WTO政府采購協(xié)議框架下地方政府采購研究深圳市世貿(mào)組織事務(wù)中心 編者按：政府采購制度是我國財(cái)政支出管理改革的三項(xiàng)（部門預(yù)算、政府采購、國庫支付）主要內(nèi)容之一，隨著中華人民共和國政府采購法（2002）以及后續(xù)相關(guān)法律法規(guī)的出臺，我國逐漸邁入了政府采購制度化、法制化的軌道。目前，我國正在加入WTO政府采購協(xié)議（GPA）的談判進(jìn)程。深圳作為中國改革開放的“試驗(yàn)田”、“窗口市”，在地方政府采購制度改革方面敢于探索，啟動(dòng)早、見效快。1997年初便開始了改革探索工作，不僅在規(guī)范財(cái)政支出管理、提高財(cái)政資金適用效率等領(lǐng)域上取得了顯著成效，而且在規(guī)范政府采購行為、發(fā)揮政府采購的政策功能和經(jīng)濟(jì)杠桿作用等較高層次也有了長足的進(jìn)展，被財(cái)政部確定為向全國推廣的“深圳模式”。本文摘自商務(wù)部委托深圳市世貿(mào)組織事務(wù)中心承擔(dān)的深圳市地方政府采購機(jī)制研究課題，在認(rèn)真研究總結(jié)推廣“深圳模式”的同時(shí)，也為我國有效、主動(dòng)地開展下一步談判工作提供有價(jià)值的實(shí)證建議。一、 深圳市地方政府采購現(xiàn)狀分析（一）深圳市現(xiàn)行政府采購管理體制為加強(qiáng)對政府采購的集中管理，深圳借鑒香港的經(jīng)驗(yàn)，于1999年3月在市財(cái)政局內(nèi)部率先成立了專職的政府采購機(jī)構(gòu)深圳市政府物料供應(yīng)中心，負(fù)責(zé)政府所需物資的組織采購和配送，同時(shí)還肩負(fù)著市財(cái)政局授予的監(jiān)管職能，之后，為實(shí)現(xiàn)監(jiān)管和操作職能的分開，市財(cái)政局內(nèi)又成立了政府采購辦公室負(fù)責(zé)政府采購的管理工作。2002年中華人民共和國政府采購法頒布，為適應(yīng)政府采購的新情況，深圳市政府將物料供應(yīng)中心更名為政府采購中心，并升格為直屬于市政府的專職采購機(jī)構(gòu)，在全國率先實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管機(jī)構(gòu)與操作機(jī)構(gòu)的分設(shè)，成為財(cái)政部向全國推薦的“深圳模式”。從實(shí)際工作來看，考慮到政府基本建設(shè)項(xiàng)目投資巨大，按照國家建設(shè)部的相關(guān)法規(guī)，1998年又同時(shí)通過深圳市建設(shè)局設(shè)立了市建設(shè)工程交易服務(wù)中心，定位于為工程發(fā)包與承包活動(dòng)提供場所、信息和咨詢服務(wù)的不以營利為目的的法人，這樣就形成了應(yīng)納入政府采購范圍的政府投資工程類項(xiàng)目名義上由深圳市政府采購中心組織實(shí)施，實(shí)際上是市建設(shè)工程交易服務(wù)中心來組織招投標(biāo)的雙線管理體制。目前，圍繞政府采購條例制定了一系列配套措施的逐漸落實(shí)，深圳已基本形成了比較完善的相互制約的監(jiān)督管理架構(gòu)。在政府采購各環(huán)節(jié)內(nèi)部，主要表現(xiàn)為三個(gè)層次：市政府采購中心與財(cái)政局脫鉤，市建設(shè)工程交易服務(wù)中心也正逐步進(jìn)行市場化運(yùn)作改革，即將全面實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)條件下“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”分開；在財(cái)政局內(nèi)部，政府采購預(yù)算、計(jì)劃和政府采購資金支付由不同的業(yè)務(wù)處執(zhí)行；在市政府采購中心和市建設(shè)工程交易服務(wù)中心內(nèi)部也都按照招投標(biāo)的流程進(jìn)行了職責(zé)分割，相互制衡。在政府采購流程外部，也形成了兩個(gè)層次：政府監(jiān)督部門的監(jiān)管，主要是人大、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等對采購流程和結(jié)果的審查；社會(huì)外部的監(jiān)督，新聞媒體及社會(huì)各界可以隨時(shí)對政府采購事宜進(jìn)行監(jiān)督、曝光，投標(biāo)機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商等也可以就招投標(biāo)違規(guī)事宜進(jìn)行質(zhì)詢、申訴等。十多年來，深圳市政府采購的組織架構(gòu)從無到有、從簡單到完善，通過內(nèi)外兩個(gè)方面的大膽改革，目前已基本形成了比較完善有地方特色的多角度、全方位的監(jiān)督管理架構(gòu)。深圳市從2003年首次頒布2003年政府集中采購目錄， 明確指出集中采購是由政府集中采購機(jī)構(gòu)組織，按照集中采購目錄和集中采購限額標(biāo)準(zhǔn)界定的采購。凡列入集中采購目錄或采購金額在集中采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購項(xiàng)目，均應(yīng)列入政府采購計(jì)劃的集中采購部分，并強(qiáng)制要求各采購單位（以下統(tǒng)稱采購實(shí)體）在目錄范圍內(nèi)的項(xiàng)目到市政府采購中心或羅湖、福田、南山、鹽田、寶安和龍崗六個(gè)區(qū)政府采購中心辦理集中采購。市政府采購中心負(fù)責(zé)市政府本級采購實(shí)體的政府采購，各區(qū)政府采購中心負(fù)責(zé)本級政府采購實(shí)體的集中采購。隨后，每年對政府集中采購目錄進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，不斷加大集中采購力度。從政府集中采購項(xiàng)目可以看出，深圳市地方政府采購規(guī)模呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是采購范圍涵蓋貨物、服務(wù)和工程三大類，清單名目逐年擴(kuò)大。二是以貨物類清單項(xiàng)目采購為主，服務(wù)類項(xiàng)目增加顯著。三是采購限額實(shí)時(shí)調(diào)整，標(biāo)準(zhǔn)界定日益清楚明確。四是充分發(fā)揮政策功能，采購目錄向支持自主創(chuàng)新轉(zhuǎn)移。（二）政府采購相關(guān)的政策法規(guī)從國際慣例看，政府采購無不是建立在相關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上的。如WTO制定的政府采購法，是政府直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的法律規(guī)范，其目的在于促進(jìn)公正、公平、公開、合理并有效地使用政府財(cái)政支出，而世界銀行制定的招標(biāo)投標(biāo)法，則確立了訂立競爭性合同的基本程式性規(guī)范。深圳市在先行政府采購改革的過程中，十分重視健全配套法規(guī)，規(guī)范采購行為。從法律適用角度看，兩個(gè)政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)所有差異，將各自相關(guān)的適用法律法規(guī)匯總?cè)绫?-1。表2-1 深圳市政府采購機(jī)構(gòu)適用的法律法規(guī)情況項(xiàng)目深圳市政府采購中心深圳市建設(shè)工程交易服務(wù)中心主要適用的國家層面的法律法規(guī)規(guī)章中華人民共和國政府采購法（主席令-第68號）中華人民共和國建筑法（主席令-第91號）政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法（財(cái)政部20號令）中華人民共和國招投標(biāo)法（主席令-第21號）政府采購招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法關(guān)于加強(qiáng)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督工作的若干意見（建市2005208號）政府采購合同監(jiān)督暫行辦法工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法（2003年國家計(jì)委等七部門第30號令）政府采購信息公告管理辦法（財(cái)庫20007號房屋建筑與市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工分包管理辦法（建設(shè)部第124號令）政府采購品目分類表（財(cái)庫200010號工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（國家計(jì)委3號令）政府采購運(yùn)行規(guī)程暫行辦法招標(biāo)公告發(fā)布暫行辦法（國家計(jì)委4號令）政府采購資金財(cái)政直接撥付管理暫行辦法工程建設(shè)項(xiàng)目自行招標(biāo)試行辦法（國家計(jì)委5號令）外商投資企業(yè)采購國產(chǎn)設(shè)備退稅管理試行辦法國務(wù)院辦公廳印發(fā)國務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督的職責(zé)分工意見的通知（國辦法200034號）政府采購代理機(jī)構(gòu)認(rèn)定暫行辦法建筑工程施工許可管理辦法（建設(shè)部71號令） 設(shè)立外商投資出口采購中心管理辦法工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定辦法（建設(shè)部79號令）環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購實(shí)施意見建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定（建設(shè)部87號令）環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購清單房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法（建設(shè)部89號令）主要適用的地方性法律法規(guī)規(guī)章深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購條例（市人大委員會(huì)1998年第69號公告）深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)條例（市人大委員會(huì)第13號公告）深圳市政府采購監(jiān)督管理暫行辦法深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)工程監(jiān)理?xiàng)l例（1995年人大常委會(huì)第二次會(huì)議通過）深圳市網(wǎng)上政府采購管理暫行辦法關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理的若干規(guī)定（深府200886號文）深圳政府采購供應(yīng)商管理辦法關(guān)于發(fā)布深圳市建設(shè)監(jiān)理招標(biāo)投標(biāo)辦法的通知（深建法200071號） 深圳政府采購質(zhì)疑投訴管理規(guī)定關(guān)于實(shí)行建設(shè)工程投標(biāo)員制度的通知（深建施200042號） 深圳市政府采購中心評審專家使用管理辦法關(guān)于印發(fā)公路工程招投標(biāo)進(jìn)入交易中心實(shí)施方案（試行）的通知（深運(yùn)200055號）深圳市政府采購評標(biāo)定標(biāo)方法暫行規(guī)定深圳市建設(shè)工程施工招標(biāo)評標(biāo)委員會(huì)和評標(biāo)方法規(guī)定深圳市政府采購中心開評標(biāo)操作規(guī)程深圳市建設(shè)工程自行招標(biāo)管理辦法從上表中可見，深圳市地方政府采購體系中兩個(gè)一線執(zhí)行機(jī)構(gòu)在主要法律、法規(guī)、規(guī)章上有較大的差異，深圳市政府采購中心適用的國家層面的法律主要是全國人大制定的有關(guān)政府采購法律和財(cái)政部制定的相關(guān)法規(guī)和部門規(guī)章，適用的地方性法律法規(guī)規(guī)章主要是特區(qū)人大制定的采購條例和市政府等制定的相關(guān)地方規(guī)章，而深圳市建成工程交易服務(wù)中心適用的國家層面的法律主要是全國人大制定的有關(guān)建筑招投標(biāo)法律和建設(shè)部制定的相關(guān)法規(guī)和部門規(guī)章，適用的地方性法律法規(guī)規(guī)章主要是特區(qū)人大的建筑類招投標(biāo)條例和市建設(shè)局等部門制定的規(guī)章。可見，兩個(gè)機(jī)構(gòu)適用的法律基本沿著國家分管部門制定的規(guī)章進(jìn)行，國家層面上是財(cái)政部和建設(shè)部，地方層面是省市財(cái)政局和建設(shè)局。二、 加入GPA對地方政府采購體制的影響政府采購就一國而言是為了使公共資金在競爭環(huán)境和透明機(jī)制下實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共資源的最佳配置而效率最大化，就國際社會(huì)而言，其意義已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的范疇，已滲透于任何一個(gè)參與方的法律領(lǐng)域。我國政府于2007年底正式啟動(dòng)了加入世界貿(mào)易組織政府采購協(xié)定（GPA）的談判程序，作為附錄一出價(jià)的重要組成部分，地方政府采購實(shí)體出價(jià)在我國談判中的地位十分重要，因此，分析加入GPA后可能對深圳地方政府采購體制產(chǎn)生的影響，為更加有效、以我為主地開展我國加入GPA下一步談判工作提供有價(jià)值的實(shí)證參考意見。（一） 從GPA一般規(guī)定看對地方政府采購體制的影響1、GPA的適用范圍對地方政府采購的影響GPA的適用范圍主要包含以下內(nèi)容：一是采購實(shí)體，即在協(xié)議附錄中所列的成員方的中央政府采購實(shí)體、地方政府采購實(shí)體、其他公共采購實(shí)體（包括社會(huì)公共組織、國有企業(yè)、壟斷企業(yè)和為公益目的的私人企業(yè)）；二是采購項(xiàng)目，即上述采購實(shí)體對貨物、服務(wù)、工程以合同形式進(jìn)行的任何采購，包括購買、租賃、分期付款購買、有無期權(quán)購買以及產(chǎn)品與服務(wù)的聯(lián)合采購；三是采購限額（門檻價(jià)），即上述采購實(shí)體在進(jìn)行上述采購項(xiàng)目采購時(shí)達(dá)到相應(yīng)門檻價(jià)，通常中央政府采購實(shí)體采購貨物或服務(wù)的限額是13萬特別提款權(quán)（以下統(tǒng)稱SDR）；地方政府采購實(shí)體是20萬SDR，工程是500萬SDR，最高為850萬SDR；其他采購實(shí)體是40萬SDR，工程最高為1500萬SDR。從深圳市地方政府采購現(xiàn)狀看，與GPA規(guī)定的適用范圍在以上三個(gè)方面均存在不同程度的差異。深圳市地方政府采購實(shí)體主要不是依據(jù)項(xiàng)目的公益性而是依據(jù)資金來源的財(cái)政性來劃分采購實(shí)體的范圍，包括政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，不包括國有企業(yè)，但如國有企業(yè)涉及財(cái)政性資金則例外；因此，我們認(rèn)為，加入GPA后，對深圳市地方政府采購的影響，首先是對政府采購適用范圍方面的沖擊，具體表現(xiàn)在以下三方面：一是政府采購市場需要重新統(tǒng)一規(guī)則。在統(tǒng)一的GPA法律框架下，國家需開放地方政府采購市場，而按照國際通行慣例，政府采購中比重最大的政府基礎(chǔ)建設(shè)工程投資必須納入到政府采購規(guī)模中來，深圳作為地方政府采購的組成部分，也勢必要將政府投資項(xiàng)目作為地方政府采購的主要內(nèi)容納入到政府集中采購的范圍內(nèi)，而不是形式上將其納入政府采購的統(tǒng)計(jì)范圍，這將對現(xiàn)有雙線管理體制產(chǎn)生沖擊。二是需要科學(xué)界定政府采購范圍。按照GPA的規(guī)定，除競爭性外，采購資金的公共性和采購項(xiàng)目的公益性是確立政府采購的主要依據(jù)，而我國目前，多數(shù)地方政府是以財(cái)政資金的來源對政府采購主體進(jìn)行劃分的，特別是較為特殊的國有企業(yè)領(lǐng)域，是否作為政府采購實(shí)體，可能要看它是否持續(xù)性地獲得公共財(cái)政資金從事公益性事業(yè)，這其中涉及的因素較為復(fù)雜，如果參考現(xiàn)有國際慣例，國有企業(yè)尤其是從事公共服務(wù)的企業(yè)將有可能被納入到GPA的采購實(shí)體中，這會(huì)對這類企業(yè)的關(guān)聯(lián)交易行為有很大的約束性，也會(huì)很大程度上增加政府的監(jiān)督管理成本。目前，深圳的公開招標(biāo)項(xiàng)目開放不久，運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)不足，開放的項(xiàng)目大約占總額的60%-70%，如目前政府政策對國家扶持的自主創(chuàng)新企業(yè)或產(chǎn)業(yè)有不低于總金額60%的政策性采購金額傾向，加入GPA之后，根據(jù)國際通行的國民待遇原則，類似的采購可能機(jī)會(huì)均等，特別是工程項(xiàng)目類，鑒于此方面涉及金額大，國內(nèi)供應(yīng)商多是國有企業(yè)，實(shí)力相對國際大企業(yè)而言較弱，競爭能力難以保證。三是與GPA原則不符的國家和地方法律法規(guī)和規(guī)章，亟待全面清理。由于我國在立法體制上本身存在的問題，立法部門化的傾向?qū)?huì)面對很大挑戰(zhàn)。如國家發(fā)展和改革委員會(huì)主導(dǎo)的招標(biāo)投標(biāo)法與財(cái)政部主導(dǎo)的政府采購法本來沒有根本的對立，但因各部門所處的角度不同，在實(shí)施過程中各部門難免有部門利益取舍傾向。再如深圳市執(zhí)行政府采購功能的市政府采購中心和市建設(shè)工程交易服務(wù)中心對的特區(qū)政府采購條例和特區(qū)招標(biāo)投標(biāo)條例就有不同的適用選擇傾向。加入GPA后，在統(tǒng)一的國際政府采購框架下，地方政府的采購機(jī)構(gòu)的法律適用必然要統(tǒng)一，與GPA原則不符的國家和地方法律法規(guī)和規(guī)章都面臨著亟待全面清理的形勢，重新熟悉新的規(guī)則、流程可能對原有地方政府主導(dǎo)下的政府采購短期造成陣痛。 2、GPA的一般原則對地方政府采購的影響GPA的價(jià)值目標(biāo)主要是在政府采購領(lǐng)域取消針對外國貨物、服務(wù)和工程供應(yīng)商的歧視，增強(qiáng)操作透明度，引入國際競爭，將各國的政府采購納入到貿(mào)易自由化的范圍，從而推動(dòng)國際貿(mào)易范圍的擴(kuò)大化，基本將WTO的基本法律原則引入到了政府采購領(lǐng)域。主要表現(xiàn)在以下三方面：一是非歧視原則，即在政府采購領(lǐng)域，逐步限制和取消針對不同成員方國家供應(yīng)商的非關(guān)稅壁壘，在實(shí)行一種限制或優(yōu)惠措施時(shí)對本國和外國供應(yīng)商實(shí)行國民待遇，禁止在其他締約方和國內(nèi)產(chǎn)品、服務(wù)、工程及其供應(yīng)商之間實(shí)行歧視；二是透明原則，即在政府采購領(lǐng)域，有關(guān)政府采購的法律法規(guī)、采購規(guī)則和采購程序特別是有關(guān)招投標(biāo)的相關(guān)信息必須向社會(huì)公開，以便接受社會(huì)的監(jiān)督，防止內(nèi)部交易和暗箱操作；三是公平競爭原則，即在非歧視和透明原則的保障下，由來自于各成員方的供應(yīng)商在平等、公平的環(huán)境下自由競爭。同時(shí)，按照GPA的一般原則，客觀上要求建立一套從中央到地方的統(tǒng)一管理體制，由一個(gè)熟悉國際貿(mào)易規(guī)則和GPA規(guī)則的政府部門來主導(dǎo)政府采購事宜，并從上到下進(jìn)行政府采購機(jī)構(gòu)的整合。為防止對供應(yīng)商的歧視，國際通行原則是涉外的政府采購應(yīng)交由商業(yè)性中介機(jī)構(gòu)運(yùn)作，而目前國家商務(wù)部只是在國際招標(biāo)上按此原則，批給商業(yè)性中介機(jī)構(gòu)運(yùn)作，對政府背景的招投標(biāo)運(yùn)作機(jī)構(gòu)不予核準(zhǔn)，但就國內(nèi)實(shí)際情況而言，我國實(shí)力較強(qiáng)的政府采購機(jī)構(gòu)基本都是政府主導(dǎo)的事業(yè)性單位，隨著加入GPA后涉外采購行為的大量增加，政府采購機(jī)構(gòu)資質(zhì)合法性問題迫切需要得到解決，同時(shí)，根據(jù)GPA協(xié)議中的對等開放原則，國際上必須承認(rèn)我國最具競爭實(shí)力的政府采購機(jī)構(gòu)平臺的資質(zhì)，此時(shí)商務(wù)部、財(cái)政部就需執(zhí)行統(tǒng)一的資質(zhì)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，地方政府也必須放棄在機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)證上的雙重標(biāo)準(zhǔn)，而轉(zhuǎn)變政府采購機(jī)構(gòu)的性質(zhì)在目前我國政府機(jī)構(gòu)改革不順暢下又會(huì)有很大難度。3、GPA的采購方式對地方政府采購的影響GPA在采購方式上規(guī)定政府采購采用招標(biāo)方式，具體表現(xiàn)為三種：一是公開招標(biāo)，這是政府采購最基本的采購方式；二是選擇性招標(biāo)，這與我國目前的邀請招標(biāo)相類似；三是在前兩者招標(biāo)方式無法進(jìn)行的前提下，可以不通過公告程序而直接進(jìn)行限制性招標(biāo)，這種招標(biāo)方式其實(shí)是GPA修訂后的成果，即在一些特殊情形下，招標(biāo)人可以通知其中意的供應(yīng)商前來投標(biāo)，這些特殊的情形是指：（1）沒有供應(yīng)商參加投標(biāo)或者無合格標(biāo)；（2）對于藝術(shù)作品或者因保護(hù)專利和版權(quán)、技術(shù)原因等，供應(yīng)商獨(dú)此一家，無其他替代選擇；（3）出現(xiàn)了無法預(yù)見的極為緊急的情況；（4）如更換供應(yīng)商將不能滿足要求而必須向原供應(yīng)商采購替換零備件；（5）因研究開發(fā)需要或者特定合同需要而續(xù)購的產(chǎn)品和服務(wù)：（6）追加的工程采購必須由原供應(yīng)商辦理且金額未超過原主體合同金額的50%；（7）在商品市場上采購的產(chǎn)品；（8）只有短時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)的對政府機(jī)構(gòu)及其下屬機(jī)構(gòu)極為有利的向非經(jīng)常供應(yīng)商的采購；（9）與設(shè)計(jì)比賽獲勝者簽訂的采購合同。從我國政府采購的方式看，與GPA規(guī)定的采購方式有明顯的不同。我國政府采購法規(guī)定的采購方式有：公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源談判和詢價(jià)等五種；特區(qū)政府采購條例規(guī)定政府采購可以采用招標(biāo)、競爭性談判、邀請報(bào)價(jià)、采購卡、單一來源采購或者其他方式。實(shí)踐中深圳市政府采購中心對集中采購主要采用的方式是定點(diǎn)采購（也稱協(xié)議供貨或框架協(xié)議），定點(diǎn)采購?fù)ǔＪ峭ㄟ^招標(biāo)投標(biāo)方式，通過對供應(yīng)商資質(zhì)、產(chǎn)品供應(yīng)情況、產(chǎn)品質(zhì)量、售后服務(wù)情況等多方面進(jìn)行綜合評價(jià)，最終與一家或幾家供應(yīng)商簽署采購協(xié)議，對采購項(xiàng)目進(jìn)行一定期限內(nèi)的定點(diǎn)供應(yīng)。新近又出現(xiàn)的一些新采購方式，如工程領(lǐng)域的項(xiàng)目法人制和項(xiàng)目代建制，網(wǎng)絡(luò)采購中的電子反向拍賣（也稱網(wǎng)上競價(jià)采購）等；而深圳市建設(shè)工程交易服務(wù)中心按照特區(qū)招標(biāo)投標(biāo)條例主要采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)和直接發(fā)包三種采購方式。加入GPA毫無疑問將會(huì)對深圳乃至全國的政府采購方式產(chǎn)生影響：一是在招標(biāo)模式下，除了公開招標(biāo)、協(xié)議招標(biāo)和限制招標(biāo)外，增加了其他形式的招標(biāo)；二是需要盡快在GPA規(guī)定的采購方式下統(tǒng)一相關(guān)術(shù)語，地方政府某些采購方式與GPA的規(guī)定名稱不統(tǒng)一；三是須認(rèn)真研究GPA招標(biāo)方式外的其他采購方式。加入GPA后，地方政府主導(dǎo)的政府采購市場可能由兩個(gè)層面組成，一個(gè)是按GPA規(guī)定構(gòu)建的面向國際的政府采購，一個(gè)是達(dá)不到GPA采購金額標(biāo)準(zhǔn)（門檻價(jià)）以下的面向國內(nèi)的政府采購。這樣一來，我國的政府采購法就應(yīng)區(qū)分兩個(gè)層面運(yùn)用不同的規(guī)范來進(jìn)行調(diào)整。（二）GPA的適用例外對地方政府采購的影響按照GPA的規(guī)定，各國可以根據(jù)本國的社會(huì)情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，在加入清單里列舉一些不適用GPA規(guī)定的情形，即法律的適用除外。但這些例外僅限于以下幾點(diǎn)：政府在武器、彈藥、軍用物資等與國防或國家安全有關(guān)的政府采購；為維護(hù)公共道德，秩序，安全，人類、動(dòng)物和植物的生命健康所進(jìn)行的物質(zhì)采購；知識產(chǎn)權(quán)利益方面的產(chǎn)品采購措施；（4）有關(guān)殘疾人、慈善機(jī)構(gòu)或犯人產(chǎn)品的采購。我國政府采購法附則的內(nèi)容也規(guī)定了類似的內(nèi)容，如使用國際組織和外國政府貸款進(jìn)行的政府采購，貸款方、資金提供方與中方達(dá)成的協(xié)議對采購的具體條件另有規(guī)定的，可以適用其規(guī)定，但不得損害國家利益和社會(huì)公共利益；對因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購，不適用本法；軍事采購法規(guī)由中央軍事委員會(huì)另行制定。就深圳地方法律法規(guī)而言，特區(qū)政府采購條例第十三條規(guī)定：“有下列情形之一的，可以不實(shí)行招標(biāo)，涉及國家安全和秘密的；采購項(xiàng)目只能從某一特定的供應(yīng)人處獲得，或者供應(yīng)人擁有對該項(xiàng)目的專有權(quán)，并且不存在其他合理選擇或者替代物的；原采購項(xiàng)目的后續(xù)維修、零配件供應(yīng)，由于兼容性或者標(biāo)準(zhǔn)化的需要，必須向原供應(yīng)人采購的；因發(fā)生不可預(yù)見的急需或者突發(fā)事件，不宜采用招標(biāo)方式的；經(jīng)公告或者邀請無三家以上符合投標(biāo)資格的供應(yīng)人參加投標(biāo)，或者供應(yīng)人未對招標(biāo)文件作出實(shí)質(zhì)性響應(yīng)而導(dǎo)致招標(biāo)無法進(jìn)行的?！碧貐^(qū)招標(biāo)投標(biāo)條例第十條規(guī)定：“經(jīng)市政府依法確認(rèn)涉及國家安全、國家秘密、搶險(xiǎn)救災(zāi)的建設(shè)工程和經(jīng)市政府市長辦公會(huì)議批準(zhǔn)的應(yīng)急建設(shè)工程，可以不進(jìn)行招標(biāo)?！?6號文第九條、第十一條和第四十四條規(guī)定：“由市政府投資的應(yīng)急和保密工程，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在所有符合有關(guān)政策及資質(zhì)條件的企業(yè)范圍內(nèi)抽簽確定中標(biāo)人；搶險(xiǎn)救災(zāi)工程由搶險(xiǎn)救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)直接在預(yù)選承包商名錄中指定符合要求的承包商承接；投標(biāo)人數(shù)量不足或重新招標(biāo)失敗可以直接發(fā)包。”從上述規(guī)定可以看出，深圳相關(guān)法律與GPA規(guī)定的適用除外仍存在一定差距，一方面應(yīng)積極修改相應(yīng)的規(guī)定以與GPA規(guī)定盡量保持一致，另一方面，也應(yīng)在修訂相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章的同時(shí)，盡可能利用GPA規(guī)定給與的空間，最大可能地保護(hù)自身利益，特別是知識產(chǎn)權(quán)利益的保護(hù)，這也有利于加強(qiáng)對自主創(chuàng)新產(chǎn)品的政府采購。（三）從GPA修訂內(nèi)容看對地方政府采購體制的影響2006年12月8日WTO采購委員會(huì)通過了GPA的最新修訂，修訂的內(nèi)容將對啟動(dòng)GPA談判的國家起到重要的指導(dǎo)作用，同時(shí)也從另一方面反映出當(dāng)今世界政府采購的發(fā)展趨向。這種趨向的變化必將對深圳市地方政府采購產(chǎn)生重大影響。因此，有必要對GPA修訂內(nèi)容進(jìn)行分析，以便及時(shí)掌握其對政府采購影響的深度和強(qiáng)度。1、關(guān)于GPA采購程序這次采購程序方面的修訂主要是對相關(guān)條款進(jìn)行重新排序，以期讓GPA的采購程序與各國的政府采購實(shí)際操作順序保持一致。修訂后的采購程序如下：通告供應(yīng)商資格審定技術(shù)規(guī)格以及招標(biāo)文件的處理辦法評標(biāo)及合同授予國內(nèi)審議程序。對比目前深圳市政府采購中心的網(wǎng)上政府采購流程如下：采購實(shí)體申報(bào)財(cái)政部門審核確定采購方式采購機(jī)構(gòu)立項(xiàng)上傳招標(biāo)文件采購實(shí)體確認(rèn)招標(biāo)文件采購機(jī)構(gòu)發(fā)布采購公告供應(yīng)商投標(biāo)采購機(jī)構(gòu)開標(biāo)、評標(biāo)、發(fā)布預(yù)中標(biāo)公告采購實(shí)體確認(rèn)中標(biāo)結(jié)果采購機(jī)構(gòu)發(fā)布中標(biāo)成交公告采購實(shí)體簽訂合同、到貨驗(yàn)收財(cái)政部門根據(jù)合同付款供應(yīng)商收款。我國政府采購實(shí)行國庫集中支付，財(cái)政部門按批準(zhǔn)的預(yù)算和采購合同的履約情況向供應(yīng)商直接支付貨款，在國內(nèi)政府采購中，已暴露出相關(guān)問題，如政府采購機(jī)構(gòu)的社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商都不屬于財(cái)政撥款單位，使得國庫集中支付難以在現(xiàn)行的會(huì)計(jì)核算體系中得到真實(shí)反映。如果是國際政府采購，供應(yīng)商是外商而且在國外，這必定給現(xiàn)行的政府采購支付體系造成難以想象的影響，若是網(wǎng)上支付還會(huì)涉及電子支付的安全性問題。2、關(guān)于鼓勵(lì)政府采購電子化這是本次GPA修訂的一大亮點(diǎn)。修訂的序言中強(qiáng)調(diào)使用電子化手段的重要性，并在普遍原則、信息發(fā)布、公告、期限、電子投標(biāo)和采購信息透明度等具體條款中都有所體現(xiàn)。這也說明政府采購電子化將是今后各國政府采購的發(fā)展方向。從電子商務(wù)和電子政務(wù)在我國的發(fā)展歷程看，我國的政府采購電子化在世界銀行的支持下，一直由財(cái)政部主持并推動(dòng)，只是進(jìn)程還不盡如人意。許多地方也在網(wǎng)上政府采購進(jìn)行著積極的探索。電子采購的優(yōu)越性是人所共知的，它可以很大程度改變采購的技術(shù)、極大地提高采購效率節(jié)省采購時(shí)間和成本、真正地做到信息全方位透明公開減少權(quán)力濫用和腐敗的機(jī)會(huì)。我國政府采購電子化發(fā)展的瓶頸，不是硬件問題，因?yàn)椴徽撌腔ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)平臺還是計(jì)算機(jī)技術(shù)條件我國都具有相當(dāng)基礎(chǔ)；也不是軟件問題，因?yàn)椴徽撌窍鄳?yīng)的法律法規(guī)還是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)我們也都有相應(yīng)的規(guī)定和手段，如早在1999年合同法里，就確定了“數(shù)據(jù)電文”的書面法律效力，電子簽名法也確定了電子簽名的法律效力，至于信息安全、信息保密、信息的真實(shí)性和完整性等問題也都能夠通過技術(shù)手段給與一定的保證；真正的問題是管理理念和思維方式問題，如擔(dān)心電子化如何和傳統(tǒng)的政府采購結(jié)合、統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)平臺對機(jī)密信息如何保密等。但從政府采購的實(shí)踐來看，相比高技術(shù)領(lǐng)域的高風(fēng)險(xiǎn)性，更令人擔(dān)心的是在實(shí)行政府采購電子化的過程中人為制造技術(shù)障礙，如采購實(shí)體不使用大眾化普及性的電子通信手段而采用具有特殊技術(shù)的通信手段，在采購過程中形成部分供應(yīng)商的準(zhǔn)入性障礙，從而形成對潛在供應(yīng)商的歧視和排斥。從深圳的情況看，政府采購電子化已先行開展，并取得一定成效。深圳市政府采購中心早在2003年9月率先在全國啟動(dòng)了網(wǎng)上政府采購，2005年全面實(shí)施。該系統(tǒng)使用深圳自主開發(fā)的采購管理系統(tǒng)，在國際互聯(lián)網(wǎng)上完成政府采購的全過程，包括在網(wǎng)上申報(bào)、審核、招標(biāo)、投標(biāo)、詢價(jià)，在網(wǎng)上發(fā)布公告、驗(yàn)收、投訴和監(jiān)管。深圳市建設(shè)工程交易服務(wù)中心也建成了自己的網(wǎng)絡(luò)交易平臺，實(shí)現(xiàn)了從招標(biāo)登記、信息發(fā)布到投標(biāo)報(bào)告、會(huì)議簽到、專家抽簽到中標(biāo)信息的形成和施工許可證的申請等工程交易環(huán)節(jié)全部在信息系統(tǒng)中完成，特別是2004年7月投入使用電子輔助評標(biāo)系統(tǒng)減少了人為因素對評標(biāo)過程的影響。但加入GPA后，能否在體制理順的前提下，實(shí)現(xiàn)政府采購電子交易平臺的統(tǒng)一，真正實(shí)現(xiàn)政府采購領(lǐng)域內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)資源共享、人力資源共享和信息資源共享，這才是政府采購電子化發(fā)展的真正趨勢，也是深圳市政府采購將面臨的真正挑戰(zhàn)。3、關(guān)于針對發(fā)展中國家的特殊政策為吸引更多的發(fā)展中國家加入，這次修訂對發(fā)展中國家給予了特別的考慮。要求締約方給予加入GPA的發(fā)展中國家最惠國待遇，同時(shí)在締約方允許的前提下，按照時(shí)間表在過渡期內(nèi)采取過渡性措施，具體包括貿(mào)易補(bǔ)償、價(jià)格優(yōu)惠、采購實(shí)體分步逐漸加入采購清單和過渡期可采用更高的門檻價(jià)。對GPA留給發(fā)展中國家一定期限內(nèi)的有限空間，國內(nèi)許多專家學(xué)者都給出了建議，如要明確政府采購優(yōu)先采購國貨以保護(hù)民族工業(yè)、向老少邊窮地區(qū)和中西部地區(qū)傾斜以促進(jìn)落后地區(qū)發(fā)展、向中小型企業(yè)傾斜以扶持弱小等，這些建議多從政府采購政策功能出發(fā)，以如何保護(hù)國內(nèi)供應(yīng)商為出發(fā)點(diǎn)。但應(yīng)該清醒認(rèn)識到，政府采購首先是一種政府的經(jīng)濟(jì)行為，經(jīng)濟(jì)行為就應(yīng)該按市場規(guī)律來運(yùn)行，過多的非經(jīng)濟(jì)干預(yù)將使其變調(diào)走樣，保護(hù)應(yīng)該是在同等質(zhì)量、相近價(jià)格基礎(chǔ)上對“優(yōu)先權(quán)”的保護(hù)。另外，修訂后的GPA在關(guān)于發(fā)展中國家的條款中，新增了締約方應(yīng)對發(fā)展中國家的環(huán)境給予特別的考慮；在授予合同的評估標(biāo)準(zhǔn)中，也提及了關(guān)于環(huán)境特征的考慮；在技術(shù)規(guī)格條款中，新增了有關(guān)環(huán)境的條款，即締約方包括其采購機(jī)構(gòu)可以擬定、采用或運(yùn)用技術(shù)規(guī)格以保護(hù)環(huán)境或自然資源，這其實(shí)是GPA對“政府綠色采購”的肯定，即贊成政府在技術(shù)指標(biāo)、質(zhì)量規(guī)格相同的條件下，優(yōu)先購買對環(huán)境影響較少的環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品?？梢姡h(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品是各國制定綠色采購產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和指南的基礎(chǔ)，但關(guān)鍵的問題是由誰來認(rèn)證環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品以及認(rèn)證的標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)合理。2006年10月，我國財(cái)政部、國家環(huán)?？偩致?lián)合發(fā)布關(guān)于實(shí)施環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購實(shí)施意見和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購清單，要求政府采購實(shí)體進(jìn)行采購，要優(yōu)先采購環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品，不得采購危害環(huán)境及人體健康的產(chǎn)品，并要求2007年起在中央和省級預(yù)算單位（含計(jì)劃單列市）實(shí)行，2008年起在全國全面實(shí)行。目前，我國已有1000多家企業(yè)的20000多個(gè)產(chǎn)品獲得中國環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證；但加入GPA后，由于發(fā)達(dá)國家的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)較高，外國供應(yīng)商提供同樣的經(jīng)其本國認(rèn)證的環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品，應(yīng)如何進(jìn)行合理合法的優(yōu)先采購將是一個(gè)難題。所以，GPA規(guī)定的“綠色采購”是否能真正成為發(fā)展中國家保護(hù)其國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的合法“綠色壁壘”，值得懷疑。三、對我國加入GPA談判的啟示政府采購是公共財(cái)政政策體系中的重要組成部分，是國家管理購買性支出的一項(xiàng)基本措施，也是國際上通行的政府加強(qiáng)財(cái)政支出管理和調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要手段，是從源頭防治腐敗的重要治本之策。同時(shí)，發(fā)揮政府采購的政策功能也是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，鑒于我國現(xiàn)行政府采購體制與GPA規(guī)定存在明顯差距，只有進(jìn)一步提高政府機(jī)關(guān)上下對政府采購的認(rèn)識，盡快擴(kuò)大采購規(guī)模，完善與GPA相關(guān)的法律、法規(guī)、制度和規(guī)章，理順政府采購管理體制，強(qiáng)化采購機(jī)構(gòu)的地位，加強(qiáng)部門間配合，才能使加入GPA后政府采購的政策功能真正落到實(shí)處。（一）端正加入GPA的態(tài)度，努力實(shí)現(xiàn)四個(gè)轉(zhuǎn)變政府采購全球范圍貿(mào)易自由化是大勢所趨，為順應(yīng)這種趨勢，早在2001年在上海召開的亞太經(jīng)濟(jì)合作組織（APEC）會(huì)議上，我國就承諾在2020年之前在亞太自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)對等開放政府采購領(lǐng)域。2007年12月，為兌現(xiàn)我國在加入WTO 時(shí)的承諾，我國政府正式啟動(dòng)加入GPA的談判，向WTO秘書處提交了適度謹(jǐn)慎的加入申請和初步出價(jià)清單，并承諾在加入十五年后正式履行協(xié)議義務(wù)。盡管美國和歐盟談判代表對我國的出價(jià)清單表現(xiàn)出極度的失望，但這至少表現(xiàn)了中國政府的誠意。通過對深圳市地方政府采購情況的了解和采購體制的研究，我們認(rèn)為，在加入GPA的談判過程中，應(yīng)在以下問題上予以高度的關(guān)注：一是從考慮加入的利弊得失分析轉(zhuǎn)變?yōu)閷尤氲臅r(shí)機(jī)和程度選擇。根據(jù)GPA的性質(zhì)我國雖然沒有必須加入的國際義務(wù)，但從方向上看，加入符合中國的大國地位也有利于中國在國際社會(huì)發(fā)揮更大作用；從長遠(yuǎn)來看，GPA原則和規(guī)則是發(fā)達(dá)國家在政府采購領(lǐng)域長期成功經(jīng)驗(yàn)的凝練，在與這些原則和規(guī)則的對接過程中，有助于我國完善自身制度，特別是克服那些依靠自身力量已無法逾越的體制弊端。至于加入可能帶來的一些不利因素，我們完全可以通過GPA規(guī)則給予的“適用除外”和“過渡性措施”在時(shí)間上和開放程度上進(jìn)行制度的安排以減輕或延緩不利影響。這次我國的初步出價(jià)清單沒有列出地方政府采購實(shí)體和其他公共采購實(shí)體，這是利用GPA漸進(jìn)式涵蓋特定采購實(shí)體這一過渡性措施的明智抉擇，這不但有利于了解以美國和歐盟為代表的發(fā)達(dá)國家的意圖，也利于我國了解了手中籌碼的權(quán)重。特別是敏感性的國有企業(yè)問題，一旦列入再想從清單中拿出，必須由GPA仲裁機(jī)構(gòu)最后定奪，易引起國際紛爭。但對地方政府采購實(shí)體，可以考慮在今后的談判中，將類似深圳這種以外向型為主的計(jì)劃單列市或產(chǎn)業(yè)國際競爭力較強(qiáng)的省市逐步列入試點(diǎn)，以便在盡量減小GPA短期給地方政府采購造成的沖擊下，積累一些必要的經(jīng)驗(yàn)。二是從關(guān)注經(jīng)濟(jì)功能逐步轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注政策功能。從政府采購的原始動(dòng)因來看，是在“物有所值”的基本目標(biāo)下追求公共財(cái)政支出的效率最大化。因此，一國政府采購制度最初的建立，都圍繞著如何節(jié)約財(cái)政資金這個(gè)價(jià)值目標(biāo)展開，這就是政府采購的經(jīng)濟(jì)功能。但一旦政府采購跨越了國界，非經(jīng)濟(jì)因素如保護(hù)環(huán)境、保護(hù)國貨、保護(hù)國內(nèi)幼稚產(chǎn)業(yè)和特殊行業(yè)、促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步等就成為阻止國外供應(yīng)商與國內(nèi)供應(yīng)商競爭的合法貿(mào)易壁壘，這就是政府采購的政策功能。我國實(shí)行政府采購的歷史較短，地方政府確立的相應(yīng)采購制度面前還較多地關(guān)注于政府采購的經(jīng)濟(jì)功能，評價(jià)政府采購的績效也是常以財(cái)政采購資金的節(jié)約率為主要指標(biāo)，但在加入GPA語境下，針對的是國際政府采購，政府采購的價(jià)值目標(biāo)應(yīng)該側(cè)重在其政策功能上，即在GPA規(guī)則允許的前提下盡可能保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)以及促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是從面對國內(nèi)市場轉(zhuǎn)變?yōu)槊鎸H市場。我國的政府采購以前面對的是自己的國內(nèi)市場，管理機(jī)構(gòu)制定規(guī)則，采購機(jī)構(gòu)執(zhí)行規(guī)則并對國內(nèi)供應(yīng)商資格進(jìn)行審定，然后按采購流程開展工作，而在GPA框架下，面對的是國際市場，政府采購參與主體的思維方式必須盡快完成相應(yīng)轉(zhuǎn)變。管理機(jī)構(gòu)在制定規(guī)則時(shí)就得考慮規(guī)則本身是否與GPA原則和規(guī)則一致，是否對國內(nèi)外供應(yīng)商在非歧視和國民待遇原則上做到了一視同仁；采購機(jī)構(gòu)除要研究如何將國外供應(yīng)商納入供應(yīng)商庫外，還需更加注意信息如何做到公開透明；國內(nèi)供應(yīng)商面臨的問題可能更加突出，首先是如何立足國內(nèi)以應(yīng)對國外供應(yīng)商的競爭挑戰(zhàn)，其次是如何發(fā)揮優(yōu)勢以走出國門參與政府采購的國際競爭。調(diào)查中也了解到深圳政府采購相關(guān)人員對GPA具體規(guī)則還不甚了解，但能感覺它可能給國內(nèi)中小企業(yè)供應(yīng)商短期會(huì)帶來的壓力，因此政府有必要采取相應(yīng)措施，保護(hù)國內(nèi)中小企業(yè)供應(yīng)商。同時(shí)，相關(guān)人員也表示，目前國內(nèi)建筑企業(yè)在國外承攬工程建設(shè)項(xiàng)目有限，只是周邊地區(qū)或國家的一些裝飾工程，企業(yè)自身也希望能在國際競爭中做大做強(qiáng)，但他們同時(shí)認(rèn)為，加入GPA對建筑行業(yè)應(yīng)該影響不大，主要是國外建筑商進(jìn)入中國市場還得有個(gè)資質(zhì)認(rèn)證過程，即使承包工程也還需雇傭本地勞動(dòng)力。四是從地域分散采購模式轉(zhuǎn)變?yōu)榇髤^(qū)集中采購模式。政府采購法規(guī)定了政府采購的三種模式，即政府集中采購、部門集中采購和分散采購，但其主要規(guī)范對象是政府集中采購，對部門集中采購和分散采購沒有可具操作性的具體規(guī)定。實(shí)踐中，政府集中采購成了政府采購的代名詞，而部門集中采購和分散采購實(shí)際上脫離了政府采購范圍，以至于目前我國的地方政府采購市場實(shí)質(zhì)上是一個(gè)分散的市場。政府采購本應(yīng)是將財(cái)政資金支付的所有項(xiàng)目納入項(xiàng)下，在規(guī)模集中的前提下實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，規(guī)模不能集中，政府采購的經(jīng)濟(jì)功能就難以發(fā)揮。同時(shí)，政府集中采購機(jī)構(gòu)本來應(yīng)是將政府采購目錄內(nèi)達(dá)到采購限額標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目進(jìn)行公開招標(biāo)，而對非目錄內(nèi)項(xiàng)目和達(dá)不到限額的目錄內(nèi)項(xiàng)目采取其他采購方式，但都必須通過政府集中采購機(jī)構(gòu)來完成。以前如果是因條件限制政府集中采購機(jī)構(gòu)無法勝任，現(xiàn)在則能夠在預(yù)算體制相應(yīng)改革、政府采購資金國庫統(tǒng)一支付和網(wǎng)絡(luò)采購統(tǒng)一平臺的基礎(chǔ)上來實(shí)現(xiàn)其本身職能。實(shí)際上，我國目前的政府集中采購機(jī)構(gòu)的設(shè)置是存在問題的，大多都是按行政區(qū)劃來設(shè)置，而且在區(qū)縣一級都設(shè)立政府集中采購機(jī)構(gòu)，不但分流了業(yè)務(wù)量難以形成規(guī)模，還導(dǎo)致各項(xiàng)資源的浪費(fèi)。深圳市計(jì)劃在五年內(nèi)取消區(qū)一級政府，屆時(shí)區(qū)政府集中采購機(jī)構(gòu)也將成為歷史，這也為我們在政府采購機(jī)構(gòu)的設(shè)置問題上提供了另一種思路。可以考慮，是否能在跨行政區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)的基礎(chǔ)上，在大區(qū)范圍內(nèi)構(gòu)建政府采購機(jī)構(gòu)，大區(qū)是指目前我國已基本成型的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，如長三角區(qū)、珠三角區(qū)、環(huán)渤海區(qū)、西部等，這樣不但能夠充分發(fā)揮政府采購機(jī)構(gòu)的作用，也能克服原有體制下的諸多弊端，還能進(jìn)行資源優(yōu)化組合，特別是采購機(jī)構(gòu)人員專業(yè)化素質(zhì)的提高。（二）應(yīng)對加入GPA的挑戰(zhàn)，爭取實(shí)現(xiàn)四個(gè)統(tǒng)一中國加入GPA最大的難題，就是在現(xiàn)有管理體制、模式和法律法規(guī)框架下如何實(shí)現(xiàn)與GPA規(guī)則的對接。按照國際法慣例，一國加入的國際條約、公約是其國內(nèi)法的組成部分，而且在法律的適用上具有優(yōu)先適用的效力，而GPA更加強(qiáng)調(diào)在政府采購的范圍內(nèi)，各成員方的法律法規(guī)應(yīng)與GPA原則和規(guī)則保持一致，不得有任何保留。因此，必須盡早盡快完善國內(nèi)政府采購制度以積極應(yīng)對加入GPA后的挑戰(zhàn)，具體應(yīng)從以下四個(gè)統(tǒng)一開始：一是確定政府采購范圍統(tǒng)一政府采購市場。GPA規(guī)則要求的政府采購市場是一個(gè)統(tǒng)一的市場，采購市場由采購實(shí)體的范圍、采購項(xiàng)目的范圍和采購資金的范圍決定，與采購方式?jīng)]有關(guān)聯(lián)性，而我國基本以采購方式來劃分政府采購的范圍，政府采購市場被人為分割為一個(gè)個(gè)分散市場。特別是我國政府投資的許多工程項(xiàng)目如公路、鐵路、民航、港口、城市交通、電力、水利、能源、郵政、電信等公用事業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，目前還沒有被納入GPA規(guī)定意義上的采購范圍內(nèi)。加上各地方政府根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況制定的標(biāo)準(zhǔn)多不一致，導(dǎo)致對涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)貨物、服務(wù)的采購本地化傾向嚴(yán)重，也無疑加重了地方政府采購范圍分散化、零星化傾向，發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐表明沒有確定的采購范圍就不可能有統(tǒng)一的政府采購市場。因此，為應(yīng)對GPA統(tǒng)一政府采購市場的要求，我國應(yīng)盡快確定政府采購范圍統(tǒng)一市場，考慮到政府采購面向國際和國內(nèi)兩個(gè)不同層次，這里的統(tǒng)一的政府采購市場應(yīng)包括兩個(gè)層面，一個(gè)是按GPA規(guī)則構(gòu)建的面向國際的政府采購領(lǐng)域，這個(gè)領(lǐng)域的政府采購方式是主要適用招標(biāo)方式；另一個(gè)是面向國內(nèi)的政府采購領(lǐng)域，它又有兩個(gè)部分，一部分是國內(nèi)集中采購目錄以內(nèi)限額標(biāo)準(zhǔn)以上以及GPA采購清單限額標(biāo)準(zhǔn)以下的項(xiàng)目，這部分主要也采用招標(biāo)方式，另一部分是集中采購目錄以外或目錄內(nèi)采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的項(xiàng)目，這部分可以采用招標(biāo)以外的其它采購方式。只有盡可能地將政府公共財(cái)政支出范圍納入政府采購范圍才能充分發(fā)揮政府采購經(jīng)濟(jì)功能的作用，也只有在政府采購經(jīng)濟(jì)功能充分發(fā)揮的基礎(chǔ)上才能真正實(shí)現(xiàn)政府采購的政策功能。二是規(guī)范政府采購法律統(tǒng)一政府采購制度。法律是規(guī)范主體行為的準(zhǔn)則，政府采購立法實(shí)踐中，由于立法牽頭部門多從自身角度考慮，致使我國政府采購領(lǐng)域法律法規(guī)的內(nèi)容有許多不一致之處，前面也從不同的側(cè)面對政府采購領(lǐng)域政府采購法與招標(biāo)投標(biāo)法沖突處作了介紹，這些不一致規(guī)定不但會(huì)影響我國政府采購今后的走向，而且正在對已經(jīng)啟動(dòng)的GPA談判施加著不利影響。從法理的角度看政府采購法是規(guī)范政府采購行為的實(shí)體法，招標(biāo)投標(biāo)法是規(guī)范招投標(biāo)行為的程序法。由于政府采購的主要方式是公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)，兩者自然有聯(lián)系。雖然兩部法律在全部或者部分使用財(cái)政資金投資或者國家融資的建設(shè)工程項(xiàng)目采購的適用范圍和調(diào)整對象的內(nèi)容規(guī)定上有明顯的重復(fù)之處，但它們并不矛盾；癥結(jié)在于政府采購法第四條規(guī)定：“政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法”，順此思路“貨物和服務(wù)在招投標(biāo)時(shí)就不適用招標(biāo)投標(biāo)法”，同樣涉及政府投資的工程采購也就可以不適用政府采購法了，這是對法律規(guī)定的誤解，但這種誤解源于法律規(guī)定本身的模糊，最終成為我國政府采購實(shí)踐中適用法律“雙線制”和管理體制“雙軌制”的根源。其實(shí)，招標(biāo)投標(biāo)法作為程序法，本身并不涉及主管部門，任何實(shí)體法領(lǐng)域只要涉及招投標(biāo)問題都應(yīng)適用招標(biāo)投標(biāo)法，法律的牽頭起草者不應(yīng)該以管理者自居，更不應(yīng)該通過針對建設(shè)工程項(xiàng)目招投標(biāo)的相關(guān)規(guī)章將招標(biāo)投標(biāo)法演變?yōu)楣こ填I(lǐng)域的部門法；再者，將政府采購的統(tǒng)一范圍人為割裂成貨物、服務(wù)和工程兩部分，適用不同的法律，實(shí)際上為工程項(xiàng)目最終脫離政府采購范圍打下了伏筆。因此，在正式加入GPA之前，應(yīng)借加入契機(jī)，按GPA的原則和規(guī)定對我國的政府采購法律法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行一次全面的清理修訂，清理順序應(yīng)該先是國家法律，如政府采購法、招標(biāo)投標(biāo)法、預(yù)算法、反不正當(dāng)競爭法和反壟斷法的相關(guān)內(nèi)容，其次是地方性法規(guī)，最后是國務(wù)院部委規(guī)章和地方政府規(guī)章，該修訂的修訂，該廢止的廢止，以保持國內(nèi)相關(guān)法律的一致，也保證與GPA基本規(guī)則一致。一國的政府采購制度有賴于法律的保障，而法律相互的協(xié)調(diào)是維護(hù)制度統(tǒng)一的基石，只有在統(tǒng)一的制度下，政府采購才能健康有序地發(fā)展。三是理順政府采購管理體制統(tǒng)一政府采購管理。當(dāng)前，我國政府采購領(lǐng)域由于適用法律的“兩條線”導(dǎo)致了管理體制的“雙軌制”。深圳市地方政府采購體制所反映出的這方面問題在其他地方政府采購領(lǐng)域內(nèi)也不同程度的存在。在修訂法律法規(guī)和規(guī)章過程中，理順體制尤為重要，可以考慮從幾個(gè)方面著手：首先，要區(qū)分主管部門與監(jiān)管部門。主管部門是專業(yè)管理部門，管理的對象往往與管理部門具有行政隸屬關(guān)系，一個(gè)行業(yè)或領(lǐng)域只能有一個(gè)主管部門，否則就會(huì)出現(xiàn)多頭管理，政出多門等弊端；監(jiān)管部門是職能監(jiān)督部門，被監(jiān)管的對象與其沒有行政隸屬關(guān)系，它只能在法律賦予的職權(quán)范圍內(nèi)行使行業(yè)監(jiān)督職能，帶有綜合管理性質(zhì)。監(jiān)管部門不能替代主管部門，更不能越俎代庖。政府采購法第十三條規(guī)定“ 各級人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)。各級人民政府其他有關(guān)部門依法履行與政府采購活動(dòng)有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)”。該規(guī)定明確了財(cái)政部門在政府采購領(lǐng)域的主管部門地位，但“監(jiān)督管理部門”包含了主管部門和監(jiān)管部門兩層含義，實(shí)踐中按照“采管分離”的原則，政府采購機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門實(shí)際上又沒有隸屬關(guān)系，主管部門如果沒有與其隸屬的下級機(jī)構(gòu)，主管本身就是一種空洞，“采管分離”的實(shí)際意義也值得重新審視。建議最好由一個(gè)熟知國際貿(mào)易規(guī)則以及能深刻領(lǐng)悟GPA精神的部門來行使政府采購領(lǐng)域的主管部門職能，既有利于GPA談判，也有利于理順政府采購管理體制。其次，應(yīng)區(qū)別政府采購機(jī)構(gòu)和采購中介代理機(jī)構(gòu)。按政府采購法的規(guī)定，政府采購機(jī)構(gòu)是不以營利為目的的政府采購實(shí)體的一級代理，采購中介機(jī)構(gòu)是按市場規(guī)則建立的以營利為目的的接受政府或非政府采購實(shí)體委托的二級代理，但并沒有界定清楚政府采購機(jī)構(gòu)的法律地位，只原則規(guī)定政府采購機(jī)構(gòu)不得與政府采購主管部門具有隸屬關(guān)系和利益關(guān)系，不得由政府采購主管部門設(shè)立。這實(shí)際上使目前我國的政府采購機(jī)構(gòu)處于相當(dāng)尷尬的地位，因其面向的對象多為行政單位，不利于其在政府采購中發(fā)揮自己的作用。至于政府采購機(jī)構(gòu)作為代理人和采購人其地位有什么不同，是按行政區(qū)劃設(shè)置還是跨地區(qū)設(shè)置，具體按什么程序運(yùn)作，還有待于進(jìn)一步深入研究。因此，在加入GPA之前，在中央應(yīng)先確定政府采購機(jī)構(gòu)的隸屬部門，然后自上而下進(jìn)行政府采購機(jī)構(gòu)的重組整合，對理順我國政府采購體制很有必要。四是資源整合統(tǒng)一政府采購交易平臺。政府采購電子化是GPA所倡導(dǎo)的政府采購的發(fā)展方向，這種技術(shù)性革命將對政府采購在廣度和深度乃至體制上帶來深刻的變革和影響。由于目前我國政府采購體制本身存在的問題和各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，政府采購電子化的發(fā)展水平差異也很大。各地基本上是各自為政，還沒有形成針對政府采購業(yè)務(wù)的全國統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)。地方政府能像深圳市政府采購幾年前就形成了信息化交易平臺，政府采購或招標(biāo)投標(biāo)能夠在網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中全程完成畢竟還不多。因此，我國的政府采購電子化目標(biāo)應(yīng)是在搭建全國集中統(tǒng)一的政府采購交易平臺基礎(chǔ)上，借助各地已經(jīng)成熟的網(wǎng)絡(luò)資源、技術(shù)資源和相應(yīng)的人力資源，在功能上進(jìn)行整合，盡快在全國推廣使用。另外，在構(gòu)建全國統(tǒng)一政府采購網(wǎng)絡(luò)交易平臺的同時(shí)，可以同步考慮政府采購機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式，并對采購項(xiàng)目進(jìn)行分類細(xì)化，由專業(yè)對口的采購機(jī)構(gòu)和采購人員分別進(jìn)行采購和管理。主要參考文獻(xiàn)：1Paul 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