新版“三權(quán)分置”下集體土地所有權(quán)的立法表達(dá)匯編 摘要：植根于“兩權(quán)分離”的集體土地所有權(quán)法律制度已經(jīng)難以滿足“三權(quán)分置”下的農(nóng)地改革實(shí)踐，集體土地所有權(quán)基本構(gòu)造體系的缺陷集中體現(xiàn)在：權(quán)利屬性與權(quán)利主體的模糊性;行使主體與行使機(jī)制的不健全;權(quán)能體系和保障機(jī)制欠缺。未來立法應(yīng)該在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，對集體土地所有權(quán)基本構(gòu)造體系與農(nóng)民集體成員權(quán)綜合治理體系進(jìn)行科學(xué)的立法表達(dá)。完善集體土地所有權(quán)基本構(gòu)造體系需要：明確特定社區(qū)范圍內(nèi)的成員集體是集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體;明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地所有權(quán)的代表行使主體;豐富集體土地所有權(quán)的權(quán)能體系。農(nóng)民集體成員權(quán)是克服集體土地所有權(quán)制度缺陷的重要設(shè)計(jì)，建構(gòu)其綜合治理體系應(yīng)該在理論上厘清農(nóng)村集體土地所有權(quán)與農(nóng)民集體成員權(quán)之間的關(guān)系，設(shè)計(jì)出科學(xué)可行的集體成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，豐富農(nóng)民集體成員權(quán)利體系，健全農(nóng)民集體成員權(quán)利行使規(guī)則與救濟(jì)規(guī)則。 關(guān)鍵詞：三權(quán)分置;集體土地所有權(quán);農(nóng)民集體成員權(quán);立法表達(dá) 中圖分類號：*文獻(xiàn)標(biāo)識碼：*文章編號：*-*-*-* 承包地“三權(quán)分置”政策正式提出以來，學(xué)界研究多圍繞農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)以及“三權(quán)”之間的關(guān)系而展開，而對農(nóng)村集體土地所有權(quán)及其立法表達(dá)的研究甚少。堅(jiān)持集體土地所有權(quán)是*公有制的基本要求，也是我國農(nóng)地制度改革的制度底線，*中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)要“守住政策底線”“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位”。我國現(xiàn)行集體土地所有權(quán)法律制度已經(jīng)難以適應(yīng)新形勢下深化農(nóng)地制度改革的客觀需要，法律制度供給存在明顯不足，集中體現(xiàn)在：集體土地所有權(quán)法律制度的基本構(gòu)造體系存在缺陷;農(nóng)村集體土地所有權(quán)與農(nóng)民集體成員權(quán)之間的關(guān)系尚未厘清且沒有建立起制度連接機(jī)制;農(nóng)民集體成員權(quán)的綜合治理體系不健全。民法典的編撰與農(nóng)村土地承包法的修訂正在緊張進(jìn)行中，立法和修法過程中不能忽視“三權(quán)分置”下集體土地所有權(quán)的立法表達(dá)問題，應(yīng)該在深刻領(lǐng)會*中央農(nóng)地制度改革精*基礎(chǔ)上，秉持系統(tǒng)化思維對集體土地所有權(quán)制度進(jìn)行科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、與時俱進(jìn)的立法表達(dá)。 一、“兩權(quán)分離”下集體土地所有權(quán)立法的缺陷 新中國建立后，經(jīng)過運(yùn)動式的土地*和漸進(jìn)式的土地改革與立法，我國形成了具有*的集體土地所有權(quán)法律制度體系與規(guī)范體系?，F(xiàn)行集體土地所有權(quán)法律制度反映了新中國成立以來不同時期的現(xiàn)實(shí)需求，為我國改革開放和*現(xiàn)代化建設(shè)作出了積極貢獻(xiàn)，具有其歷史進(jìn)步性。但是，隨著全面深化改革的持續(xù)推進(jìn)，加之立法所具有的天然滯后性，現(xiàn)行集體土地所有權(quán)制度沒有及時充分地反映全面深化農(nóng)地制度改革的現(xiàn)實(shí)需求?，F(xiàn)行法中集體土地所有權(quán)的相關(guān)規(guī)定內(nèi)容分散且對農(nóng)民集體所有權(quán)制度的重要內(nèi)容規(guī)定的不明顯，阻礙了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)1。國家政策與法律長期側(cè)重于健全土地承包經(jīng)營權(quán)，而對集體土地所有制僅僅采用了堅(jiān)持不變的原則，導(dǎo)致偏離了憲法所確立的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制2。因此，在全面深化農(nóng)村改革的背景下，亟需對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的制度體系與規(guī)范體系進(jìn)行全面審視，精準(zhǔn)識別出集體土地所有權(quán)立法中的現(xiàn)有缺陷，以便為科學(xué)的法律制度與法律規(guī)范設(shè)計(jì)指明方向。 （一）集體土地所有權(quán)基本構(gòu)造體系的缺陷 1.集體土地所有權(quán)的本質(zhì)與主體仍存疑義。從歷史視角觀察，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的形成與變遷基本上是在國家公權(quán)力安排下完成的“強(qiáng)制性制度變遷”，這決定了其制度設(shè)計(jì)并不是完全建立在權(quán)利主體理性選擇基礎(chǔ)之上，而更多地是基于服務(wù)于國家政治目標(biāo)的需要，通過政策與法律的強(qiáng)制性置入完成的制度設(shè)計(jì)。集體土地所有權(quán)主體方面的法律制度供給不足進(jìn)一步加深了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)模糊性，而集體土地產(chǎn)權(quán)模糊是導(dǎo)致集體土地低效率使用與頻繁被外力侵蝕的重要原因。雖然在物權(quán)法正式頒布之前，我國憲法農(nóng)業(yè)法農(nóng)村土地承包法等多部立法將集體土地所有權(quán)的主體明確為“集體”。但是“集體”的本質(zhì)究竟為何卻始終沒有給出清晰界定。物權(quán)法中“本集體成員集體所有”的立法表述雖然深化了對集體土地所有權(quán)本質(zhì)與主體的認(rèn)識，但是其內(nèi)涵仍不明晰。集體土地所有權(quán)本質(zhì)的模糊性影響到了一系列核心制度的設(shè)計(jì)。如物權(quán)法中“本集體成員集體所有”的理解直接影響到深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案中“落實(shí)集體所有權(quán)”的理解。既然“本集體成員集體所有”的理解都難以形成一致性意見，那么何以談得上“落實(shí)集體所有權(quán)”？對集體土地所有權(quán)性質(zhì)認(rèn)識的模糊又進(jìn)一步導(dǎo)致了實(shí)踐中認(rèn)識的混亂。如在對集體土地所有權(quán)確權(quán)時，有些地方將集體經(jīng)濟(jì)組織確定為集體土地的歸屬主體，有些將農(nóng)民集體確定為歸屬主體，還有的將兩者都作為歸屬主體3。我國集體土地所有權(quán)主體存在主體概念的法律內(nèi)涵模糊、主體缺位、主體利益虛化的嚴(yán)重缺陷4，而上述問題的根源都是源于對集體土地所有權(quán)本質(zhì)及主體認(rèn)識的模糊。 2.集體土地所有權(quán)的行使主體缺乏科學(xué)設(shè)計(jì)與建構(gòu)。根據(jù)物權(quán)法（第60條）規(guī)定，集體土地所有權(quán)的主體分別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體以及村民小組（村內(nèi)）農(nóng)民集體，與之相對應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織分別是集體土地等集體資產(chǎn)的代表行使主體。但是，目前的農(nóng)村基層群眾性自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織普遍存在“政經(jīng)不分”的現(xiàn)象，承擔(dān)村民自治事務(wù)的村民委員會和承擔(dān)集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)的集體經(jīng)濟(jì)組織主體混同、職能不分，多數(shù)地區(qū)并沒有建立起*的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而且在法律法規(guī)中自始至終沒有對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織給予定位5。實(shí)踐中多由村民委員會對外代表農(nóng)民集體行使集體土地所有權(quán)，這在一定程度上影響了對集體土地等集體資產(chǎn)的管理效果。民法總則（第99條）賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位。但是，作為集體土地所有權(quán)的代表行使主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人應(yīng)該如何代表各類農(nóng)民集體行使所有權(quán)，現(xiàn)行立法并無科學(xué)的設(shè)計(jì)與建構(gòu)。 3.集體土地所有權(quán)行使的民主決策機(jī)制不健全。集體土地所有權(quán)的代表行使主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村以及村內(nèi)的各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，在代表行使所有權(quán)的過程中需要借助于團(tuán)體決策機(jī)制完成。具體而言，集體土地所有權(quán)的行使需要在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部由集體經(jīng)濟(jì)組織成員按照一定的民主決策機(jī)制進(jìn)行。集體土地所有實(shí)際上是一種團(tuán)體所有，團(tuán)體所有的行使機(jī)制需要按照團(tuán)體法中的意思表示形成與表達(dá)規(guī)則實(shí)現(xiàn)。有學(xué)者將集體土地的民主管理稱為集體土地所有權(quán)的管理權(quán)能6。雖然，物權(quán)法（第59條）、農(nóng)村土地承包法（第18條、19條）中有農(nóng)民集體成員行使民主決策權(quán)的有關(guān)規(guī)則。但是，現(xiàn)有法律規(guī)范體系中欠缺系統(tǒng)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)行使的民主決策機(jī)制。