試談中國(guó)政府管理改革在三大基礎(chǔ)問(wèn)題摘要:當(dāng)前我國(guó)政府管理面臨著多方面的創(chuàng)新，如制度創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新等，然而，要推進(jìn)政府管理創(chuàng)新則是一個(gè)長(zhǎng)期持續(xù)的系統(tǒng)工程，必須以宏觀的視角和戰(zhàn)略的眼光看待和審視政府管理創(chuàng)新問(wèn)題推進(jìn)我國(guó)政府管理創(chuàng)新必須首先解決好政府管理創(chuàng)新的前提和保障問(wèn)題、政府管理創(chuàng)新的模式選擇問(wèn)題以及政府管理創(chuàng)新的職能選擇問(wèn)題三個(gè)基礎(chǔ)問(wèn)題。關(guān)鍵詞:政府管理創(chuàng)新憲政轉(zhuǎn)型強(qiáng)政府與強(qiáng)社會(huì)制度政府當(dāng)前我國(guó)政府管理面臨著多方面的創(chuàng)新問(wèn)題:如制度創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、方法創(chuàng)新、手段創(chuàng)新、觀念更新、理論創(chuàng)新等等，因此，政府管理創(chuàng)新不僅僅是一個(gè)權(quán)宜之策而是一個(gè)長(zhǎng)期持續(xù)的過(guò)程，而且也是一個(gè)政府管理的系統(tǒng)T程。我們必須站在政治的高度，以宏觀的視角和戰(zhàn)略的眼光看待和審視政府管理創(chuàng)新問(wèn)題一.一、憲政轉(zhuǎn)型:政府管理創(chuàng)新的前提和保障憲政是近現(xiàn)代政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物。憲政不同于憲法，但與憲法具有密切的關(guān)系。憲政是以實(shí)行民主政治和法治原則，以保障人民的權(quán)力和公民的權(quán)利為目的，創(chuàng)制憲法(立憲)、實(shí)施憲法(行憲)和維護(hù)憲法(護(hù)憲)、發(fā)展憲法(修憲)的政治行為的運(yùn)作過(guò)程。即以憲法為基礎(chǔ).通過(guò)法治(在法律面前人人平等)來(lái)保障公民權(quán)利的民主政治理念和制度的總和美國(guó)學(xué)者丹萊夫認(rèn)為，“憲政意指法律化的政治秩序，即限制和鉗制政治權(quán)力的公共規(guī)則和制度?！睉椪菍?duì)政府最高權(quán)威加以約束的各種規(guī)則的發(fā)展。這是從憲政與公共權(quán)力之間關(guān)系的角度來(lái)理解。還有學(xué)者從公民權(quán)利和政府權(quán)力的角度來(lái)理解憲政.認(rèn)為憲政“一方面是要保障公民權(quán)利;另一方面是要制約公共權(quán)力:”美國(guó)學(xué)者路易斯亨利則從權(quán)利、權(quán)力、制衡、法治、司法公正等多個(gè)角度來(lái)理解憲政，他認(rèn)為:憲政意味著一種有限政府，那政府只享有人民同意授予它的權(quán)力并只為了人民同意的目的，而這一切受制于法治;它還意味著權(quán)力的分立以避免權(quán)力集中和專制的危險(xiǎn);憲政還意指廣泛私人領(lǐng)域的保留和每個(gè)個(gè)人權(quán)利的保留;另外，憲政也許還要求一個(gè)諸如司法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立機(jī)關(guān)行使司法權(quán)，以保證政府不偏離憲法規(guī)定，尤其是保證權(quán)力不會(huì)集中以及個(gè)人權(quán)利不受侵犯。由此可見(jiàn)，“憲法至上”是法治的核心和首要原則，憲政下的一切公共權(quán)力的合法性源于憲法和法律，這是立憲政府的基本精神。可以認(rèn)為，標(biāo)準(zhǔn)的立憲政府至少需要具備兩個(gè)方面的條件:憲法規(guī)定了施政的基本規(guī)范，據(jù)此能夠限制政府;憲法規(guī)定了公民的權(quán)利.據(jù)此公民的確有權(quán)監(jiān)督政府?？傊?，憲政是和近代民主政治相聯(lián)系的一個(gè)概念。在現(xiàn)代法治國(guó)家.憲法是民主與法治精神的具體體現(xiàn)，民主與法治要求國(guó)家的最高政治權(quán)威只能是具有最高法律效力的憲法。法治在實(shí)質(zhì)上和形式上都表現(xiàn)為憲治，即憲政如果說(shuō)民主的目的是促進(jìn)公民參與公共事務(wù)的管理，那么法治就是通過(guò)法律規(guī)范和限制政府(強(qiáng)制性公共權(quán)力)的規(guī)模和范圍，保護(hù)公民權(quán)利不受政府濫用或誤用公共權(quán)力的侵害憲政不僅具有政治和社會(huì)價(jià)值.如公民權(quán)利至上、祟尚法治和民主政治，而且也具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值。因?yàn)閼椪褪窃谡晤I(lǐng)域依據(jù)憲法治國(guó)，這種憲法不僅僅在法律上是至上的，是政治權(quán)力的運(yùn)行規(guī)則，界定了政府權(quán)力的界限與條件，而且它是符合自由民主精神的，從政治上來(lái)說(shuō).它是有利于保障公民政治權(quán)利的;從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)說(shuō).它所內(nèi)含的制度安排是有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，有利于保護(hù)個(gè)人經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)權(quán)利的歷史的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，實(shí)行民主憲政的開(kāi)放社會(huì)，才最有可能出現(xiàn)穩(wěn)定而公平的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我們應(yīng)該看到，經(jīng)濟(jì)的改革實(shí)際上是憲政轉(zhuǎn)型的一部分，但這種關(guān)系許多研究經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的學(xué)者并不重視。從我國(guó)的情況來(lái)看，我國(guó)對(duì)于憲政規(guī)則的改進(jìn)一直都處于摸索中。但是，作為憲政核心的對(duì)于權(quán)力的制約卻沒(méi)有得到很好的重視。我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立以來(lái)，一直非常強(qiáng)調(diào)法治，一再重申“依法治國(guó)”、“依法行政”。特別是上世紀(jì)90年代中后期，吳敬璉等學(xué)者開(kāi)始區(qū)分好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和壞的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，認(rèn)為好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是有法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。但是，憲政的問(wèn)題仍然未能進(jìn)人議事日程。只有法治顯然還不是憲政。因?yàn)榉ㄖ喂倘荒軐?duì)權(quán)力形成制約，對(duì)權(quán)利形成保障，但是，法治如果沒(méi)有民主作前提，法就可能是個(gè)別利益集團(tuán)主導(dǎo)下制定的主要是為了維護(hù)自身利益的惡法。正如著名法學(xué)家江平教授所說(shuō)的:“從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)到法治社會(huì)必須經(jīng)由民主政治的環(huán)節(jié)，即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中所形成的各種利益訴求并不會(huì)自動(dòng)而是要首先轉(zhuǎn)化為某種政治力量時(shí)才能在法律中得到反映。中國(guó)已經(jīng)提出建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法治國(guó)家的目標(biāo)，但是如果沒(méi)有民主政治的媒介，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就不可能是法治經(jīng)濟(jì)，這樣的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也就難以成功的。根據(jù)政治生活的原則應(yīng)與經(jīng)濟(jì)生活的原則相適應(yīng)的原理，為了使憲政秩序適應(yīng)加人WTO和經(jīng)濟(jì)全球化的需要，適應(yīng)日益走向成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的需要，適應(yīng)堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的要求，就需要適時(shí)地完成憲政秩序調(diào)整，而這一調(diào)整就其根本而言就是憲政轉(zhuǎn)型。因?yàn)椤氨仁袌?chǎng)更重要的東西，是對(duì)政府權(quán)力的約束，是民主化和法治結(jié)合的憲政建設(shè)?！彼募炊鴳椪髁x價(jià)值的實(shí)現(xiàn)自然地需要?jiǎng)?chuàng)新政府，需要?jiǎng)?chuàng)新政府的管理理念和管理模式。面對(duì)日益增長(zhǎng)的公共問(wèn)題，政府必須在價(jià)值理念上、治理制度上和行政行為上進(jìn)行創(chuàng)新。因此，政府創(chuàng)新意味著價(jià)值理念的轉(zhuǎn)變、制度的創(chuàng)新以及治理行為的有效更新。而憲法秩序的意義就在于提供一種制度創(chuàng)新的框架，公民權(quán)利在那里能夠得到充分地表達(dá)和行使，強(qiáng)制性的公共權(quán)力受到了法律限制和約束。公民權(quán)利不僅受到司法保障，而且在參與公共事務(wù)管理中能夠得到實(shí)現(xiàn)。因此，在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和政治民主化改革的大背景下，我國(guó)政府適時(shí)地進(jìn)行憲政秩序調(diào)整，實(shí)現(xiàn)憲政轉(zhuǎn)型是政府管理創(chuàng)新的前提和必要保障。二、“強(qiáng)政府”與“強(qiáng)社會(huì)”:政府管理創(chuàng)新的模式選擇“治理”(Governance)是上個(gè)世紀(jì)90年代在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域中流行起來(lái)的核心概念，治理理論強(qiáng)調(diào)的是一種多元的、民主的、合作的、非意識(shí)形態(tài)化的公共行政。從政治學(xué)的角度看，治理是指政治管理過(guò)程，它包括政治權(quán)威的基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對(duì)公共資源的管理。它特別地關(guān)注在一個(gè)限度的領(lǐng)域內(nèi)維護(hù)社會(huì)秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)用。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益1111。也就是說(shuō)，治理就是要以最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益的善治為最高目標(biāo)。而所謂善治，就是指“良好的治理”(GoodGovernance)，是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程，是治理最終所要達(dá)到的目標(biāo)。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府必須進(jìn)行經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化和政治的民主化改革，對(duì)政府社會(huì)管理的體制、方式、手段進(jìn)行改革，對(duì)政府與企業(yè)、政府與社會(huì)之間的關(guān)系重新界定，對(duì)政府管理模式進(jìn)行探索和創(chuàng)新，使之與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的趨勢(shì)結(jié)合，與國(guó)際先進(jìn)規(guī)則接軌在管理中加強(qiáng)宏觀、放寬微觀，使之管理科學(xué)，從而一既使政府不至于陷入繁雜的社會(huì)事務(wù)，又可以讓政府有效的管理好整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)，確保社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。而治理與善治理論的提出，從治理視角中強(qiáng)調(diào)政府改革的核心和關(guān)鍵即是進(jìn)行社會(huì)本位、民本位基礎(chǔ)上的政府職能轉(zhuǎn)變。因此，當(dāng)前，我國(guó)應(yīng)該在治理與善治理念指導(dǎo)下，進(jìn)行政府管理模式創(chuàng)新，創(chuàng)建“強(qiáng)政府”和“強(qiáng)社會(huì)”的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合模式，才能從根本上解決核心和關(guān)鍵問(wèn)題。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立后我國(guó)政府與社會(huì)關(guān)系深刻變化的客觀要求，也是我國(guó)政府管理模式創(chuàng)新的新思路。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，要求政府必須退出微觀的經(jīng)濟(jì)管理范疇，而采取宏觀調(diào)控的方式干預(yù)經(jīng)濟(jì)，并且把原先占有的權(quán)力交還給社會(huì)，由社會(huì)組織承擔(dān)起原先由政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)管理和規(guī)范職能，或者由政府與社會(huì)合作，進(jìn)行共同治理。這就要求我國(guó)政府必須在堅(jiān)持“有限政府”的基本理念的前提下積極培育“強(qiáng)社會(huì)”。因?yàn)橹挥泄裆鐣?huì)真正強(qiáng)大起來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)才能夠健康地發(fā)展下去;只有在一個(gè)強(qiáng)大的公民社會(huì)基礎(chǔ)上才能夠?qū)崿F(xiàn)“有限政府”的改革目標(biāo);另一方面，政府需要轉(zhuǎn)變社會(huì)管理模式，打造出一個(gè)“強(qiáng)政府”。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)政府還權(quán)于社會(huì)，還政于民，大量的中介組織或第三部門(mén)興起并承擔(dān)重要的職能，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中起著舉足輕重的作用政府需要適當(dāng)?shù)赝顺錾鐣?huì)領(lǐng)域，但是并不可能完全放棄社會(huì)管理職能。也就是強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)組織的規(guī)范和管理，以保證這些社會(huì)組織真正適應(yīng)WTO規(guī)則的要求，真正為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和全球化服務(wù)。由此可見(jiàn)，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，我國(guó)政府需要本著“有限政府”與“有效政府”的基本理念和戰(zhàn)略目標(biāo)，從政府壟斷走向市場(chǎng)參與，形成多個(gè)治理主體合作的網(wǎng)絡(luò)化治理模式，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的充分互動(dòng)，發(fā)揮政府與社會(huì)的合力，形成“強(qiáng)政府”與“強(qiáng)社會(huì)”的“共同治理”，才能最終達(dá)到“善治”的目標(biāo)。三、構(gòu)建制度政府:政府管理創(chuàng)新的職能選擇制度就是全社會(huì)的“游戲規(guī)則”，是為了確定人們之間相互關(guān)系而人為設(shè)定的制約二簡(jiǎn)單地說(shuō)，制度是一套社會(huì)活動(dòng)的公共行為規(guī)則，或者說(shuō)是一套社會(huì)游戲規(guī)則如美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅納德科斯所說(shuō):“沒(méi)有適當(dāng)?shù)闹贫?，任何意義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)都是不可能的?！笔袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求政府必須以制度的形式來(lái)規(guī)范市場(chǎng)行為，提供良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的制度環(huán)境:但恰恰在這方面，我國(guó)的制度準(zhǔn)備仍有很多不足雖然經(jīng)過(guò)20多年的改革開(kāi)放，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得到了一定的發(fā)展，與國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系接軌的條件有所改善。但是，同WTO的制度、規(guī)則相比較，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展仍然存在著大量的制度空檔或制度缺失，而且制度稀缺的程度比較高，許多社會(huì)公共事務(wù)領(lǐng)域還缺乏有效的制度安排。因此，如何在當(dāng)前制度稀缺的情況下，找到一種政府愿意并能夠推行，同時(shí)又能夠滿足社會(huì)需求，并且實(shí)施成本較低的制度安排，成為我國(guó)政府制度創(chuàng)新的一項(xiàng)緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。這里所提到的“制度政府”，就是從制度的角度來(lái)看政府職能，政府的功能應(yīng)當(dāng)以制度方式向社會(huì)提供“規(guī)則”并且政府本身也必須按照制度行事。因此，從制度的角度看待政府，構(gòu)建制度政府就是政府職能轉(zhuǎn)變的新形式。事實(shí)上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，我國(guó)政府的職能就應(yīng)當(dāng)是向社會(huì)提供制度供給和進(jìn)行制度創(chuàng)新，也就是說(shuō)政府為社會(huì)制定“游戲規(guī)則”監(jiān)督“游戲規(guī)則”的執(zhí)行，針對(duì)“游戲規(guī)則”失靈進(jìn)行“游戲規(guī)則”創(chuàng)新。如前所述，就制度的功能而言，制度就是全社會(huì)的“游戲規(guī)則”，是為了確定人們之間相互關(guān)系而人為設(shè)定的制約。但事實(shí)上，不管是人們之間的相互交往，還是在經(jīng)濟(jì)生活中的相互交往都需要依賴于信任。信任是以秩序?yàn)榛A(chǔ)，而要維護(hù)這種秩序就需要依靠各種制度和規(guī)則，同時(shí)，也只有制度才能真正保護(hù)個(gè)人的自由領(lǐng)域，幫助人們避免和緩和沖突。因此，特別是在我國(guó)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立更需要政府根據(jù)市場(chǎng)規(guī)則向社會(huì)提供制度供給并適時(shí)地進(jìn)行制度創(chuàng)新。由此，在這個(gè)意義上，可以說(shuō)政府職能就是政府要進(jìn)行制度創(chuàng)新。政府職能轉(zhuǎn)變與制度創(chuàng)新是同時(shí)進(jìn)行的，政府職能轉(zhuǎn)變必須以制度創(chuàng)新為基礎(chǔ)，反過(guò)來(lái)，政府制度創(chuàng)新必須遵守政府職能轉(zhuǎn)變的要求。首先，政府可以通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)轉(zhuǎn)變政府職能，政府從一種職能向另一種職能轉(zhuǎn)變，制度創(chuàng)新是一種理性的選擇，因?yàn)橹贫葎?chuàng)新與人員轉(zhuǎn)變相互補(bǔ)更能夠鞏固政府職能轉(zhuǎn)變的成果;其次，制度創(chuàng)新本身也是一種政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程。每一次制度創(chuàng)新都意味著新舊規(guī)則的更替和轉(zhuǎn)變，而這種規(guī)則的更替和轉(zhuǎn)變最終必然會(huì)導(dǎo)致政府職能的轉(zhuǎn)變;第三，政府職能轉(zhuǎn)變與制度創(chuàng)新是一個(gè)同時(shí)進(jìn)行的過(guò)程，政府職能轉(zhuǎn)變要通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)，而制度創(chuàng)新也會(huì)帶來(lái)政府職能的轉(zhuǎn)變。