民族經(jīng)濟(jì)立法根本原那么民族經(jīng)濟(jì)立法的根本原那么是指貫穿于民族經(jīng)濟(jì)立法各環(huán)節(jié)的根本性準(zhǔn)那么。它是民族經(jīng)濟(jì)立法指導(dǎo)思想在立法實踐中的表現(xiàn)，反映著立法者價值取向和法律意識以及受民族社會經(jīng)濟(jì)條件制約的程度。一、民族經(jīng)濟(jì)立法的含義從語源看，立法在古典文獻(xiàn)中已經(jīng)存在：“?商君?云：伏羲神農(nóng)教而不誅，黃帝堯舜誅而不怒，乃至文武，各當(dāng)時而立法，。?史記律書?云：王者，制事立法。?漢書刑法志?云：圣人制禮作教，立法設(shè)刑。中國漫長的封建社會歷史也集中印證了立法的客觀歷史存在。當(dāng)然，古代的立法與現(xiàn)代意義上的立法內(nèi)容不盡相同，但絕不能說古代無立法。對于立法的內(nèi)涵，當(dāng)代法學(xué)界仍是見仁見智，概括起來有四種說法：“第一，立法是指一切國家機(jī)關(guān)依據(jù)法定權(quán)限和程序制定、修改和廢止各種不同的標(biāo)準(zhǔn)性文件的活動。第二，立法是指最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)和它的常設(shè)機(jī)關(guān)依據(jù)法定權(quán)限和程序，制定、修改和廢止法律這種特定的標(biāo)準(zhǔn)性文件的活動。第三，立法是指一切有權(quán)制定、修改和廢止法律的活動。“第四，立法是由特定主體，依據(jù)一定職權(quán)和程序，運(yùn)用一定技術(shù)，制定、認(rèn)可和變動法這種特定的社會標(biāo)準(zhǔn)的活動。這些定義之間并無大的差異，都把立法看作是一種活動，一個動態(tài)的過程，是符合立法的實際情況的。民族經(jīng)濟(jì)立法是我國這樣一個多民族國家立法的具體類別和形式，它是指國家立法機(jī)關(guān)和地方立法機(jī)關(guān)依據(jù)法律規(guī)定的職權(quán)和程序，運(yùn)用一定技術(shù)，制定、認(rèn)可和變動民族經(jīng)濟(jì)法的活動。這個概念表達(dá)了民族經(jīng)濟(jì)立法的如下特征：從主體看，民族經(jīng)濟(jì)立法的主體不但包括中央立法機(jī)關(guān)，而且包括地方立法機(jī)關(guān)，中央立法機(jī)關(guān)有全國人民代表大會、全國人民代表大會常務(wù)委員會、國務(wù)院及其各部門。地方立法機(jī)關(guān)主要包括地方權(quán)力機(jī)關(guān)和地方政府機(jī)關(guān)。只有中央立法和地方立法相結(jié)合，才能制定出具有不同效力層次的民族經(jīng)濟(jì)法，來調(diào)整不同層次和不同范圍的民族經(jīng)濟(jì)關(guān)系。從職權(quán)看，享有民族經(jīng)濟(jì)立法權(quán)的中央立法機(jī)關(guān)和地方立法機(jī)關(guān)不能任意行使該項權(quán)力，而應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律規(guī)定的職權(quán)和程序進(jìn)行民族經(jīng)濟(jì)立法。依照法定的職權(quán)進(jìn)行立法，說明不同的立法主體享有不同的立法權(quán)限，而且只能采取特定的立法形式和法律淵源，該立法的成果只能反映和調(diào)整特定的民族經(jīng)濟(jì)關(guān)系。例如地方立法機(jī)關(guān)只能制定本地區(qū)的民族經(jīng)濟(jì)法規(guī)，而不能制定民族經(jīng)濟(jì)根本法律，并且該法規(guī)只能在本區(qū)域?qū)嵤?。民族?jīng)濟(jì)立法依據(jù)一定程序進(jìn)行，一方面是憲法性法律?立法法?的明確規(guī)定，另一方面也是保證民族經(jīng)濟(jì)立法嚴(yán)肅性、權(quán)威性、穩(wěn)定性的要求。從內(nèi)容看，民族經(jīng)濟(jì)立法是運(yùn)用一定技術(shù)制定、認(rèn)可和變動民族經(jīng)濟(jì)法的專門活動。所謂立法技術(shù)就是立法時所運(yùn)用的科學(xué)方法和操作技巧，立法技術(shù)不但包含著立法經(jīng)驗的總結(jié)，而且包含著對法的結(jié)構(gòu)規(guī)那么的符合科學(xué)的營造。良好的立法技術(shù)是制定、認(rèn)可和變動民族經(jīng)濟(jì)法的重要保證。民族經(jīng)濟(jì)立法既是民族立法的重要組成局部，也是經(jīng)濟(jì)立法的題中之意。民族經(jīng)濟(jì)法學(xué)科母體的二重性決定了民族經(jīng)濟(jì)立法的應(yīng)當(dāng)遵循立法法、民族立法和經(jīng)濟(jì)立法的指導(dǎo)思想和根本原那么，從而總結(jié)出適合自身特點(diǎn)的根本原那么。二、民族經(jīng)濟(jì)立法的合法性原那么對合法性問題的探討是法學(xué)研究中的根本主題。立法的合法性因立法從邏輯上優(yōu)位于執(zhí)法和司法、守法的特點(diǎn)而具有優(yōu)先意義。民族經(jīng)濟(jì)立法是民族經(jīng)濟(jì)法實踐的初始環(huán)節(jié)，其合法性原那么要求：第一，民族經(jīng)濟(jì)立法權(quán)合法化。民族經(jīng)濟(jì)立法權(quán)是立法機(jī)關(guān)的專有權(quán)力，每一項權(quán)力諸如提案權(quán)、審議權(quán)、表決權(quán)、公布權(quán)的歸屬和界限都應(yīng)當(dāng)由法律明確規(guī)定。它反映著立法權(quán)受制約的狀態(tài)，即一方面接受各民族人民的監(jiān)督，另一方面受其他國家權(quán)力的制約，最重要的是，它受到法律的制約，任何不合法的立法權(quán)力的行使，都會得到法律制止。第二，民族經(jīng)濟(jì)立法內(nèi)容的合法性。它說明：民族經(jīng)濟(jì)立法的內(nèi)容首先要符合憲法的規(guī)定，不符合憲法精神與規(guī)定的任何立法均為違憲法立法，是無效的立法，應(yīng)當(dāng)承當(dāng)違憲責(zé)任。同時，各民族經(jīng)濟(jì)立法主體在立法時應(yīng)當(dāng)注意本立法所依據(jù)的法律以及本立法不得與上位階立法相悖，否那么便是無效的民族經(jīng)濟(jì)立法，這也是法制統(tǒng)一性的客觀要求。第三，民族經(jīng)濟(jì)立法程序的合法性。民族經(jīng)濟(jì)立法是一項特殊的立法，由于涉及到民族和經(jīng)濟(jì)兩個帶有強(qiáng)烈政治色彩的敏感性問題，因此，只有把立法權(quán)納入法定程序之中才能有效防止各種人治因素、長官意志和其他因素的非法干預(yù)，才能使民族經(jīng)濟(jì)立法與國家統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)立法相協(xié)調(diào)，從而推動民族經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)的接軌與同步開展?？偟膩砜矗⒎ê戏ㄐ栽敲词且豁検滓敲?，是其他原那么貫徹的前提。三、民族經(jīng)濟(jì)立法的民主性原那么對人類社會而言，民主是一種觀念，對于國家而言，民主是一種制度。“立法、行政、司法等國家政權(quán)活動，在現(xiàn)代國家，都是一個民主與集中相統(tǒng)一的過程。但是，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)在權(quán)力性質(zhì)、特征和運(yùn)行規(guī)律等方面存在很大差異：立法權(quán)崇尚民主，行政權(quán)追求效率，司法權(quán)維護(hù)公正。比擬而言，國家立法活動更強(qiáng)調(diào)民主。盡管民主性原那么是一個普遍性原那么，然而對民族經(jīng)濟(jì)立法而言，具有特別的意義。其一，根據(jù)?立法法?第五條的規(guī)定，立法活動應(yīng)當(dāng)“表達(dá)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。民族經(jīng)濟(jì)立法的民主性原那么要求表達(dá)少數(shù)民族意志，反映他們的經(jīng)濟(jì)利益和要求，使他們參與到立法活動中來。少數(shù)民族人民群眾參與民族經(jīng)濟(jì)立法的形式主要有兩條：一是通過民主選舉各級人大代表，由人大代表在參與國家權(quán)力機(jī)關(guān)的工作中反映本民族和其代表的自治地區(qū)人民群眾的意見和要求；二是有關(guān)國家機(jī)關(guān)包括中央國家機(jī)關(guān)和地方國家機(jī)關(guān)在其立法活動中，切實采取有效措施，廣泛聽取少數(shù)民族人民群眾的意見，既可以讓少數(shù)民族群眾個體參與其中，也可以讓少數(shù)民族群眾的代表參與其中。只有這樣，才符合民族經(jīng)濟(jì)立法的民主性原那么。民族經(jīng)濟(jì)立法向來是民族立法的中心，不但五大自治區(qū)把民族經(jīng)濟(jì)立法作為重點(diǎn)來抓，其他多民族的省份如青海、甘肅、云南、貴州、四川等也在立法中突出了經(jīng)濟(jì)立法，以四川省為例，其公布的8件單行條例中，經(jīng)濟(jì)立法占5件，它們是：?涼山彝族自治州礦產(chǎn)資源管理條例?、?甘孜藏族自治州礦產(chǎn)資源管理條例?、?涼山彝族自治州東西河飛機(jī)播種林區(qū)管理條例?、?涼山彝族自治州家禽衛(wèi)生防疫條例?、?阿壩藏族羌族自治州野生藥材、菌類植物保護(hù)條例?，占單行條例的60%以上。這些地方立法根本上是在熟悉本地區(qū)民族經(jīng)濟(jì)情況和大量調(diào)研根底上完成的，從一定程度上能夠與少數(shù)民族人民群眾的愿望和要求相契合，這是民族經(jīng)濟(jì)利益與地方經(jīng)濟(jì)利益相契合的必然結(jié)果。然而在中央立法的層面上，民主性原那么的貫徹是受一定條件限制的：一是這一層面的民族經(jīng)濟(jì)法的概括性特征的局限。中央立法層面上的民族經(jīng)濟(jì)法一般適用于全國所有的民族地區(qū)和各少數(shù)民族，面對千差萬別的民族經(jīng)濟(jì)生活狀態(tài)，不可能針對具體區(qū)域和民族特別立法，只能制定概括性的普遍適用的法律。二是受立法觀念和立法本錢的限制。中央層面的民族經(jīng)濟(jì)立法，往往帶有較強(qiáng)烈的自主意識，加上調(diào)查和征求民族群眾意見的本錢較高，因此受到了較大局限，影響了立法民主性原那么的貫徹執(zhí)行。以往群眾參與民族經(jīng)濟(jì)立法的形式有兩種，其一是由領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)將民族經(jīng)濟(jì)立法草案經(jīng)初步審議后，印發(fā)有關(guān)部門和地區(qū)征求意見，根據(jù)反響意見進(jìn)行再修改。其二是邀請專家學(xué)者和民族宗教界人員舉行座談會，進(jìn)行討論。當(dāng)然也有由起草小組深入到少數(shù)民族地區(qū)和民族群眾中去進(jìn)行調(diào)查，收集意見和要求，經(jīng)匯總后酌情修改民族經(jīng)濟(jì)法草案的情況，只是這種深入細(xì)致的工作并不普及。事實上，群眾對民族經(jīng)濟(jì)立法的參與程度反映著立法的民主化水平，也是衡量立法工作的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。民族經(jīng)濟(jì)立法過程中的群眾參與，本身是一個檢查和檢驗立法的價值取向和合法性的過程。筆者認(rèn)為，符合法律規(guī)定只是合法性的表象，實質(zhì)意義上的合法性無論是對行為、法律還是權(quán)威應(yīng)當(dāng)是它被社會認(rèn)可、遵守和擁護(hù)的程度。如果一個行為、一部法律或一個權(quán)威得不到廣泛的正面反響，那么其合法性就無從談起。四、民族經(jīng)濟(jì)立法的民族經(jīng)濟(jì)利益原那么所謂民族經(jīng)濟(jì)利益原那么，是指民族經(jīng)濟(jì)立法應(yīng)當(dāng)充分考慮民族經(jīng)濟(jì)利益，以確認(rèn)和保護(hù)民族經(jīng)濟(jì)利益為價值取向。這是一個需要十分重視的原那么。從一定意義上講，法律就是為了調(diào)整利益關(guān)系而產(chǎn)生和存在的。民族經(jīng)濟(jì)法是調(diào)整民族經(jīng)濟(jì)利益的法律機(jī)制。在利益體系中，不同主體之間存在著利益反差，其表現(xiàn)形式之一就是少數(shù)民族及其地區(qū)與漢族和非民族地區(qū)之間的利益反差。其主要原因在于改革開放以來，市場經(jīng)濟(jì)的大潮席卷少數(shù)民族及其地區(qū)，迫使少數(shù)民族人民及其地區(qū)必須參與市場競爭，然而由于自身實力較弱，在強(qiáng)弱清楚的市場競爭中反而拉大了差距，形成了更大的利益反差，目前，這種利益反差仍在擴(kuò)大。民族經(jīng)濟(jì)立法應(yīng)當(dāng)以民族經(jīng)濟(jì)利益為價值取向，通過法律手段保護(hù)少數(shù)民族及其地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，從實質(zhì)意義上平衡以往既存的利益反差。鄧小平同志曾經(jīng)深刻地指出：“社會主義最大的優(yōu)越性就是共同富裕，這是表達(dá)社會主義本質(zhì)的一個東西。如果搞兩極分化，情況就不同了，民族矛盾、區(qū)域間矛盾、階級矛盾就會開展，相應(yīng)地中央和地方的矛盾也會開展，就可能出亂子。?憲法?第一百一十八條明確規(guī)定：“國家在民族自治地方開發(fā)資源，建設(shè)企業(yè)的時候，應(yīng)當(dāng)照顧民族自治地方的利益?？梢姡褡褰?jīng)濟(jì)立法應(yīng)當(dāng)遵循民族經(jīng)濟(jì)利益原那么，運(yùn)用法律手段規(guī)制民族經(jīng)濟(jì)關(guān)系，保障民族經(jīng)濟(jì)的開展，努力消除民族經(jīng)濟(jì)利益上的反差。實際的情況是，改革開放二十多年來，民族經(jīng)濟(jì)利益原那么并沒有得到很好地貫徹。這突出地表現(xiàn)在三個方面。一是缺少中央層面的民族經(jīng)濟(jì)立法?，F(xiàn)代法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，法律作為一種制度資源，具有稀缺性。國家作為民族經(jīng)濟(jì)法的供給者，為什么沒有供給足夠數(shù)量的民族經(jīng)濟(jì)法呢？筆者認(rèn)為，從經(jīng)濟(jì)分析的角度看，首先因為民族地區(qū)或少數(shù)民族作為民族經(jīng)濟(jì)法潛在的“消費(fèi)者，其“消費(fèi)能力有限，這完全是由民族經(jīng)濟(jì)的不興旺、民族地區(qū)市場經(jīng)濟(jì)的不發(fā)育和傳統(tǒng)民族經(jīng)濟(jì)的超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)造成的。這些因素導(dǎo)致的一個直接結(jié)果便是民族經(jīng)濟(jì)關(guān)系相對粗疏、簡單，因而對民族經(jīng)濟(jì)法的需求降低。另一方面，立法機(jī)關(guān)作為民族經(jīng)濟(jì)法的供給者，是以有理性的“經(jīng)濟(jì)人的面目出現(xiàn)的?！敖?jīng)濟(jì)人的典型特征是考慮立法的本錢效益，盡管這個“經(jīng)濟(jì)人外表上標(biāo)榜國家利益，但是，不能排除立法中的部門利益和個人利益存在。因此，立法者考慮了民族經(jīng)濟(jì)立法的本錢與效益，寧可選擇低本錢、高收益的不穩(wěn)定的政策為主導(dǎo)來替代民族經(jīng)濟(jì)法，從而造成民族經(jīng)濟(jì)政策長期以來是民族經(jīng)濟(jì)法律的“替代品而成為公共選擇的對象。因此，總體而言，中央層面民族經(jīng)濟(jì)立法的供給是缺乏的。二是五大民族自治區(qū)的自治條例難以出臺。自治條例是民族自治地方行使自治權(quán)的法律標(biāo)志。?憲法?第一百一十六條明確規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效。?立法法?第六十六條和?民族區(qū)域自治法?第十九條與?憲法?第一百一十六條規(guī)定完全一樣。也就是說，同樣的內(nèi)容規(guī)定在包括憲法在內(nèi)的三部法律之中，足以說明民族自治區(qū)自治條例的重要地位。然而，二十多年來，內(nèi)蒙、廣西、-、-、寧夏五大自治區(qū)都沒有制定出臺其自治條例。為什么會出現(xiàn)這種情況呢？筆者認(rèn)為，一個很重要的原因就是立法中的“民族經(jīng)濟(jì)利益原那么無法落實。自治條例屬于地方綜合性法規(guī)，其內(nèi)容盡管要涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育、衛(wèi)生等許多方面，然而，其主要內(nèi)容仍然是經(jīng)濟(jì)。民族經(jīng)濟(jì)利益與國家經(jīng)濟(jì)利益分野的根底在于民族區(qū)域自治權(quán)與國家統(tǒng)一權(quán)的分別。在利益分配上，“蛋糕總是有限的，分配中存在此消彼長的關(guān)系。如何協(xié)調(diào)國家的經(jīng)濟(jì)利益與民族經(jīng)濟(jì)利益是一個棘手問題。實踐中，各自治區(qū)制定自治條例的熱情很高，如內(nèi)蒙古自治區(qū)，從1980年到1993年起草修改自治條例達(dá)22稿，但都無果而終，根本的原因在于涉及國家經(jīng)濟(jì)利益與民族經(jīng)濟(jì)利益時無法協(xié)調(diào)，因為經(jīng)濟(jì)這一塊的內(nèi)容，都要涉及到國務(wù)院有關(guān)部委放權(quán)讓利的事。以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，主要是在對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、財政金融等方面涉及到上級國家機(jī)關(guān)，而需要同國務(wù)院有關(guān)部委進(jìn)行協(xié)調(diào)，以取得他們對自治條例有關(guān)具體規(guī)定的認(rèn)可。其具體內(nèi)容包括：自主的對外貿(mào)易審批權(quán)，自治區(qū)自治機(jī)關(guān)在國家宏觀調(diào)控下，在征得上級國家機(jī)關(guān)同意后，對涉及農(nóng)牧民經(jīng)濟(jì)利益的地方農(nóng)副土特產(chǎn)品的出口自行發(fā)放出口許可證，要求出口配額的增加與照顧，自主管理邊境貿(mào)易，自主引進(jìn)外資和技術(shù)，海關(guān)代征的工商稅余留地方，要求財政補(bǔ)貼逐年遞增，稅收優(yōu)惠，要求享受低息貸款，長期貼息貸款，依法設(shè)立開發(fā)銀行，并根據(jù)實際情況發(fā)行債券和股票。這些事項中，除要求自主的對外貿(mào)易審批權(quán)一項根據(jù)?對外貿(mào)易法?第四條規(guī)定：“國家實行統(tǒng)一的對外貿(mào)易制度，遇到了上位階法律障礙外，其他均涉及到利益的協(xié)調(diào)問題。毫無疑問，要協(xié)調(diào)好這些問題，必須貫徹民族經(jīng)濟(jì)利益原那么，也就是說，國家應(yīng)當(dāng)作出適當(dāng)?shù)淖尣?，要求民族?jīng)濟(jì)立法應(yīng)當(dāng)有“帕累托改變的性質(zhì)，一方面，民族經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利主體在民族經(jīng)濟(jì)立法中受益，另一方面，國家的經(jīng)濟(jì)利益并不因此有較大受損。誠然，很難做到完全的改變，但盡量減少國家經(jīng)濟(jì)利益的損失總是可能的，因為國家及其政府才是真正的“牧羊人，而牧羊人是不怕羊壯的，因此歸根結(jié)底，某種程度某個層面上的經(jīng)濟(jì)利益平衡是可能的和現(xiàn)實的，立法者所要做的，只是將民族經(jīng)濟(jì)利益原那么貫徹到立法實踐中去。當(dāng)然，現(xiàn)行法中的障礙設(shè)置也是民族經(jīng)濟(jì)利益原那么不能在立法中貫徹的原因。建國以來，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)和少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)開展盡管取得了很大成就，但是，無論從經(jīng)濟(jì)總量上還是從經(jīng)濟(jì)效益上，都不能與非民族地區(qū)尤其是東南沿海地區(qū)的情況相比。兩者的巨大差異已經(jīng)造成了一些社會后果。隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，全社會已開始關(guān)注民族經(jīng)濟(jì)利益了，然而，要在新的立法中貫徹“民族經(jīng)濟(jì)利益原那么尚存在諸多法律障礙，而這些法律障礙是民族經(jīng)濟(jì)利益被漠視的歷史條件下的產(chǎn)物，有些法律目前對社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系的規(guī)制作用仍然很大，假設(shè)要厘清尚須時日。這主要表現(xiàn)在?稅收征收管理法?、?對外貿(mào)易法?、?草原法?、?森林法?、?礦產(chǎn)資源法?等中央立法和局部自治地方單行條例中。比方自1993年開始的稅制改革，影響了民族地區(qū)的財政收入，分稅制實施以后，國家要從消費(fèi)稅和增值稅中比過去多拿走一局部，使本來就很困難的民族地區(qū)更加困難。以貴州這個多民族省份為例，實行分稅制前，“卷煙稅收占全省財政收入的45%，實行分稅制后，國家不僅要分享75%的增值稅，還要拿走局部消費(fèi)稅。五大自治區(qū)的情況也差不多如此。由此看來，民族經(jīng)濟(jì)立法應(yīng)當(dāng)在合法性與民主性原那么的根底上，著重貫徹民族經(jīng)濟(jì)利益原那么，它是調(diào)整民族經(jīng)濟(jì)關(guān)系、保護(hù)民族經(jīng)濟(jì)利益的根本性準(zhǔn)那么，只有堅持它，制定出來的民族經(jīng)濟(jì)法才能夠成為切實保障民族權(quán)利的根本手段，才能實現(xiàn)民族經(jīng)濟(jì)法的根本價值。?中華民國立法史?，謝振民著，正中書局，1937年版，第1頁。參見?現(xiàn)代立法問題?，楊幼炯主編，上海民智書局，1934年版，第412頁的論述。該書認(rèn)為中國古代無立法，其實，現(xiàn)代學(xué)者持此觀點(diǎn)者也有。?論立法權(quán)?，戚淵著，中國法制出版社，2002年版，第11-12頁。?立法學(xué)?，周旺生主編，法律出版社，2000年版，第80頁。?立法學(xué)?，周旺生主編，法律出版社，2000年版，第127-128頁。?鄧小平文選?第3卷，第364頁。參見?關(guān)于制定自治區(qū)自治條例問題的思考?，王仁定，載?內(nèi)蒙古師大學(xué)報?哲學(xué)社會科學(xué)版，2001年第4期，第40-41頁。?淺論市場經(jīng)濟(jì)條件下的民族經(jīng)濟(jì)立法?，白明政，載?貴州民族學(xué)院學(xué)報?社會科學(xué)版，1996年第3期，第19頁。