chǔ)上該物種通過自然力的作用或人為因素的干預(yù)從原有的生態(tài)環(huán)境進(jìn)入到另外一個(gè)全新的生態(tài)環(huán)境的過程的總和。由于該外來物種在全新的生態(tài)環(huán)境中不斷的進(jìn)行繁殖與擴(kuò)散,使得原有的當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境受到影響,并對當(dāng)?shù)氐纳锏亩鄻有孕纬芍苯踊蜷g接的排擠、壓制等不良影響的狀態(tài)。究其實(shí)質(zhì)而言,即物種突破了自己原有的自然分布范圍和分布位置,加入到另一自然分布區(qū)域的生態(tài)環(huán)境的過程。2我國外來物種入侵的環(huán)境危害:我國地大物博,受外來物種入侵的影響,對于環(huán)境會產(chǎn)生重大的危害,具體來講,體現(xiàn)在以下幾方面:首先,外來物種的入侵破壞了原始生態(tài)環(huán)境的自然性和完整性。原始生態(tài)環(huán)境的形成具有相對的穩(wěn)定性,外來物種入侵勢必會對這種原本的相對穩(wěn)定造成很大影響,其本身具備的自然性和完整性也難以維系。其次,外來物種的入侵對于整個(gè)的生態(tài)系統(tǒng)形成了挑戰(zhàn)。外來物種的入侵,在很大程度上打破了原有生態(tài)系統(tǒng)的平衡性,其不斷地對本地物種的生存空間的占用,加劇了生態(tài)系統(tǒng)的可承受度。再次,外來物種的入侵使動植物的多樣性受到危害,嚴(yán)重影響并阻礙了物種間多樣性的遺傳。同時(shí),外來物種還具有改變和破壞本地物種生物進(jìn)化的潛在威脅。(二)外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度的界定1外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度的內(nèi)涵:外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度又被稱作環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)制度,通過對外來物種傳入到造成不確定影響、結(jié)果的過程中對不特定事件所進(jìn)行的識別認(rèn)證、評估預(yù)測、突發(fā)處理等,以最低的成本將外來物種入侵的不利后果降低到最小程度。由于外來物種入侵是一個(gè)復(fù)雜漫長的鏈?zhǔn)桨l(fā)展過程,從風(fēng)險(xiǎn)評估制度的初衷來講,在外來物種傳入、定居、繁殖、潛伏、異變、擴(kuò)散等不同階段的發(fā)展過程時(shí)間段確立不同的外來物種檢疫控制階段,在最大程度和最大范圍內(nèi)形成對外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)的識別、防范、預(yù)警,甚至是直接采取對應(yīng)的解決措施。簡單來說,外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度是當(dāng)前解決和應(yīng)對外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)的重要手段,主要包括風(fēng)險(xiǎn)程序啟動、產(chǎn)生危害識別、具體風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)、應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)管理等重要環(huán)節(jié)。2外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度的必要性:結(jié)合當(dāng)前外來物種入侵的現(xiàn)狀,總的來講,外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度的建立具有很大的必要性,具體來講體現(xiàn)在以下幾方面:首先,外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度的建立,有助于提高大家對于外來物種入侵對我國現(xiàn)有專家學(xué)者的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護(hù)意識,避免由于不合理的集體行為或個(gè)人偏好影響甚至破壞既有的生物生存系統(tǒng)。其次,外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度是對外來物種進(jìn)行檢驗(yàn)檢疫相關(guān)工作人員進(jìn)行區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)行依據(jù),是屏蔽或抵御不可控制外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的必要制度建設(shè)。最后,外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度是我們保護(hù)本土生物、定居、繁殖和穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的有效屏障,是當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境可控、生物多樣性與遺傳多樣性維系的保障。二、我國外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度存在的缺陷(一)缺乏完善的外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度立法1立法存在漏洞,現(xiàn)行規(guī)定不完整:盡管我國現(xiàn)存有一些關(guān)于外來物種入侵的相關(guān)的法律法規(guī),這些法律法規(guī)也多見于動植物衛(wèi)生檢疫、環(huán)境資源保護(hù)等相關(guān)規(guī)范中,對于外來物種入侵的風(fēng)險(xiǎn)也起到了一定的抑制作用,但總的來講,對外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)并未形成很好的控制效果,究其實(shí)質(zhì)而言,是由于目前的法律規(guī)范體系中尚不存在專門針對和有效防范外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)范性法律制度。具體來說,在動植物衛(wèi)生檢疫方面的法律規(guī)定目前也僅停留在1992年修訂的植物檢疫條例、1995年版植物檢疫條例實(shí)施細(xì)則、1996年版年版進(jìn)出境動植物檢疫法,這些法律規(guī)范形成時(shí)間相對久遠(yuǎn),對新近這些年出現(xiàn)的外來物種入侵鮮有涉及。另外,對于環(huán)境資源保護(hù)相關(guān)的規(guī)范中,也只限于1993年版水生野生動物保護(hù)實(shí)施條例、1997年版野生植物保護(hù)條例、1999年版海洋環(huán)境保護(hù)法、2006年版瀕危野生動植物進(jìn)出口管理?xiàng)l例等,就其規(guī)范內(nèi)容而言也不夠完整。2立法原則未體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則:目前我國防范外來物種入侵的法律規(guī)范只是散見于動植物衛(wèi)生檢疫、環(huán)境資源保護(hù)等相關(guān)法律法規(guī),而且尚不存在專門的防范外來物種入侵的法律規(guī)范,外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度的立法依據(jù)就更加無從談起。故對于外來物種入侵的立法原則尚不明確。就前述動植物衛(wèi)生檢疫、環(huán)境資源保護(hù)等相關(guān)規(guī)范的立法原則而言,通常注重在堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)等層面進(jìn)行原則設(shè)立,不可否認(rèn)這些原則對于外來物種入侵的立法原則確實(shí)存在影響,但基于我國尚未建立對外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估的機(jī)制建設(shè)、綜合管理機(jī)制建設(shè)、追蹤檢測機(jī)制建設(shè)等配套的其他機(jī)制建設(shè)。因此,對于主張損害原則為主的立法原則存在不完善的設(shè)計(jì),在未來構(gòu)建我國外來物種入侵的專項(xiàng)法律規(guī)范制度中加以明確風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則,以確保日后具體的外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制運(yùn)行得以實(shí)現(xiàn)。3引種責(zé)任不明確,處罰制度未健全:就當(dāng)前我國現(xiàn)存的對于外來物種入侵的立法規(guī)制多由植物檢疫條例、野生動物保護(hù)法、環(huán)境保護(hù)法、進(jìn)出境動植物檢疫法、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例等法律加以保障實(shí)施。這些法律中涉及到外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)責(zé)任并沒有被具體定位化,所以因涉及外來物種入侵所引起的侵害后果主張相關(guān)人員或相關(guān)單位的責(zé)任的時(shí)候,引入的責(zé)任不明確。同時(shí),正是由于該外來物種入侵責(zé)任規(guī)定不夠明確,因此,由此規(guī)則產(chǎn)生的處罰制度同樣沒有明確的劃分,具體的處罰也尚未得到健全的制度,這樣就難以保障因外來物種入侵造成原有生態(tài)環(huán)境破壞而主張的合法利益難以得到有效救濟(jì)和保障。(二)缺乏專門的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)1風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)不明確:按照環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估制度來講,對由于人為和自然因素影響所產(chǎn)生的可預(yù)測性的事件對人身安全和生態(tài)環(huán)境造成影響或損害評估后提出預(yù)測、應(yīng)急和減緩的措施,在整個(gè)過程中,由國家專門的環(huán)境負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估。而早在2004年,我國已建立了由農(nóng)業(yè)部牽頭,原國家環(huán)保總局(現(xiàn)環(huán)境保護(hù)部)、國家質(zhì)檢總局、國家林業(yè)局、科技部、海關(guān)總署、國家海洋局等相關(guān)部門參加的全國外來生物防治協(xié)作組,成立了外來物種管理辦公室,主要負(fù)責(zé)研究建立風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。農(nóng)業(yè)部也成立了外來入侵生物預(yù)防與控制研究中心,為外來入侵生物防治提供組織和技術(shù)保障。但這種“九龍治水”式的多部門共同管轄,各自在管轄領(lǐng)域工作,導(dǎo)致工作效率低下,各部門之間存在“縫隙”,覆蓋面有重復(fù)、有遺漏。但是至今仍未有一個(gè)確定的專門的外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu),此問題亟待解決。2風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)組織體系不完善:由于外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)尚不明確,對于現(xiàn)有法律規(guī)制制度下的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)組織體系也難以清晰的界定。目前外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估組織機(jī)構(gòu)相對分散,與之管理最接近的組織體系建設(shè)是環(huán)境資源保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)評估制度的組織體系,由于外來物種入侵是環(huán)境資源保護(hù)工作內(nèi)容的一部分,其具有自身風(fēng)險(xiǎn)評估的特點(diǎn),直接將環(huán)境保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)評估制度的組織體系加以適用顯然不妥,而當(dāng)前我國對于外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)的組織體系建設(shè)需要加快速度。三、我國外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度的完善(一)完善外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度立法1以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則為立法原則:完善外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度立法,對完善我國外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度具有指導(dǎo)意義。相對一般環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件的產(chǎn)生和發(fā)展,外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和不可預(yù)測性更大,需要將以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為主的立法原則加以確定,同時(shí)輔助原始生態(tài)環(huán)境優(yōu)先保護(hù)原則、公眾參與原則、環(huán)境信用原則等相關(guān)的基礎(chǔ)原則建設(shè)。如此,對于防治外來物種入侵,構(gòu)建外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度就具有立法的指導(dǎo)意義。2制定專門的外來物種入侵立法:結(jié)合國外其他國家對于外來物種入侵的立法規(guī)范而言,我國很有必要建立國家層面上的專門的防治外來物種入侵立法。這部專門性的立法規(guī)范的出臺對于完善我國外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度具有重要的價(jià)值和意義。它是我們將外來物種風(fēng)險(xiǎn)的立法指導(dǎo)思想和立法實(shí)踐結(jié)合的重要成果,也是未來處理外來物種風(fēng)險(xiǎn)的有效執(zhí)行依據(jù)。3明確引入責(zé)任,建立獎(jiǎng)懲制度:明確引入外來物種風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任,擴(kuò)大公眾參與的程度,建立對外來物種入侵的獎(jiǎng)懲制度是落實(shí)外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度的行之有效的保障機(jī)制。外來物種入侵固然存在造成當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境破壞的可能,但也存在有改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的可能性。所以,對于外來物種的入侵所產(chǎn)生的正反兩方面的影響效果,因此,在制定外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度的時(shí)候分別制定不同標(biāo)準(zhǔn)的獎(jiǎng)懲制度。(二)完善外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)評估制度立法1建立專門的外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu):建立專門的外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)是保障完善外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)評估制度立法的重要實(shí)現(xiàn)途徑,只有具備了相對應(yīng)的管理機(jī)構(gòu),才能保證外來物種入侵法律制度得以有效踐行。具體來講,可以參照環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)進(jìn)行,但需要注意的是一定要結(jié)合外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)有效管控的自身特點(diǎn)進(jìn)行,不能盲目復(fù)制。2明確風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)組成、責(zé)任范圍:結(jié)合我國行政體系和實(shí)際國情,明確外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)組成與責(zé)任范圍,是有效落實(shí)外來物種入侵風(fēng)險(xiǎn)評估制度建設(shè)的重要基礎(chǔ)。由于經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展,各國相互間的聯(lián)系更為緊密,為了保障風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)職能的有效實(shí)現(xiàn),對于該機(jī)構(gòu)建設(shè)的系統(tǒng)構(gòu)成要有明確的劃分,同時(shí)確立對應(yīng)的責(zé)任范圍,防止對于外來物種風(fēng)險(xiǎn)事件責(zé)任的相互推諉和相互爭取現(xiàn)象出現(xiàn),有效保證機(jī)構(gòu)間對于外來物種風(fēng)險(xiǎn)防范、評估與治理的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。參考文獻(xiàn):【1】汪勁抵御外來物種入侵:我國立法模式的合理選擇基于國際社會與外國法律規(guī)制模式的比較分析現(xiàn)代法學(xué)2007,29(2)【2】劉文燕、荊華防治外來物種入侵的立法對策研究法制與社會2014,1(中)【3】劉欣慶、李景明、孫玉芳防治外來物種入侵立法研究農(nóng)業(yè)科技管理2012,31(6)【4】于輝、王旭靜淺談外來物種入侵對濕地生態(tài)系統(tǒng)的影響防護(hù)林科技2014(8)【5】中國水產(chǎn)科學(xué)研究院珠江水產(chǎn)研究所淺議我國外來物種入侵問題及其防治對策生物安全學(xué)報(bào)2012(21)【6】王豐年外來物種入侵的歷史、影響及對策研究自然辯證法研究2005,21(1)【7】姜涵風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在預(yù)防外來物種入侵中的法律適用東方企業(yè)文化遠(yuǎn)見2012年2月楊新瑩國際環(huán)境法風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與我國外來物種入侵的法律對策農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究2010,31(5)

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