第四章行政功能論第一節(jié) 行政功能及 其演變第二節(jié) 行政功能的 構(gòu)成第三節(jié) 當(dāng)代中國(guó)政 府行政功能2021/5/281第一節(jié) 行政功能及其演變n 1.1 行政功能的概念辨析n 1.2 行政功能理論的演變n 1.3 行政功能研究的核心問題2021/5/2821.1 行政功能的概念辨析 “職能”是社會(huì)科學(xué)中經(jīng)常運(yùn)用的一個(gè)概念，它只適用于社會(huì)中的人、組織和事物，它是指某種事物“應(yīng)有”的作用。對(duì)于社會(huì)組織而言，職能是指對(duì)實(shí)現(xiàn)特定組織目標(biāo)應(yīng)起的作用。 “功能”是系統(tǒng)科學(xué)的概念。它是指物質(zhì)系統(tǒng)所具有的作用、能力和功效。系統(tǒng)的功能是由系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)決定的，而同樣的結(jié)構(gòu)相對(duì)不同環(huán)境又表現(xiàn)為不同的功能。系統(tǒng)功能只有在與環(huán)境的相互作用的過程中才能體現(xiàn)出來。2021/5/2831.1 行政功能的概念辨析 在社會(huì)范圍內(nèi)，功能和職能不能簡(jiǎn)單通用。功能具有二重性，而職能是單向性的。就一個(gè)社會(huì)組織而言，當(dāng)我們將其視為一個(gè)系統(tǒng)時(shí)，不論其結(jié)構(gòu)是否合理，亦不論其作用于何種環(huán)境，都必然會(huì)表現(xiàn)出一定的功能。而職能是社會(huì)組織對(duì)社會(huì)發(fā)展應(yīng)起的作用，是人為設(shè)定的，具有主觀性。 就兩者關(guān)系而言，一種社會(huì)組織，其所發(fā)揮的功能，只有在與該社會(huì)組織所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)相一致時(shí)，功能才表現(xiàn)為職能。2021/5/2841.1 行政功能的概念辨析 從系統(tǒng)的角度行政功能 從組織的角度行政職能 通過全面了解各種行政功能（正面和負(fù)面），結(jié)合對(duì)系統(tǒng)所處環(huán)境的分析，設(shè)定合理的行政職能，從而影響系統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)的變革，使其發(fā)揮出積極的功能。2021/5/2851.1 行政功能的概念辨析 （1）政治性。行政功能在總體上是社會(huì)統(tǒng)治階級(jí)的利益和意志的反映。 （2）多樣性。古代社會(huì)，行政管理與整個(gè)國(guó)家的管理結(jié)合在一起，其功能比較簡(jiǎn)單，主要是鎮(zhèn)壓和剝削。在現(xiàn)代社會(huì)，行政系統(tǒng)規(guī)模及其權(quán)力要素日趨擴(kuò)大，行政功能也呈現(xiàn)多樣化特點(diǎn)，普遍具有建設(shè)、保衛(wèi)、服務(wù)等一系列重要功能。 （3）擴(kuò)展性。隨著行政的內(nèi)容和范圍不斷擴(kuò)大，其功能也日益分化和專業(yè)化。2021/5/2861.1 行政功能的概念辨析 （4）行政功能是一個(gè)相互交錯(cuò)的多層次、多元化的結(jié)構(gòu)體系。從行政的對(duì)象以及包括的內(nèi)容和任務(wù)來看，具有政治、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)服務(wù)等方面的功能；從行政的過程及其活動(dòng)方式來看，包括決策、計(jì)劃、組織、用人、指揮、協(xié)調(diào)、控制等各項(xiàng)功能。2021/5/2871.2 行政功能理論的演變 在傳統(tǒng)的自然經(jīng)濟(jì)社會(huì)，國(guó)家的行政功能主要表現(xiàn)為階級(jí)統(tǒng)治和政治整合。在管理社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等事務(wù)時(shí)，政府主要采用政治統(tǒng)治的方法。這種方法表現(xiàn)為以獲取無(wú)條件的服從為目標(biāo)，采取強(qiáng)制的手段來分配有限的資源。在這種強(qiáng)大的政治統(tǒng)治職能的壓力下，行政管理與社會(huì)服務(wù)成為政治統(tǒng)治的附屬物。在這種形態(tài)的社會(huì)里，行政功能非常單一，缺乏獨(dú)立的理論。 2021/5/2881.2 行政功能理論的演變 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，社會(huì)分工越來越細(xì)化，這在客觀上使政府行政系統(tǒng)所需要管理的社會(huì)事務(wù)也越來越復(fù)雜，從而使原本簡(jiǎn)單的行政功能逐漸復(fù)雜起來，政府的行政功能越來越趨向多樣化。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，行政系統(tǒng)所處的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境不斷變化，從而使得其行政功能也隨之不斷變化，人們對(duì)行政功能的理論認(rèn)識(shí)也產(chǎn)生了一個(gè)演變的過程。2021/5/2891.2 行政功能理論的演變 在西方國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期，為在經(jīng)濟(jì)上徹底戰(zhàn)勝封建勢(shì)力，當(dāng)時(shí)資產(chǎn)階級(jí)學(xué)者和政治家極力鼓吹重商主義經(jīng)濟(jì)理論，與現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)的政府功能理論就是強(qiáng)政府理論，即在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并未立足的條件下，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。 政府在實(shí)踐中扮演了打破地方割據(jù)，消除封建勢(shì)力，組織建立新型市場(chǎng)秩序，實(shí)施對(duì)外貿(mào)易和擴(kuò)張，擴(kuò)大市場(chǎng)范圍，實(shí)現(xiàn)資本的增值的角色。2021/5/28109、 人的價(jià)值，在招收誘惑的一瞬間被決定。21.8.1521.8.15Sunday, August 15, 202110、低頭要有勇氣，抬頭要有低氣。22:55:2522:55:2522:558/15/2021 10:55:25 PM11、人總是珍惜為得到。21.8.1522:55:2522:55Aug-2115-Aug-2112、人亂于心，不寬余請(qǐng)。22:55:2522:55:2522:55Sunday, August 15, 202113、生氣是拿別人做錯(cuò)的事來懲罰自己。21.8.1521.8.1522:55:2522:55:25August 15, 202114、抱最大的希望，作最大的努力。2021年8月15日星期日下午10時(shí)55分25秒22:55:2521.8.1515、一個(gè)人炫耀什么，說明他內(nèi)心缺少什么。2021年8月下午10時(shí)55分21.8.1522:55August 15, 202116、業(yè)余生活要有意義，不要越軌。2021年8月15日星期日22時(shí)55分25秒22:55:2515 August 202117、一個(gè)人即使已登上頂峰，也仍要自強(qiáng)不息。下午10時(shí)55分25秒下午10時(shí)55分22:55:2521.8.15119、 人的價(jià)值，在招收誘惑的一瞬間被決定。21.8.1521.8.15Sunday, August 15, 202110、低頭要有勇氣，抬頭要有低氣。22:55:2622:55:2622:558/15/2021 10:55:26 PM11、人總是珍惜為得到。21.8.1522:55:2622:55Aug-2115-Aug-2112、人亂于心，不寬余請(qǐng)。22:55:2622:55:2622:55Sunday, August 15, 202113、生氣是拿別人做錯(cuò)的事來懲罰自己。21.8.1521.8.1522:55:2622:55:26August 15, 202114、抱最大的希望，作最大的努力。2021年8月15日星期日下午10時(shí)55分26秒22:55:2621.8.1515、一個(gè)人炫耀什么，說明他內(nèi)心缺少什么。2021年8月下午10時(shí)55分21.8.1522:55August 15, 202116、業(yè)余生活要有意義，不要越軌。2021年8月15日星期日22時(shí)55分26秒22:55:2615 August 202117、一個(gè)人即使已登上頂峰，也仍要自強(qiáng)不息。下午10時(shí)55分26秒下午10時(shí)55分22:55:2621.8.15121.2 行政功能理論的演變 “守夜人”的行政功能論是西方國(guó)家處于自由競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代普遍崇尚的主張，其理論淵源來自于洛克的自由主義政府觀。 之后，有關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)者提出的關(guān)于限制政府行政功能理論的代表是亞當(dāng)斯密的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論。 假定：市場(chǎng)是完美的、沒有缺陷，競(jìng)爭(zhēng)是完全的，經(jīng)濟(jì)人是理性的 （1）保護(hù)國(guó)家安全；（2）保護(hù)公民個(gè)人安全；（3）建設(shè)和維護(hù)某些私人無(wú)力辦或不愿辦的公共事業(yè)和公共設(shè)施。2021/5/28131.2 行政功能理論的演變 “守夜人”的行政功能論的提出有其特定的背景。一是為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育掃清道路。工業(yè)革命后，代表新生產(chǎn)力的資產(chǎn)階級(jí)為擺脫封建制度及重商主義對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的束縛，一般都舉起了自由放任主義的旗幟，要求自主經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，限制政府的干預(yù)。 二是亞當(dāng) 斯密所處的時(shí)代是西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育的初期階段，生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)、市場(chǎng)容量小，市場(chǎng)缺陷還未暴露出來。因而“守夜人”理論是當(dāng)時(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不成熟的產(chǎn)物。 在這一理論及相關(guān)學(xué)說的指導(dǎo)下，資本主義經(jīng)歷了一段平穩(wěn)的自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)階段，政府行政功能被局限于傳統(tǒng)國(guó)家職能和為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的范圍內(nèi)。2021/5/28141.2 行政功能理論的演變 干預(yù)主義的思想代表首推凱恩斯。干預(yù)主義的政府職能論的一個(gè)基本信念是：政府的經(jīng)濟(jì)職能是全面的，不僅市場(chǎng)失敗的方面需要政府干預(yù)，而且市場(chǎng)成功的地方也要政府保護(hù)。凱恩斯的干預(yù)主義理論所開出的醫(yī)治當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的“藥方”，不僅成為政府大規(guī)模介入經(jīng)濟(jì)生活的起點(diǎn)，也成為否定“守夜人”政府的標(biāo)志。政府行政功能從此由消極保護(hù)轉(zhuǎn)向積極干預(yù)。 干預(yù)主義的行政功能理論是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的弊端暴露出來后對(duì)政府行政功能、角色的重新理解和界定，它是與“守夜人”的行政功能論相對(duì)的另一種行政功能理論。2021/5/28151.2 行政功能理論的演變 20世紀(jì)70年代以來，資本主義國(guó)家經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了“滯脹”，這是用凱恩斯主義無(wú)法解決的危機(jī)，于是，新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)派興起并再次舉起限制政府行政功能的大旗，引起西方資本主義國(guó)家新一輪的行政改革浪潮。 有選擇地干預(yù)“市場(chǎng)失靈”的行政功能論以科斯的產(chǎn)權(quán)理論和布坎南的公共選擇理論為主要代表?？扑拐J(rèn)為，在產(chǎn)權(quán)明確界定的領(lǐng)域，市場(chǎng)能夠使資源得到最優(yōu)配置，而無(wú)須政府去插手。政府的職能在于一方面去維護(hù)明晰的產(chǎn)權(quán)，另一方面則是去干預(yù)產(chǎn)權(quán)不易界定或市場(chǎng)自身界定不清的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，以盡可能地減少交易費(fèi)用。2021/5/28161.2 行政功能理論的演變 公共選擇理論認(rèn)為，“市場(chǎng)失靈”并不是政府干預(yù)的根據(jù)，因?yàn)檎深A(yù)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一樣也有局限性和缺陷，存在著“政府失靈”。因此，如果以政府的失靈去干預(yù)市場(chǎng)的失靈，只能是雪上加霜。但是政府對(duì)市場(chǎng)的失靈又不能袖手旁觀，它還是需要干預(yù)市場(chǎng)。不過政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)只能限制在市場(chǎng)長(zhǎng)久失靈之處，信息不對(duì)稱、搭便車以及欺詐性行為就屬于需要政府來解決的市場(chǎng)的長(zhǎng)久性失靈問題。對(duì)市場(chǎng)暫時(shí)的、偶然的失靈，市場(chǎng)會(huì)在市場(chǎng)運(yùn)行中加以自行矯正，無(wú)須政府介入。2021/5/28171.2 行政功能理論的演變 有選擇地干預(yù)“市場(chǎng)失靈”的行政功能論使西方行政改革的指導(dǎo)思想再一次回復(fù)到“小政府”理論，其核心觀點(diǎn)就是肯定市場(chǎng)規(guī)律的決定地位，強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)要在市場(chǎng)機(jī)制之內(nèi)發(fā)揮作用，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)應(yīng)限制在市場(chǎng)長(zhǎng)久失靈的范圍之內(nèi)。 西方各國(guó)新公共管理運(yùn)動(dòng)就是在這一理論的指導(dǎo)下興起的。推行新公共管理運(yùn)動(dòng)的國(guó)家，普遍放松了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接管制，并實(shí)行政府公共服務(wù)的市場(chǎng)化。這實(shí)際上是肯定了市場(chǎng)機(jī)制的主導(dǎo)作用，弱化了政府行政直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的功能。2021/5/28181.2 行政功能理論的演變 上述西方學(xué)者關(guān)于政府行政功能的理論，是西方國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生、發(fā)展和完善過程中，對(duì)政府職能的不斷認(rèn)識(shí)和探索。每一種新理論的提出，都是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷危機(jī)和大起大落的情況下，為尋找解決問題的出路，重新認(rèn)識(shí)和調(diào)整政府與市場(chǎng)關(guān)系的結(jié)果。西方學(xué)者提出的行政功能理論，對(duì)我國(guó)正在進(jìn)行的以轉(zhuǎn)變職能為中心的行政體制改革，有著重要的借鑒和啟示意義。2021/5/28191.3 行政功能研究的核心問題 （1 1）政府與社會(huì)的關(guān)系）政府與社會(huì)的關(guān)系 政府與社會(huì)的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系，討論兩者關(guān)系主要在于劃分清楚政府與社會(huì)各自的活動(dòng)范圍、權(quán)利界限及相互關(guān)系模式，這是理解政府行政功能及結(jié)構(gòu)問題的基礎(chǔ)。 國(guó)家與社會(huì)同屬于人的范疇，是人類存在的不同的組織形式。但是國(guó)家、政府并非永恒的現(xiàn)象，它僅僅是社會(huì)發(fā)展到一定階段才出現(xiàn)的。在人類社會(huì)形成的史前時(shí)期既沒有國(guó)家，也沒有政府，將來消滅了階級(jí)對(duì)立的共產(chǎn)主義社會(huì)中也不需要國(guó)家和政府。因此，國(guó)家和政府是歷史范疇，是人類存在的特殊組織形式，而社會(huì)是人類永恒依賴的普遍形式。2021/5/28201.3 行政功能研究的核心問題 國(guó)家是社會(huì)大系統(tǒng)中的一個(gè)分系統(tǒng)，是社會(huì)發(fā)展到一定階段出現(xiàn)的一種特殊組織。 在國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系中，社會(huì)決定國(guó)家，國(guó)家服從于社會(huì)，并要服務(wù)于社會(huì)。從發(fā)展趨勢(shì)來看，由于國(guó)家是社會(huì)在其生產(chǎn)力發(fā)展不足、出現(xiàn)私有制和階級(jí)的特定階段中的產(chǎn)物，那么，隨著生產(chǎn)力的極大提高，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的充分發(fā)展，以及私有制和階級(jí)的消亡，國(guó)家終將失去它存在的社會(huì)基礎(chǔ)，完成它回歸社會(huì)的過程。2021/5/28211.3 行政功能研究的核心問題 廣義上的社會(huì)包括國(guó)家組織在內(nèi)，相對(duì)于國(guó)家來講的社會(huì)，即狹義的社會(huì)，是指人們?yōu)槿〉霉餐娑M成的相互作用的協(xié)作共同體。社會(huì)在本質(zhì)上是一個(gè)社會(huì)關(guān)系的體系，社會(huì)在追求高效率滿足其成員需要的發(fā)展過程中，分化出諸種類型的組織，包括經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、宗教組織以及各種社會(huì)公益組織，它們有特定目標(biāo)，發(fā)揮特有的功能，并滿足社會(huì)成員的特定需要。這些組織按照一定的社會(huì)規(guī)范發(fā)生交互行為，分工合作地進(jìn)行物質(zhì)生產(chǎn)活動(dòng)和其他社會(huì)活動(dòng)，它們的地位是相互平等的，沒有命令與服從關(guān)系，它們之間的關(guān)系是由自由平等原則建立起來的自然契約關(guān)系來加以調(diào)節(jié)的。2021/5/28221.3 行政功能研究的核心問題 （2）政府與社會(huì)關(guān)系的演進(jìn) 從歷史發(fā)展進(jìn)程來看，政府與社會(huì)的關(guān)系是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，它隨著歷史條件的不同而不同，主要受生產(chǎn)力基礎(chǔ)之上的社會(huì)發(fā)展水平制約。 在整個(gè)前資本主義發(fā)展階段，無(wú)論是東方還是西方，國(guó)家和社會(huì)是混為一體的，兩者間的關(guān)系模式主要是一種國(guó)家統(tǒng)治社會(huì)的一元從屬結(jié)構(gòu)模式，其主要特征是社會(huì)事務(wù)國(guó)家化。國(guó)家操縱和控制著社會(huì)生活的一切領(lǐng)域，不僅壟斷了政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)力，還控制了人們的精神生活。社會(huì)及其成員依附于國(guó)家的權(quán)力，屬于社會(huì)的權(quán)力十分微弱。2021/5/28231.3 行政功能研究的核心問題 近代西方，社會(huì)逐步擺脫國(guó)家的控制而獲得自己相對(duì)獨(dú)立的地位，從而有了自身明確的權(quán)力和范圍，進(jìn)而形成國(guó)家與社會(huì)二元分立的結(jié)構(gòu)關(guān)系模式，這就是，國(guó)家與社會(huì)各自按照各自的法則運(yùn)行，兩者既相互獨(dú)立，又相互補(bǔ)充和制約的模式。這種二元分立結(jié)構(gòu)模式標(biāo)志著社會(huì)從國(guó)家中獨(dú)立出來，有著自身的權(quán)力、地位和明確的權(quán)力范圍。 在西方，這種新型關(guān)系模式的形成主要得益于西方近代公民社會(huì)的興起。公民社會(huì)，指的是一種不同于國(guó)家構(gòu)造的社會(huì)形態(tài)，其基本內(nèi)涵是指“以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、公民個(gè)人自由與基本權(quán)利不受侵犯,而公共決策由自由公民多數(shù)決定等這樣一些規(guī)則組織起來的現(xiàn)代社會(huì)。2021/5/28241.3 行政功能研究的核心問題 西方國(guó)家現(xiàn)有的國(guó)家和社會(huì)二元結(jié)構(gòu)模式形成的動(dòng)力主要來自于社會(huì)。是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。 在市場(chǎng)力量的強(qiáng)大壓力下，國(guó)家不斷收縮行動(dòng)范圍，逐步退出私人領(lǐng)域和非政治性公共行政領(lǐng)域，政府和社會(huì)從而有了各自活動(dòng)的范圍以及相應(yīng)的權(quán)力界限。在西方，較為成熟的現(xiàn)代意義上的國(guó)家和社會(huì)的二元分立結(jié)構(gòu)關(guān)系模式得以形成，大約經(jīng)歷了數(shù)百年的時(shí)間。2021/5/28251.3 行政功能研究的核心問題 相對(duì)于西方資本主義國(guó)家，按照馬克思主義經(jīng)典作家設(shè)想，在實(shí)行社會(huì)主義制度的國(guó)家中，其政府與社會(huì)的關(guān)系，是一種政府從屬于社會(huì)的新的一元結(jié)構(gòu)模式，具體體現(xiàn)為國(guó)家事務(wù)的社會(huì)化。 但是，經(jīng)典作家設(shè)想的社會(huì)主義是以資本主義社會(huì)高度發(fā)達(dá)的生產(chǎn)力為前提的，而世界范圍內(nèi)的社會(huì)主義國(guó)家都是在生產(chǎn)力水平比較低下的基礎(chǔ)上建立起來的，因而理論上的國(guó)家服務(wù)于社會(huì)的職能和其本質(zhì)的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)脆弱，不可能隨著社會(huì)主義國(guó)家機(jī)構(gòu)的建立就很快實(shí)現(xiàn)。2021/5/28261.3 行政功能研究的核心問題 對(duì)中國(guó)的啟示： 中國(guó)歷史上是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)很薄弱，與之相關(guān)聯(lián)的公民社會(huì)極不發(fā)達(dá)。我們目前正在深入進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革，在某種意義上講，就是對(duì)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下，政府與社會(huì)間關(guān)系的一次較大規(guī)模的調(diào)整，調(diào)整的關(guān)鍵在于政府職能的重新定位和改革舊的行政管理體制，調(diào)整的基本方向是國(guó)家權(quán)力逐步向社會(huì)轉(zhuǎn)移，還權(quán)于公民、還權(quán)于社會(huì)，重新構(gòu)筑政府與社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)模式。2021/5/28271.3 行政功能研究的核心問題 （1）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率機(jī)制 什么是市場(chǎng)？市場(chǎng)指的是一個(gè)可持續(xù)的行為過程，即一種產(chǎn)品（或要素）的買賣雙方相互競(jìng)爭(zhēng)，共同決定商品和勞務(wù)的價(jià)格、數(shù)量和質(zhì)量的過程。市場(chǎng)體制是高度依賴價(jià)格機(jī)制來解決三大基本經(jīng)濟(jì)問題的經(jīng)濟(jì)制度形式。所謂市場(chǎng)把人們聯(lián)系在一起，實(shí)質(zhì)上是價(jià)格機(jī)制把人們的經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)系在一起。 無(wú)數(shù)分散的經(jīng)濟(jì)主體就是在市場(chǎng)這只看不見的手的引導(dǎo)下，展開激烈競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰，其結(jié)果不僅提高了效率，又使資源得到了合理配置。 2021/5/28281.3 行政功能研究的核心問題 （2）市場(chǎng)失靈與政府干預(yù) 公共產(chǎn)品 公共產(chǎn)品是相對(duì)于私人產(chǎn)品而言。私人產(chǎn)品是誰(shuí)消費(fèi)誰(shuí)付費(fèi)，一旦某人按要求付費(fèi)，就享有了對(duì)該產(chǎn)品的所有權(quán)，非經(jīng)物主許可任何人不得使用該物。因而私人產(chǎn)品具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，可以加以分割并按照其價(jià)格來銷售，從而以市場(chǎng)的方式被有效率地提供出來。而公共產(chǎn)品則不同，所有使用者無(wú)論付費(fèi)與否都可以從中受益，它具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。如國(guó)防、環(huán)保、消防，這些公共產(chǎn)品由于沒有直接的利潤(rùn)回報(bào)，市場(chǎng)沒有動(dòng)力去提供這類產(chǎn)品，而只能由政府來提供 2021/5/28291.3 行政功能研究的核心問題 外部性問題 外部性問題是指市場(chǎng)行為對(duì)第三方或周圍環(huán)境所產(chǎn)生的外在影響。如果外部性問題不能通過市場(chǎng)機(jī)制解決，造成成本與收益的不對(duì)等，就會(huì)影響市場(chǎng)機(jī)制的有效配置。 如果外部性問題解決不好，“我栽樹，你乘涼”或者“我污染，你治理”，栽樹的人就會(huì)越來越少，乘涼的人就會(huì)越來越多，污染的人就會(huì)越來越多，治理的人就會(huì)越來越少。這是市場(chǎng)失靈的又一表現(xiàn)。市場(chǎng)不能解決外部性問題，就需要政府部門的介入和干預(yù)，借助政府的力量加以矯正。2021/5/28301.3 行政功能研究的核心問題 非競(jìng)爭(zhēng)性（自然壟斷） 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率來自于競(jìng)爭(zhēng)，但是有一些商品具有邊際成本不斷降低的特征。大規(guī)模生產(chǎn)可以降低成本、提高收益,產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)的效果比如電訊、電力、煤氣、供水、公共交通等公用事業(yè)的供給。一旦某個(gè)公司占領(lǐng)了一定的市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)濟(jì),其他新的競(jìng)爭(zhēng)者就很難進(jìn)入,即使進(jìn)入，也會(huì)因生產(chǎn)達(dá)不到一定規(guī)模，成本會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于大公司而難以與其競(jìng)爭(zhēng)。因此，規(guī)模經(jīng)濟(jì)的行業(yè)極易出現(xiàn)壟斷性供給者，也就是自然壟斷。 自然壟斷的存在為政府的干預(yù)提供了合理性，政府可以通過自己生產(chǎn)或?qū)λ饺松a(chǎn)實(shí)行管制來使產(chǎn)出更為有效率。 2021/5/28311.3 行政功能研究的核心問題 信息不完全 信息不完全也稱為信息不足或信息不對(duì)稱，是市場(chǎng)失靈的又一表現(xiàn)。信息不充分影響到競(jìng)爭(zhēng)的充分性，如果買賣一方未能獲得充分信息，尤其是買方，則市場(chǎng)無(wú)法達(dá)到最佳。 信息不完全導(dǎo)致了市場(chǎng)失靈現(xiàn)象的產(chǎn)生，因此政府全面信息的提供和服務(wù)顯然是有必要的。另一方面，由于消費(fèi)者往往是處于信息不足的一方，所以為了保護(hù)消費(fèi)者的利益，政府的管制也是不可缺少的。 2021/5/28321.3 行政功能研究的核心問題 公平問題 公平問題涉及道德價(jià)值判斷，嚴(yán)格地講不是市場(chǎng)要解決的問題，市場(chǎng)只追求效率。但是，公平問題又影響和制約效率。社會(huì)財(cái)富分配不公平，貧富不均，會(huì)帶來社會(huì)的不安定甚至動(dòng)蕩，妨礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場(chǎng)的正常運(yùn)行，從而損害了效率。 因此需要政府部門干預(yù)收入的分配，使之實(shí)現(xiàn)公平合理。 2021/5/28331.3 行政功能研究的核心問題 （3）政府失靈 如果完全將市場(chǎng)失靈作為政府行為的依據(jù)，往往會(huì)使政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)超過需要的范圍和程度，導(dǎo)致政府過多干預(yù)的結(jié)果，反而阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更何況政府干預(yù)并不一定比市場(chǎng)本身解決問題更有效。 政府在對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)中的缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 受種種主客觀條件的限制，政府的決策有時(shí)會(huì)出現(xiàn)失誤。 不能保證政府的決策始終能夠反映公共利益，背離公共利益的決策如果付諸實(shí)施，必然不能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益的最大化。 2021/5/28341.3 行政功能研究的核心問題 （3）政府失靈 政府行政人員并非是公共利益的天然代表，他們也具有自利性,這就有可能淪為某些利益群體的代言人，在這種情況下，其干預(yù)就會(huì)偏離和犧牲公眾利益，而無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。 政府干預(yù)是有成本和副作用的。 由于受政策效應(yīng)的滯后性、政策效力遞減或無(wú)效等因素的影響,政府干預(yù)的結(jié)果有時(shí)候是不確定的。 政府干預(yù)導(dǎo)致尋租活動(dòng)的出現(xiàn)。 2021/5/28351.3 行政功能研究的核心問題 事實(shí)上，在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，市場(chǎng)和政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參與并非是非此即彼的選擇，兩者各有所長(zhǎng)，也各有所短，各自的作用都是有限度的。它們相互作用、相互補(bǔ)充。 在政府與市場(chǎng)的關(guān)系中，人們?cè)絹碓街鲝埐扇　坝欣谑袌?chǎng)發(fā)展的戰(zhàn)略”。 2021/5/2836 2021/5/2837 2021/5/2838第二節(jié) 行政功能的構(gòu)成n 2.1 任務(wù)性行政功能n 2.2 程序性行政功能n 2.3 行政功能的實(shí)現(xiàn)方式2021/5/28392.1 任務(wù)性行政功能 行政功能在總體上可以分為兩大體系：一是以行政管理內(nèi)容為目標(biāo)的任務(wù)性功能體系；二是以行政管理過程為對(duì)象的程序性功能體系。 任務(wù)性行政功能是從行政管理內(nèi)容的角度來理解行政功能的具體構(gòu)成，它主要包括政治功能、經(jīng)濟(jì)功能、文化建設(shè)功能、社會(huì)管理功能等。 行政系統(tǒng)的政治職能是由政府行政機(jī)構(gòu)在社會(huì)政治體系中的作用決定的。任何一種類型國(guó)家,都無(wú)不以政治功能作為其最基本的行政功能。 （1）階級(jí)統(tǒng)治功能 （2）保衛(wèi)功能 （3）社會(huì)治安功能 （4）民主功能 2021/5/28402.1 任務(wù)性行政功能 隨著經(jīng)濟(jì)在社會(huì)發(fā)展中的地位日益重要，經(jīng)濟(jì)功能已分化為一項(xiàng)獨(dú)立的功能并居于行政功能的核心地位。由于國(guó)民經(jīng)濟(jì)劃分為微觀和宏觀兩個(gè)領(lǐng)域，行政的經(jīng)濟(jì)功能也分為對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的管理和對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的管理。 （一）對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的管理 （1）為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行提供必要的制度、規(guī)則安排。 （2）價(jià)格管制。 （3）維護(hù)公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序。 （4）質(zhì)量管制。 2021/5/28412.1 任務(wù)性行政功能 （二）對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的管理 宏觀經(jīng)濟(jì)管理是指政府運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀運(yùn)行進(jìn)行調(diào)控，以保持宏觀經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定、健康的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)高增長(zhǎng)、高就業(yè)和低通脹的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。 （1）財(cái)政政策。 財(cái)政政策是指根據(jù)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的需要，通過財(cái)政支出與稅收政策來調(diào)節(jié)總需求。增加政府支出，可以刺激總需求，從而增加國(guó)民收入，反之則壓抑總需求，減少國(guó)民收入。稅收對(duì)國(guó)民收入是一種收縮性力量，因此，增加政府稅收，可以抑制總需求從而減少國(guó)民收入，反之，則刺激總需求增加國(guó)民收入。 2021/5/28422.1 任務(wù)性行政功能 （二）對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的管理 （2）貨幣政策。貨幣政策是國(guó)家采用的調(diào)整和控制貨幣供應(yīng)量的種種政策。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日益活躍、成熟，國(guó)家發(fā)行貨幣的公共管理職能已演變?yōu)檎{(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)的得力手段。貨幣政策發(fā)揮作用的主要政策工具有3個(gè)： 存款準(zhǔn)備金。 2021/5/2843 2021/5/28442.1 任務(wù)性行政功能 （二）對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的管理 （2）貨幣政策。貨幣政策是國(guó)家采用的調(diào)整和控制貨幣供應(yīng)量的種種政策。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日益活躍、成熟，國(guó)家發(fā)行貨幣的公共管理職能已演變?yōu)檎{(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)的得力手段。貨幣政策發(fā)揮作用的主要政策工具有3個(gè)： 存款準(zhǔn)備金。 再貼現(xiàn)（再貸款）。 公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)。 2021/5/28452.1 任務(wù)性行政功能 （二）對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的管理 與財(cái)政政策相比，貨幣政策調(diào)控市場(chǎng)運(yùn)行的方式相對(duì)更間接一些，政府利用公共權(quán)力執(zhí)掌貨幣流量的總開關(guān)，借助利率杠桿間接調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，而不直接插手?jǐn)U張或抑制總需求，有助于保護(hù)市場(chǎng)固有的配置效率。但也正因其更具間接性，貨幣政策通常有滯后效應(yīng)，不具有財(cái)政政策那樣“立竿見影”的效果。 調(diào)控市場(chǎng)的貨幣政策必須與其他調(diào)控方式配套使用，取長(zhǎng)補(bǔ)短，相得益彰。但總的原則應(yīng)當(dāng)是“盡可能貨幣政策，必要時(shí)財(cái)政政策”。2021/5/2846 改革開放以來財(cái)政政策與貨幣政策組合軌跡改革開放以來財(cái)政政策與貨幣政策組合軌跡時(shí)時(shí) 間間財(cái)政政策財(cái)政政策貨幣政策貨幣政策搭配方式搭配方式1979198019791980年年松松松松雙松雙松19811981年年緊緊松松緊松緊松1982-19841982-1984年年松松松松雙松雙松19851985年年緊緊緊緊雙緊雙緊1986-19881986-1988年年松松松松雙松雙松1989-19911989-1991年年緊緊緊緊雙緊雙緊1992-19931992-1993年中年中松松松松雙松雙松19931993年中年中-1997-1997年年緊緊緊緊雙緊雙緊1998-20021998-2002年年松（積極）松（積極）松（穩(wěn)?。┧桑ǚ€(wěn)?。╇p松雙松2003-20042003-2004年年積極淡出積極淡出穩(wěn)健趨緊穩(wěn)健趨緊偏松和趨緊偏松和趨緊2005-20072005-2007年年穩(wěn)健穩(wěn)健穩(wěn)健穩(wěn)健雙穩(wěn)雙穩(wěn)20082008年年穩(wěn)健穩(wěn)健從緊從緊穩(wěn)緊穩(wěn)緊20092009年年積極積極適度寬松適度寬松雙松雙松2021/5/28472.1 任務(wù)性行政功能 （二）對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的管理 （3）產(chǎn)業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化是國(guó)民經(jīng)濟(jì)保持總量均衡發(fā)展的重要條件，一國(guó)范圍內(nèi)生產(chǎn)力的布局與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整不能完全依靠市場(chǎng)來解決，盡管市場(chǎng)可以推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步使高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，使產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的調(diào)整和優(yōu)化，但這些都需要在科學(xué)的產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)下進(jìn)行。市場(chǎng)本身不能自發(fā)產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)政策，需要政府制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)業(yè)政策的作用在于能夠?qū)┙o結(jié)構(gòu)的變化發(fā)揮迅速的調(diào)節(jié)作用和引導(dǎo)作用，使供給結(jié)構(gòu)能夠保持合理并同需求結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。 2021/5/28482021/5/28492.1 任務(wù)性行政功能 （二）對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的管理 （4）提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施指的主要是基礎(chǔ)科學(xué)研究、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共交通、電力、通訊系統(tǒng)等等，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本環(huán)境條件。 2021/5/28502.1 任務(wù)性行政功能 文化建設(shè)功能是指政府指導(dǎo)和管理文化事業(yè)的功能。文化是一個(gè)民族的象征，它決定了一個(gè)民族的精神面貌。一方面，隨著人民生活水平的不斷提高，人民對(duì)精神生活的需要也愈加豐富；另一方面，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同科技、教育等文化因素的相關(guān)性也逐漸加強(qiáng)，現(xiàn)代科技發(fā)展對(duì)人們的文化水平也提出了更高的要求。這些都要求行政組織不斷加強(qiáng)文化建設(shè)功能。 （1）支持科學(xué)技術(shù)發(fā)展 （2）發(fā)展教育 （3）發(fā)展文藝事業(yè) （4）其他 2021/5/28512.1 任務(wù)性行政功能 社會(huì)管理功能是指政府所承擔(dān)的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)保障的功能。它是行政功能中內(nèi)容最為廣泛、豐富的一項(xiàng)基本功能。凡致力于改善、保障人民物質(zhì)文化生活，體現(xiàn)人道主義思想的各類事項(xiàng)，都屬于社會(huì)管理功能的范圍。 社會(huì)保障是社會(huì)管理功能的重點(diǎn)內(nèi)容。一個(gè)較為完善的社會(huì)保障體系基本包括四個(gè)方面的內(nèi)容：一是社會(huì)保險(xiǎn)體系。二是社會(huì)救濟(jì)體系。三是社會(huì)福利。四是社會(huì)優(yōu)撫。 2021/5/28522.2 程序性行政功能 計(jì)劃功能是指政府針對(duì)一定時(shí)期和某一問題而進(jìn)行工作設(shè)計(jì)的行為過程。 計(jì)劃功能的主要內(nèi)容是確立目標(biāo)、總體設(shè)計(jì)、預(yù)測(cè)預(yù)算、論證評(píng)估、選擇決斷和實(shí)施修正。 計(jì)劃提出問題，初步分析問題 你覺得計(jì)劃和決策是一回事嗎？ 2021/5/28532.2 程序性行政功能 決策是最重要的行政功能。它是指行政管理者在發(fā)現(xiàn)和處理行政問題中，根據(jù)實(shí)際情況和條件，對(duì)可供選擇的方案作出最優(yōu)選擇，以有效達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。 整個(gè)行政管理實(shí)際上是一系列決策活動(dòng)的總匯 “管理就是決策”西蒙 決策分析問題，提出解決方案 2021/5/28542.2 程序性行政功能 組織功能是指行政機(jī)關(guān)圍繞行政目標(biāo)，具體籌劃和安排行政活動(dòng)的功能。 組織功能主要包括根據(jù)目標(biāo)，落實(shí)機(jī)構(gòu)和人員，劃分權(quán)力和責(zé)任，配備財(cái)力和物力，使人、財(cái)、物各要素結(jié)成一個(gè)有機(jī)整體并得到合理的使用。 2021/5/28552.2 程序性行政功能 協(xié)調(diào)功能是指政府機(jī)關(guān)引導(dǎo)和促進(jìn)行政過程中各組織之間、各人員之間達(dá)到良好的相互協(xié)同、相互配合的關(guān)系，使整個(gè)行政體系和諧、有序地運(yùn)轉(zhuǎn)，從而有效實(shí)現(xiàn)共同的行政目標(biāo)。 做好協(xié)調(diào)最重要的就是進(jìn)行有效溝通。 控制功能是指上級(jí)部門或行政領(lǐng)導(dǎo)者按照?qǐng)?zhí)行計(jì)劃對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)或行政人員進(jìn)行檢查、督促和糾偏的功能。 控制具有垂直性、強(qiáng)制性和及時(shí)性的特點(diǎn)。 2021/5/28562.3 行政功能的實(shí)現(xiàn)方式 （1）供應(yīng)。是指政府通過預(yù)算形式直接供應(yīng)產(chǎn)品和服務(wù)。 （2）補(bǔ)貼。是指政府通過財(cái)政資助私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的某些個(gè)人來生產(chǎn)政府需要的商品和服務(wù)。 （3）生產(chǎn)。指政府生產(chǎn)在市場(chǎng)上出售的商品和服務(wù)。 （4）管制。指政府運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力批準(zhǔn)和禁止私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的某種活動(dòng)。 2021/5/2857第三節(jié) 當(dāng)代中國(guó)政府行政功能n 3.1 當(dāng)代中國(guó)政府行政功能的變遷n 3.2 當(dāng)代中國(guó)政府行政功能的發(fā)展2021/5/28583.1 當(dāng)代中國(guó)政府行政功能的變遷（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國(guó)政府行政功能 （1）政治功能一枝獨(dú)秀 政府確立了中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，將其他行政功能納入政治功能范疇。其實(shí)現(xiàn)方式是“管制”，導(dǎo)致的后果是僵化社會(huì)的思想、活力，抑制經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)領(lǐng)域的分化與平衡發(fā)展，其他政府功能都被泛化成政治功能。 （2）集中計(jì)劃管理 政府通過計(jì)劃體制和行政手段在國(guó)民經(jīng)濟(jì)上實(shí)行高度集權(quán)。國(guó)民經(jīng)濟(jì)主體的各種企事業(yè)單位完全隸屬于行政系統(tǒng)。 2021/5/28593.1 當(dāng)代中國(guó)政府行政功能的變遷（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國(guó)政府行政功能 （3）微觀直接管理 一方面，在政府與企業(yè)的關(guān)系上：政府既是管理者，又是直接投資者；既控制宏觀經(jīng)濟(jì)規(guī)模和結(jié)構(gòu)，又負(fù)責(zé)微觀的投入和產(chǎn)出。 另一方面，在政府與社會(huì)的關(guān)系上：對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理事無(wú)巨細(xì)，大包大攬，采取行政手段進(jìn)行直接管理。 2021/5/28603.1 當(dāng)代中國(guó)政府行政功能的變遷（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國(guó)政府行政功能 （1）造成政府機(jī)構(gòu)膨脹 由于政府對(duì)企業(yè)和社會(huì)事務(wù)管得過多過細(xì)，并按經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域設(shè)置管理部門，造成部門林立、機(jī)構(gòu)臃腫、官僚主義嚴(yán)重、效率低下。 （2）資源配置效率低下 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)資源的配置是通過政府的計(jì)劃指令來實(shí)現(xiàn)，而不是由市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制引導(dǎo)。 2021/5/28613.1 當(dāng)代中國(guó)政府行政功能的變遷（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國(guó)政府行政功能 （3）企業(yè)和社會(huì)缺乏動(dòng)力機(jī)制 企業(yè)和社會(huì)動(dòng)力來源于企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)所帶來的物質(zhì)與精神收益，來源于競(jìng)爭(zhēng)所帶來的壓力。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，從企業(yè)來看，實(shí)行平均主義大鍋飯式的分配制度、鐵飯碗式的勞動(dòng)就業(yè)制度和高度集中的人事任命制度。從社會(huì)管理來看，政府干預(yù)過多，人們的生老病死、衣食住行由政府包辦，實(shí)行平均分配主義，人們喪失進(jìn)取精神和工作動(dòng)力。 （4）容易產(chǎn)生腐敗 2021/5/28623.1 當(dāng)代中國(guó)政府行政功能的變遷（二）改革開放后我國(guó)政府行政功能的變化 （1）第一次轉(zhuǎn)變：1978年到1992年黨的十四大前后 這次改革圍繞著改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，推進(jìn)農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，啟動(dòng)城市及國(guó)有企業(yè)改革，與之相適應(yīng)政府行政功能從制訂和實(shí)行經(jīng)濟(jì)計(jì)劃向間接調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行轉(zhuǎn)變。 （2）第二次轉(zhuǎn)變：1992年到2021年黨的十六大前后 這一時(shí)期政府行政功能轉(zhuǎn)變的重心是建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的行政功能體系。（重點(diǎn)處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系） 2021/5/28633.1 當(dāng)代中國(guó)政府行政功能的變遷（二）改革開放后我國(guó)政府行政功能的變化 在經(jīng)歷了20多年改革和發(fā)展之后，到上世紀(jì)90年代末期，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到達(dá)了一個(gè)新階段。但是，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得偉大的歷史性成就的同時(shí)，又出現(xiàn)和產(chǎn)生了大量新的社會(huì)問題。這種新的發(fā)展形勢(shì)，對(duì)我國(guó)政府管理體制以及政府職能提出了新的要求。 （3）第三次轉(zhuǎn)變：2021年以來 2021年3月，在九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上的政府工作報(bào)告中，首次明確提出政府職能轉(zhuǎn)變的新定位，即“切實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來”。 “在繼續(xù)加強(qiáng)和改進(jìn)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，更加注重履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”。（兼顧處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系） 2021/5/28643.2 當(dāng)代中國(guó)政府行政功能的發(fā)展 （1）政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的角色定位 從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，中國(guó)政府經(jīng)濟(jì)角色的歸位經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的發(fā)展歷程。雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了進(jìn)展，但是前一時(shí)期的改革基本上屬于角色歸位的過渡時(shí)期，即從“壟斷主導(dǎo)性經(jīng)濟(jì)主體”向“積極的經(jīng)濟(jì)主體”的過渡。 因此，政府的角色應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)換從“積極的經(jīng)濟(jì)主體”到“制度保障者、市場(chǎng)環(huán)境締造者和公正仲裁者”的重心轉(zhuǎn)移。這是政府經(jīng)濟(jì)角色歸位的一個(gè)新的發(fā)展階段。 2021/5/28653.2 當(dāng)代中國(guó)政府行政功能的發(fā)展 （2）政府在社會(huì)管理功能中的角色定位 在社會(huì)管理功能領(lǐng)域，政府角色定位的核心應(yīng)該有兩條：一是“慈父”與“組織協(xié)調(diào)者”角色之間的合理平衡；二是“授魚者”與“授漁者”角色之間的合理平衡。 作為“慈父”的政府直接向保護(hù)或扶持對(duì)象提供福利；作為“組織協(xié)調(diào)者”的政府，則通過相應(yīng)的制度安排和機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)群體之間的互助。 2021/5/28663.2 當(dāng)代中國(guó)政府行政功能的發(fā)展 （3）政府在公共服務(wù)功能中的角色定位 就普遍性公共服務(wù)而言，政府角色定位的核心是“安排者”和“生產(chǎn)者”之間的區(qū)分和理性選擇：一方面，承認(rèn)公共服務(wù)是政府的份內(nèi)職責(zé)；另一方面，又要認(rèn)識(shí)到公共服務(wù)不一定由政府獨(dú)家壟斷生產(chǎn)。 市場(chǎng)化具有多樣化的內(nèi)涵和表現(xiàn)形式：既可以是“政府責(zé)任”的市場(chǎng)化把本應(yīng)是政府“份內(nèi)職責(zé)”的公共服務(wù)推向市場(chǎng)；也可以是“提供機(jī)制”的市場(chǎng)化在政府承擔(dān)安排者責(zé)任的前提下，推行公共服務(wù)生產(chǎn)過程的市場(chǎng)化，通過多元生產(chǎn)者間的競(jìng)爭(zhēng)降低成本、提高效率和質(zhì)量。 2021/5/28673.2 當(dāng)代中國(guó)政府行政功能的發(fā)展 （1）鞏固經(jīng)濟(jì)功能的基礎(chǔ)地位，轉(zhuǎn)變職能履行的方式和內(nèi)容 由于我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要進(jìn)一步改革和完善，因此經(jīng)濟(jì)功能在整個(gè)政府功能體系中仍然居于基礎(chǔ)性地位。在發(fā)揮經(jīng)濟(jì)功能的過程中，重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)職能的履行方式，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管，預(yù)防和彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”的情況，創(chuàng)造和維護(hù)良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。 改善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段并輔之以必要的行政手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，增強(qiáng)宏觀調(diào)控的科學(xué)性、預(yù)見性和有效性，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。嚴(yán)格市場(chǎng)監(jiān)管，推進(jìn)公平準(zhǔn)入，規(guī)范市場(chǎng)執(zhí)法，加強(qiáng)對(duì)涉及人民生命財(cái)產(chǎn)安全領(lǐng)域的監(jiān)管。 2021/5/28683.2 當(dāng)代中國(guó)政府行政功能的發(fā)展 （2）政府行政職能轉(zhuǎn)變從過去聚焦經(jīng)濟(jì)擴(kuò)展到更為廣闊的領(lǐng)域 改革開放伴隨著工作重心從階級(jí)斗爭(zhēng)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的轉(zhuǎn)移，與此相應(yīng)，政府行政功能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)長(zhǎng)期放在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域：“從計(jì)劃調(diào)節(jié)到市場(chǎng)調(diào)節(jié)，從微觀管理到宏觀管理，從直接管理到間接管理”等，顯然都屬于政府經(jīng)濟(jì)功能轉(zhuǎn)變的范疇?！翱茖W(xué)發(fā)展觀”理念與“和諧社會(huì)”目標(biāo)要求強(qiáng)化公共服務(wù)和社會(huì)職能，十一五規(guī)劃從經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)“四位一體”的總體發(fā)展思路出發(fā)，突出強(qiáng)調(diào)以人為本和解決關(guān)系群眾切身利益的一些重大問題。這些都意味著，政府行政功能轉(zhuǎn)變從過去聚焦經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展到了更為廣闊的領(lǐng)域。 2021/5/28693.2 當(dāng)代中國(guó)政府行政功能的發(fā)展 （3）政府功能轉(zhuǎn)變領(lǐng)域的擴(kuò)展要求多項(xiàng)功能之間的合理平衡 強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)功能并不是政府工作重心的再次轉(zhuǎn)移，而是一方面要超越對(duì)經(jīng)濟(jì)功能的過分倚重，另一方面又要在有效履行經(jīng)濟(jì)職能的前提下，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和公共服務(wù)等多項(xiàng)功能之間的合理平衡。這意味著行政功能的高度復(fù)雜化，要求功能調(diào)整的設(shè)計(jì)和實(shí)施要強(qiáng)化協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，要求功能結(jié)構(gòu)優(yōu)化的系統(tǒng)性、整體性和前瞻性。 行政功能重心向管理和服務(wù)并重的方向發(fā)展。 2021/5/28703.2 當(dāng)代中國(guó)政府行政功能的發(fā)展中共中央關(guān)于深化行政管理體制改革的意見 深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)是，到年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制。通過改革，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變 深化行政管理體制改革要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?。加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開，把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好，從制度上更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品。 2021/5/28713.2 當(dāng)代中國(guó)政府行政功能的發(fā)展中共中央關(guān)于深化行政管理體制改革的意見 要全面正確履行政府職能。改善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段并輔之以必要的行政手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，增強(qiáng)宏觀調(diào)控的科學(xué)性、預(yù)見性和有效性，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。嚴(yán)格市場(chǎng)監(jiān)管，推進(jìn)公平準(zhǔn)入，規(guī)范市場(chǎng)執(zhí)法，加強(qiáng)對(duì)涉及人民生命財(cái)產(chǎn)安全領(lǐng)域的監(jiān)管。加強(qiáng)社會(huì)管理，強(qiáng)化政府促進(jìn)就業(yè)和調(diào)節(jié)收入分配職能，完善社會(huì)保障體系，健全基層社會(huì)管理體制，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。更加注重公共服務(wù)，著力促進(jìn)教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。 2021/5/28723.2 當(dāng)代中國(guó)政府行政功能的發(fā)展 （1）由無(wú)限政府向有限政府轉(zhuǎn)變 （2）由缺信政府向守信政府轉(zhuǎn)變 （3）由輕責(zé)政府向重責(zé)政府轉(zhuǎn)變 （4）由管制主導(dǎo)型政府向服務(wù)主導(dǎo)型政府轉(zhuǎn)變 2021/5/28733.2 當(dāng)代中國(guó)政府行政功能的發(fā)展 （3）由輕責(zé)政府向重責(zé)政府轉(zhuǎn)變 行政問責(zé)制 行政問責(zé)制是指特定的問責(zé)主體通過一定的程序，針對(duì)各級(jí)政府及其公務(wù)員沒有履行或不當(dāng)履行相應(yīng)的職責(zé)和義務(wù)的情況下，必須承擔(dān)否定性結(jié)果的一種責(zé)任追究制度。 推行行政問責(zé)制既是深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容，也是建設(shè)責(zé)任政府和服務(wù)型政府的必然要求。責(zé)任政府既是現(xiàn)代民主政治的基本理念，又是一種對(duì)政府公共管理進(jìn)行民主控制的制度安排。 2021/5/2874 姓 名職 務(wù)事 件問責(zé)處理張文康 衛(wèi)生部部長(zhǎng)、黨組織書記 2003年SARS疫情引咎辭職 孟學(xué)農(nóng) 北京市市長(zhǎng)、市委副書記 2003年SARS疫情 引咎辭職馬富才 中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司總經(jīng)理兼黨委書記 2003年中石油四川開縣“1233”井噴特大事故，死亡243人，受災(zāi)群眾達(dá)6萬(wàn)人 引咎辭職 周余武 湖南省嘉禾縣委書記 2003-2004年濫用行政權(quán)力非法拆遷案引咎辭職張 文 北京市密云縣縣長(zhǎng)、縣委副書記2004年2月5日密云燈會(huì)踩踏事故，死37人引咎辭職 剛占標(biāo) 吉林省吉林市市長(zhǎng)、市委副書記 2004年吉林市中百商廈“215”火災(zāi)案，死亡54人 引咎辭職張仁貴 浙江省海寧市市長(zhǎng)、市委副書記 2004年海寧市特大火災(zāi)案，死亡40人 引咎辭職 周毅生 安徽省阜陽(yáng)市副市長(zhǎng) 2004年阜陽(yáng)劣質(zhì)奶粉毒害嬰兒事件，死亡12人 引咎辭職解振華 國(guó)家環(huán)?？偩志珠L(zhǎng) 2005年松花江環(huán)境污染事件 引咎辭職李天太 山西臨汾市市長(zhǎng) 2007年12月洪洞重大瓦斯爆炸事故，死亡105人 免 職 2021/5/28753.2 當(dāng)代中國(guó)政府行政功能的發(fā)展 行政問責(zé)制2021年8月 長(zhǎng)沙市人民政府行政問責(zé)制暫行辦法2021年1月13日 天津市人民政府行政責(zé)任問責(zé)制試行辦法 2021年7月1日 重慶市政府部門行政首長(zhǎng)問責(zé)暫行辦法 2022年1月19日 海南省行政首長(zhǎng)問責(zé)暫行規(guī)定 2022年11月 成都市行政首長(zhǎng)問責(zé)暫行辦法 2022年2月 浙江省影響機(jī)關(guān)工作效能行為責(zé)任追究辦法(試行) 此外，深圳、河北、廣西和甘肅等都出臺(tái)行政問責(zé)相關(guān)規(guī)定，并在一些地方掀起了責(zé)任風(fēng)暴，使我國(guó)行政問責(zé)制的實(shí)踐大大地向前推進(jìn)了一步。 2021/5/28763.2 當(dāng)代中國(guó)政府行政功能的發(fā)展 當(dāng)前我國(guó)行政問責(zé)制存在的問題： （1）權(quán)責(zé)不清 （2）問責(zé)范圍太小 （3）以同體問責(zé)為主 （4）缺少統(tǒng)一的法規(guī)和程序 2021/5/28773.2 當(dāng)代中國(guó)政府行政功能的發(fā)展 我國(guó)行政問責(zé)制的完善： （1）加強(qiáng)行政問責(zé)制的配套制度建設(shè)。 職責(zé)明確；從“權(quán)力問責(zé)”向“制度問責(zé)”轉(zhuǎn)變 ；信息公開 （2）拓寬問責(zé)的范圍 從追究“有過”官員向追究“無(wú)為”官員延伸 （3）完善異體問責(zé)。 人大、民主黨派、媒體、社會(huì)公眾 （4）制定統(tǒng)一的行政問責(zé)法規(guī) 2021/5/2878