農(nóng)村公共物品供給短缺的形成機(jī)理探析公共管理中共南京市委黨校2009年第2期農(nóng)村公共物品供給短缺的形成機(jī)理探析李晶(南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院江蘇南京210097)摘要我國農(nóng)村公共物品供給的嚴(yán)重短缺,已成為制約農(nóng)業(yè),農(nóng)村發(fā)展及農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕的”瓶頸”,極大地阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展.當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后,農(nóng)村教育投入不足,農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)缺位和農(nóng)村社會保障體系不完善是我國農(nóng)村公共物品供給短缺的主要表現(xiàn).這一現(xiàn)狀的形成機(jī)理是多元的,通過系統(tǒng)分析,可將其概括為:城鄉(xiāng)二元分割,決策管理機(jī)制混亂,財政資金供給匱乏和政府職能角色錯位等根本性因素.關(guān)鍵詞農(nóng)村;公共物品;供給;短缺;政府職能中國分類號】F632.1(文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號16721071(2009)02007805農(nóng)村公共物品的有效供給是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,城鄉(xiāng)一體化的重要基礎(chǔ),也是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的實質(zhì)所在.近幾年,我國切實加強(qiáng)”三農(nóng)”工作,農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展出現(xiàn)了積極變化,迎來了新的發(fā)展機(jī)遇,但必須看到,農(nóng)村公共物品供給嚴(yán)重短缺的問題仍然存在,為解決農(nóng)村公共物品供給短缺問題,必須對農(nóng)村公共物品供給短缺的形成機(jī)理作深入探究,在此基礎(chǔ)上建立有效供給機(jī)制,以實現(xiàn)農(nóng)村公共物品供給與需求的平衡,減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮.一,城鄉(xiāng)二元分割導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給短缺(一)我國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),是指發(fā)展中國家廣泛存在的城鄉(xiāng)生產(chǎn)和組織的不對稱性,也就是落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門和先進(jìn)的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)部門并存,差距明顯的一種社會經(jīng)濟(jì)狀態(tài).發(fā)展中國家由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后起性,導(dǎo)致了國民經(jīng)濟(jì)整體結(jié)構(gòu)中不同部分發(fā)展程度的明顯差異,城市工業(yè)和農(nóng)村傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)技術(shù)上存在明顯的優(yōu)劣差距.導(dǎo)致技術(shù),資金,人才等向城市聚集,而農(nóng)村仍保留著落后的生產(chǎn)方式和眾多過剩的非熟練勞動力,二者在經(jīng)濟(jì)技術(shù)性質(zhì),生產(chǎn)生活方式以及由此產(chǎn)生的人們的思想意識等方面存在明顯的差異.“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是發(fā)展中國家工業(yè)化過程中必然出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,”-IJ是發(fā)展中國家從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會走向工業(yè)化和現(xiàn)代化的必經(jīng)過渡形態(tài),其實質(zhì)就是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu).我國在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中也沒有走出二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的怪圈,出現(xiàn)了以城市和農(nóng)村為地理界線而形成的城市和鄉(xiāng)村隔離,”各自為戰(zhàn)”的發(fā)展模式.在我國長期以來的優(yōu)先工業(yè)化的戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)分割政策的影響下,國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展重工業(yè)輕農(nóng)業(yè),重城市輕農(nóng)村,把工業(yè)與農(nóng)業(yè),城市與農(nóng)村分割開來,致使工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系被嚴(yán)重扭曲,從而形成了城鄉(xiāng)分割發(fā)展格局.另外,長期以來,我國一直實施”城鄉(xiāng)分治”,”重城市輕農(nóng)村”的管理制度,城鄉(xiāng)不同地區(qū)在公共管理方面實行的是不同的制度.具體表現(xiàn)在城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度和以此為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)有別的資源配置制度.城鄉(xiāng)居民在收入,消費(fèi),生活方式和生活質(zhì)量等方面都存在巨大差距,從而出現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在就業(yè),教育,醫(yī)療,社會保障,社會公共設(shè)施等方面享受完全不同的待遇.這種把我國農(nóng)村和城市長期地隔絕開來的狀況,阻?收稿日期2009022l作者簡介】李晶(1982一),女,湖北武漢人,南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院助教,研究方向為公共管理.?78?公共管理中共南京市委黨校2009年第2期礙了農(nóng)村和城市之問的交流與互動,對我國經(jīng)濟(jì)尤其是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了諸多負(fù)面影響.我國目前存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),不僅成為困擾農(nóng)業(yè),農(nóng)村現(xiàn)代化的突出問題,而且成為影響整個國民經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的最大障礙.從這個意義上講,消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),不僅是解決目前我國社會生活中”三農(nóng)”問題的需要,也是確保城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)持續(xù),協(xié)調(diào),穩(wěn)定發(fā)展,實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)整體現(xiàn)代化的重要條件.(二)城鄉(xiāng)二元分割下的農(nóng)村公共物品供給我國城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和在社會管理制度上采取的二元戶籍制度,人為地將城市和農(nóng)村居民隔絕開來,而以此為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)有別的資源配置制度,形成了城鄉(xiāng)相對獨(dú)立的公共物品供給體系,即政府在公共物品的提供方面,采取的也是二元供給的做法,從而出現(xiàn)城市公共物品相對完善,而農(nóng)村公共物品嚴(yán)重短缺的局面.公共物品的二元供給主要表現(xiàn)在:1.政府主導(dǎo)的公共物品供給制度,農(nóng)村供給遠(yuǎn)落后于城市城市實行以政府為主導(dǎo)的公共物品供給制度,公共物品無論是從數(shù)量上還是質(zhì)量上都優(yōu)于農(nóng)村公共物品.如,城市基礎(chǔ)設(shè)施,教育,醫(yī)療衛(wèi)生等等完全由政府免費(fèi)提供,城市居民自然地享受了政府提供的各種公共物品和相對完善的公共服務(wù),并且,一些本來可以由政府和居民共同提供的混合公共物品,也大都由政府免費(fèi)提供.2.農(nóng)村”自給自足”的公共物品供給制度,政府對農(nóng)村供給缺位相對而言,農(nóng)村在很大程度上實行的是以農(nóng)民為主的”自給自足”型公共物品供給制度.在取消了農(nóng)業(yè)稅的今天,我國農(nóng)村公共物品的供給資金來源以制度外供給為主,而制度內(nèi)籌資卻凸顯出”重城市輕農(nóng)村”的特點,許多本來應(yīng)該由中央政府或省級政府來提供的公共物品,如農(nóng)村九年義務(wù)教育,大型水利設(shè)施等,本應(yīng)由國家財政來承擔(dān)的農(nóng)村公共物品供給,由于城鄉(xiāng)分割體制的存在,使得供給的重?fù)?dān)大多落在了基層政府的肩上.而稅費(fèi)改革后基層政府的財政緊張,導(dǎo)致這類基礎(chǔ)農(nóng)村公共物品最終只能由廣大農(nóng)民來”買單”.3.”重工輕農(nóng)”的財稅制度,農(nóng)村供給資金大量流失在進(jìn)行國民收入分配時,國家不但沒有采取向農(nóng)民,農(nóng)村傾斜的財稅政策安排,還優(yōu)先保證工業(yè)建設(shè)和城市公共物品供給,然后依財力進(jìn)行農(nóng)村公共物品建設(shè),甚至出現(xiàn)侵占農(nóng)村公共物品建設(shè)資金的行為.農(nóng)業(yè)為工業(yè)化初期的工業(yè)發(fā)展積累了大量資金,并為自己的發(fā)展付出了巨大犧牲.”據(jù)統(tǒng)計,19521990年,通過稅收從農(nóng)業(yè)獲取的資金為1527.8億元,通過價格”剪刀差”從農(nóng)業(yè)獲取的資金為8707億元,通過儲蓄從農(nóng)業(yè)獲取的資金為1404.8億元,扣除國家對農(nóng)業(yè)的投入,農(nóng)業(yè)為工業(yè)化積累資金1億元.”J90年代初,我國工業(yè)化開始步人中期階段,一般認(rèn)為此時已進(jìn)入工農(nóng)自養(yǎng)或平衡發(fā)展階段.但是,城鄉(xiāng)資金流動格局并未隨著國家工業(yè)化發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變,”1990-1998年間,農(nóng)村資金凈流出19222.5億元,其中通過財政渠道流出的占48.9%,”剪刀差”渠道流出的占32.8%,金融渠道流出的占l8.3%.”L2J在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)分割的體制下,農(nóng)村資金的大量流失極大地限制了農(nóng)村公共物品的建設(shè),而我國公共物品城鄉(xiāng)分離的二元供給使得農(nóng)村公共物品資源難以得到補(bǔ)償.這種”重城市,輕農(nóng)村”的公共物品資源配置造成農(nóng)村資金流出多,補(bǔ)償少,造成農(nóng)村公共物品資源匱乏,導(dǎo)致農(nóng)村公共物品建設(shè)更加滯后.由此可見,城鄉(xiāng)分割二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下形成的公共物品二元供給,是當(dāng)前農(nóng)村公共物品供給嚴(yán)重短缺的首要因素.二,決策管理機(jī)制混亂導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給短缺(一)自上而下的決策機(jī)制,導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給與需求偏離目前我國農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)得到了一定發(fā)展,作為獨(dú)立的市場經(jīng)濟(jì)主體,農(nóng)民對公共物品的需求應(yīng)取決于各地資源狀況以及農(nóng)民自身所從事的生產(chǎn)經(jīng)營活動.然而,現(xiàn)階段農(nóng)村公共物品的供給不是根據(jù)農(nóng)村的發(fā)展需要和農(nóng)民生產(chǎn)與生活的需要來決定,而是采取”自上而下”的供給決策機(jī)制,即由上級政府和地方政府的決策者根據(jù)”考核指標(biāo)”,”政績”,“任期”的需要來安排供給.例如,鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府和部門下達(dá)的各種收費(fèi)任務(wù),布置的各項達(dá)標(biāo),升級活動等.這種通過計劃和行政命令安排的決策體制在計劃經(jīng)濟(jì)時代無疑具有高效率,但這種強(qiáng)制性外部供給并沒有充分考慮農(nóng)村的發(fā)展要求以及農(nóng)?79?公共管理中共南京市委黨校2009年第2期民生產(chǎn),生活的具體需求,而是以政策規(guī)定的形式下達(dá)指標(biāo),這決定了農(nóng)村公共物品供給決策帶有強(qiáng)制性,統(tǒng)一性和主觀性的特征.遠(yuǎn)離農(nóng)村的各級政府和組織不可能完全,準(zhǔn)確地了解和掌握農(nóng)民對公共物品的需求狀況,對不同類型,不同條件,不同發(fā)展水平的農(nóng)村地區(qū)都按統(tǒng)一要求來提供公共物品,勢必會出現(xiàn)供給與需求嚴(yán)重脫離.自從實行稅費(fèi)改革后,農(nóng)民負(fù)擔(dān)大大減輕,國家對引起農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共資源籌集機(jī)制也做出了一定改進(jìn),但是,傳統(tǒng)的公共物品”自上而下”的行政性供給機(jī)制仍沒有改變.在政治利益,個人利益,”政績”等因素的影響下,這種供給機(jī)制將繼續(xù)保持原有的慣性,使本來就有限的農(nóng)村公共資源無法得以合理有效的配置.在這種取向的供給體制下,必然會產(chǎn)生農(nóng)村公共物品供給結(jié)構(gòu)失衡的局面:重”短期”輕“長期”,即重視短期公共項目,而輕視見效慢,周期長的公共物品供給;好”硬”惡”軟”,即重視上級要求考核的”硬”公共設(shè)施,而輕視科技,信息建設(shè)等”軟”公共物品的提供;重”準(zhǔn)”輕”純”,即重視準(zhǔn)公共物品的生產(chǎn),而輕視純公共物品的提供等顯著特征.從而導(dǎo)致農(nóng)村公共物品的供給根本無法滿足農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn),生活的需求.這種”自上而下”的行政命令式?jīng)Q策機(jī)制從體制上決定了供給與需求的脫節(jié)是必然的,不但公共物品的供給總量和結(jié)構(gòu)不可能真正滿足農(nóng)民的實際需求,而且往往超越農(nóng)民的實際承受能力,導(dǎo)致絕對供給不足和相對供給過剩并存的矛盾,造成農(nóng)村公共資源配置低效,農(nóng)村公共物品供給與需求偏離.(二)偏好顯示機(jī)制缺失,導(dǎo)致農(nóng)民需求無法得到真實反映“從意愿表達(dá)層面考察,法律和制度壁壘,信息不對稱,公共服務(wù)差異化的程度,公眾在社會經(jīng)濟(jì)方面的特性及該服務(wù)的相對價值等限制了公眾的意愿表達(dá)而導(dǎo)致公共物品供給失衡”在現(xiàn)有的農(nóng)村公共物品供給體制下,自上而下的決策機(jī)制使得農(nóng)村公共物品供給大多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村組織在沒有農(nóng)民參與的情況下進(jìn)行決策的,而作為農(nóng)村公共物品受益主體的農(nóng)民卻被排斥在供給的決策管理體制之外.由于我國農(nóng)村缺乏有效的公共物品需求偏好顯示機(jī)制,農(nóng)民表達(dá)自身對公共物品支付意愿的渠道?80?不暢,農(nóng)民無法在公共物品供給決策中體現(xiàn)自己的意志.”相對于其他的社會群體,農(nóng)民缺乏專門性的表達(dá)自己利益的正式組織,農(nóng)民的利益表達(dá)只能通過黨和政府的正式體系進(jìn)行,且現(xiàn)有的各種農(nóng)民組織并不具備意愿表達(dá)與利益聚合的功能,”J導(dǎo)致農(nóng)民對公共物品的需求意愿和需求偏好無法得到真實反映.農(nóng)民往往只能被動地接受政府提供的公共物品,同時被動地承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用.在自上而下的決策機(jī)制下,一般由來自農(nóng)民外部,與農(nóng)民不具有同等切身利益的政府進(jìn)行公共物品的決策,然而政府是由政府官員組成的,他們有其自身的利益,很難以農(nóng)民的切實需求為導(dǎo)向來保證公共資源利用的有效性,由此造成農(nóng)村公共物品的供給不能反映農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求現(xiàn)狀.(三)公共資源使用過程缺乏有效監(jiān)督管理,導(dǎo)致公共資源使用效率低下由于信息的不對稱,預(yù)算的不完整和行政體制改革的滯后,農(nóng)村公共資源的使用過程往往缺乏有效的監(jiān)督管理,具體表現(xiàn)在:對農(nóng)村公共物品資金的籌措,管理,使用難以進(jìn)行規(guī)范的監(jiān)督,無論是國家的支農(nóng)資金,還是地方政府制度內(nèi)與制度外的公共支出資金,都沒有實行專門統(tǒng)一的管理,并且經(jīng)常挪作他用,造成公共資源的管理混亂;政府提供農(nóng)村公共物品的中間環(huán)節(jié)太多,公共資源被一層層”過濾吸收”,公共物品則被層層加價;在生產(chǎn)和提供農(nóng)村公共物品的過程中,由于監(jiān)督管理體制的缺失,往往出現(xiàn)地區(qū)之間,部門之間競相攀比,導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給的低效率和無序增長,從而增加供給成本,造成公共資源的極大浪費(fèi).目前,對公共資源使用過程的監(jiān)督主要是由審計和農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理部門執(zhí)行.由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)多為預(yù)算外資金,而預(yù)算外資金又大部分分散在各行政事業(yè)單位,不僅監(jiān)督的成本很高,而且也很難界定合理與不合理的界限.雖然有些地方實行了政務(wù),財務(wù),村務(wù)公開的社會監(jiān)督形式,但由于公開的時機(jī),場合和形式具有很大的隨意性,有的甚至流于形式,走過場,缺乏實際約束力.加上缺乏專業(yè)知識和缺少激勵機(jī)制;這種非職業(yè)性的社會監(jiān)督很難具有約束力,以至造成公共資源的使用效率低下和部分公共資源被挪作他用,甚至被揮霍浪費(fèi),貪污挪用.在公共資源本來就不充足的情況下,如果公共資源又未得到公共管理中共南京市委黨校2009年第2期很好的監(jiān)督使用,使用效率低下,必然導(dǎo)致農(nóng)村公共物品的供給不足.三,財政資金匱乏導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給短缺(一)稅費(fèi)改革后縣鄉(xiāng)財政壓力造成公共資金緊張農(nóng)村稅費(fèi)改革作為我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上的重大制度創(chuàng)新,從最初在安徽省試點,到全國二十多個省市全面鋪開,在農(nóng)民減負(fù)方面取得了一定的成效,但同時加劇了農(nóng)村基層政府財源匱乏的危機(jī).由于與農(nóng)村稅費(fèi)改革相聯(lián)系的一系列配套改革措施未能及時跟進(jìn),”國家通過轉(zhuǎn)移支付給地方政府的財政支持難以彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)財政因農(nóng)村稅費(fèi)改革后的財政資金缺口,形成農(nóng)村稅費(fèi)改革后的縣鄉(xiāng)財政普遍運(yùn)轉(zhuǎn)困難的局面,嚴(yán)重影響到農(nóng)村公共物品的服務(wù)和供給.農(nóng)村稅費(fèi)改革后出現(xiàn)的縣鄉(xiāng)財政壓力,削弱了農(nóng)村公共物品的供給能力.農(nóng)村稅費(fèi)改革以前,縣鄉(xiāng)的財政收入主要來自于制度內(nèi)的稅收收入和制度外的”三項提留”,”五項統(tǒng)籌”以及各種罰沒收入.其中,鄉(xiāng)級政府提供農(nóng)村公共物品所需的資金主要來源于其制度外的收入.農(nóng)村稅費(fèi)改革基于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的目的,取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌以及村級提留,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)制度外籌資的口子被堵住了.但是”伴隨著縣鄉(xiāng)財政收入的衰減,其財政狀況也進(jìn)一步惡化,主要表現(xiàn)在兩個方面:一是財政收支缺口無法彌補(bǔ);二是到期債務(wù)支付能力嚴(yán)重不足.”E6在這兩個方面的共同作用下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)提供公共物品的能力將大大削弱,尤其是農(nóng)村工業(yè)不發(fā)達(dá),稅源基礎(chǔ)薄弱的中西部地區(qū).縣鄉(xiāng)政府財政的巨大壓力,使得實現(xiàn)農(nóng)村公共物品供給的公共資金狀況緊張,極大地阻礙了農(nóng)村公共物品的有效供給.(二)籌資機(jī)制障礙造成資金籌措困難1.籌資渠道不合理我國的金融總政策目前仍然體現(xiàn)著”農(nóng)村支持城市,農(nóng)業(yè)支持工業(yè)”的局面.由于缺乏農(nóng)民信用體系,農(nóng)民存人銀行的資金大部分流人城市.據(jù)有關(guān)資料顯示,自1994年以來,農(nóng)村每年流出資金600億元左右,而國家對農(nóng)村信貸總規(guī)模和財政支農(nóng)資金投入?yún)s相對較少,從而造成農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用極不相稱,農(nóng)村公共物品供給資金缺乏保障.除了農(nóng)村電網(wǎng)改造等大型農(nóng)村公共物品由政府財政投入外,我國農(nóng)村公共物品建設(shè)資金的籌集渠道主要有兩個:一是縣鄉(xiāng)財政收入,二是農(nóng)民自籌.在目前縣鄉(xiāng)財政極為緊張的情況下,尤其是在稅費(fèi)改革后,原有的通過制度外財政籌資的渠道已基本堵死,由縣鄉(xiāng)財政承擔(dān)的這一部分資金又以不同的形式攤派轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民,因此,農(nóng)村公共物品建設(shè)資金實際上主要來自農(nóng)民,農(nóng)民不僅沒有因為稅費(fèi)改革減輕負(fù)擔(dān),反而負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重.現(xiàn)階段,我國農(nóng)民總體收入偏低,加之近幾年農(nóng)民收入增長緩慢,由農(nóng)民來承擔(dān)主要的農(nóng)村公共物品建設(shè)資金不僅不能保障資金來源,還導(dǎo)致農(nóng)民的生活難上加難.2.籌資手段單一“無論是制度外財政的籌資方式,自上而下的決策機(jī)制,還是城鄉(xiāng)二元供給體制,他們所造成的負(fù)面影響都是巨大而且深遠(yuǎn)的.”L7j當(dāng)前,農(nóng)村公共物品資金匱乏的另一重要原因在于籌資手段單一,新的籌資手段基本上還沒有形成.我國農(nóng)村公共物品建設(shè)資金的籌集主要來源于政府財政支持,因而用于農(nóng)村公共物品的公共資金籌集手段主要為征稅.按農(nóng)村公共物品的基本特性,農(nóng)村公共物品的資金來源應(yīng)當(dāng)以政府財政支持為主,但是,在現(xiàn)實情況下,完全依靠政府財政這樣單一的籌資手段是不可能解決農(nóng)村公共物品供給資金匱乏的.在這一問題上,政府只是一味地”哭窮”,在財政緊張的情況下通常以各種方式將籌資負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上,使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重,而并沒有發(fā)揮其所能,動員全社會各方面的力量,積極探索新的籌資手段,這樣不僅進(jìn)一步加劇了縣鄉(xiāng)政府的財政緊張狀況,還使得農(nóng)村公共物品供給陷入了一個資金短缺的惡性循環(huán)中.四,政府職能角色錯位導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給短缺(一)政府職能定位不清,責(zé)任不明中央與地方政府在農(nóng)村公共物品供給的責(zé)任劃分上不盡合理,供給主體錯位現(xiàn)象嚴(yán)重.提供公共物品是各級政府的主要職能.根據(jù)財政分權(quán)理論,中央政府主要負(fù)責(zé)全國性公共物品的提供,地方政府則負(fù)責(zé)地方性公共物品的提供.但實際上,中央與地方在農(nóng)村公共物品供給的責(zé)任劃分上不盡合理,本來應(yīng)該由政府提供的公共物品或由政府與農(nóng)民共同承擔(dān)的公共物品成本,卻完全由農(nóng)民承擔(dān).本來應(yīng)該由上級政府提供的公共物品卻通過政府權(quán)?81?公共管理中共南京市委黨校2(109年第2期威轉(zhuǎn)移事權(quán),交由下級政府提供,最終落到鄉(xiāng)政府和農(nóng)民頭上.例如,基礎(chǔ)教育,計劃生育都是基本國策,都是為了全國人民的共同利益,是全國性的公共物品,但這些事權(quán)目前主要由鄉(xiāng)政府以及村承擔(dān).這樣做的必然后果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)大于財權(quán),鄉(xiāng)政府在事權(quán)無法轉(zhuǎn)移的前提下,向農(nóng)民伸手,通過權(quán)力斂取不合理的收入以應(yīng)對不合理的事權(quán),將是一種必然的選擇.(二)基層政府機(jī)構(gòu)臃腫,工作效率低下目前,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其下屬事業(yè)機(jī)構(gòu)人員過度膨脹,致使財政供養(yǎng)人口急劇增加.據(jù)統(tǒng)計,全國有4.5萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn),財政供養(yǎng)人員已達(dá)到1280萬人,此外還有380萬名村干部,平均每40個農(nóng)民就要供養(yǎng)一名干部.基層政府機(jī)構(gòu)臃腫的狀況直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常的稅收收入不足以支付政府人員工資和行政事業(yè)經(jīng)費(fèi),甚至還向農(nóng)民伸手,增加農(nóng)民負(fù)擔(dān).同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣政府職能交叉,事權(quán)不清,如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府繁重的會議和檢查任務(wù)耗費(fèi)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員的大量時間,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無暇顧及正常事務(wù),不僅降低了工作效率,還增加了大量的政府開支.我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于財政困難,多淪為”吃飯財政”和”討飯財政”,對公共物品自然無力提供,其僅存的功能基本上只有兩個,即收稅和上傳下達(dá).其他各服務(wù)部門也是關(guān)心如何搭車收費(fèi)勝于關(guān)心服務(wù)的質(zhì)量,如”司法所盼望農(nóng)村里的司法糾紛越多越好,民政所則希望農(nóng)民離婚多,這樣他們才有機(jī)會多創(chuàng)收”等等.這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,顯然是不會受到老百姓的支持與擁護(hù)的,基層政府的農(nóng)村公共物品的有效供給,也將無法實現(xiàn).(三)基層政府事權(quán)與財權(quán)不對等自實行分稅制后,財權(quán)有向中央及省政府集中的趨勢,即”強(qiáng)干弱枝”,而事權(quán)卻逐級下放.分稅的前提是分事,只有在事權(quán)劃分清楚的基礎(chǔ)上,財權(quán)的劃分才有意義.然而,我國的分稅制卻恰恰繞過了?82?“分事”這一重要前提,造成中央和地方的事權(quán)劃分不明確,本該中央擔(dān)負(fù)的事權(quán),仍要由基層負(fù)擔(dān).就我國目前的現(xiàn)實狀況而言,一些本應(yīng)由中央及省政府供給的純公共物品,如義務(wù)教育,計劃生育,民兵訓(xùn)練等,卻下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級,加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)擔(dān).當(dāng)鄉(xiāng)政府不能從傳統(tǒng)的稅費(fèi)收入中負(fù)擔(dān)公共物品的供給時,唯一的途徑就是將供給成本轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上.因而當(dāng)國家強(qiáng)行治理”亂收費(fèi)”問題時,就出現(xiàn)了”稅費(fèi)改革一農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕一基層政府財政緊張一公共物品供給更加短缺”這樣的怪圈.由此可見,稅費(fèi)改革關(guān)鍵是要厘清各級政府之間,政府與市場之間的公共物品供給責(zé)任,改變農(nóng)村公共物品供給不足,相互推諉的現(xiàn)象,同時輔之以政府機(jī)構(gòu)改革等諸多配套改革,方可走出這個怪圈.參考文獻(xiàn):1揚(yáng)志龍,宋華,馬自學(xué).跨越傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)我國二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立M.甘肅:甘肅民族出版社,1998.2.2張紅.農(nóng)村公共物品資源瓶頸:現(xiàn)狀,成因及對策J.中國礦業(yè)大學(xué),2003,(3).3英斯蒂芬?貝利.地方政府經(jīng)濟(jì)學(xué):理論與實踐M.北京:北京大學(xué)出版社,2006.4郭春甫.農(nóng)村公共物品供給失衡及校正“退出一意愿表達(dá)”的視角J.云南行政學(xué)院,2008,(1).5劉鴻淵.農(nóng)村稅費(fèi)改革對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的影響及體制創(chuàng)新J.四川財政,2003,(9).6鄧大才.農(nóng)村稅費(fèi)改革與鄉(xiāng)村財政危機(jī)J.科技導(dǎo)報,2003,(7).7王小寧.農(nóng)村公共物品供給制度變遷的路徑依賴與創(chuàng)新J.中國行政管理,2005,(7).(責(zé)任編輯:陳華)