政府和社會資本合作（PPP）項目操作實務及風險防范務,.,1,一、什么是PPP？二、PPP在中國的發(fā)展三、PPP項目法律體系四、PPP項目模式選擇及成功案例五、PPP項目操作流程六、PPP項目合同體系七、PPP項目失敗案例剖析八、PPP項目風險提示,PPP項目法律實務主要內容,.,2,一、什么是PPP-概念,PPP模式即PublicPrivatePartnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目。或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協(xié)議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。該詞最早由英國政府于1982年提出，是指政府與私營商簽訂長期協(xié)議，授權私營商代替政府建設、運營或管理公共基礎設施并向公眾提供公共服務。公私合營模式（PPP），以其政府參與全過程經(jīng)營的特點受到國內外廣泛關注。PPP模式將部分政府責任以特許經(jīng)營權方式轉移給社會主體（企業(yè)），政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小。,.,3,PPP Public-Private Partnership,發(fā)改委2724號文：（PPP）模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系,財政部76號文: 政府和社會資本合作模式（PPP)是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。,一、什么是PPP-定義、特點,.,4,一、 什么是PPP-參與主體,PPP模式的參與主體,政 府,社會公眾,社會資本,PPP項目,授權,授 權,監(jiān) 督,收益,投資,服務,費付,監(jiān)督,.,5,一、什么是PPP-參與主體,Your text in here,Your text in here,財政部：政府或其指定的有關職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構。發(fā)改委：按照地方政府的相關要求，明確相應的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構。,財政部：已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。發(fā)改委：符合條件的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，或其他投資、經(jīng)營主體。,財政部：財政部門全面統(tǒng)籌政府和社會資本合作管理工作。省級財政部門積極設立政府和社會資本合作中心或指定專門機構。 發(fā)改委：各級發(fā)展改革部門要按照當?shù)卣慕y(tǒng)一部署，認真作好PPP項目的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調等工作，會同有關部門積極推動政府和社會資本合作順利實施。,.,6,一、什么是PPP-適用范圍,.,7,第三階段,二、PPP在中國的發(fā)展-PPP在中國的 5個發(fā)展階段,.,8,二、PPP在中國的發(fā)展-本階段政府推廣和運用PPP模式的動機和作用,一、關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知【財金201476號】,推廣運用政府和社會資本合作模式，是促進經(jīng)濟轉型升級、支持新型城鎮(zhèn)化建設的必然要求。推廣運用政府和社會資本合作模式，是加快轉變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機制變革。推廣運用政府和社會資本合作模式，是深化財稅體制改革、構建現(xiàn)代財政制度的重要內容。,二、國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見 【發(fā)改投資 20142724號】,開展政府和社會資本合作，有利于創(chuàng)新投融資機制，拓寬社會資本投資渠道，增強經(jīng)濟增長內生動力；有利于推動各類資本相互融合、優(yōu)勢互補，促進投資主體多元化，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟；有利于理順政府與市場關系，加快政府職能轉變，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。,.,9,三、PPP法律體系簡介-體系構成,.,10,三、PPP法律體系簡介-國務院PPP法律文件構成,.,11,2014.12.04關于開展政府和社會資本合作的指導意見附政府和社會資本合作項目通用合同指南發(fā)改投資（2014）2724號2015.2 基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法(六部委25號令),財政部,2014.10.31關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知財金（2014）76號 2014.12.30關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知財金（2014）112號 關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知財金（2014）113號2014.1.19 關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知附PPP合同指南財金（2014）156號2015.01.21政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法財庫（2014）214號 政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法財庫（2014）215號,發(fā)改委,三、PPP法律體系簡介-財政部及發(fā)改委PPP法律文件構成,.,12,三、PPP法律體系簡介-河南省PPP法律文件,2014.11.07 河南省人民政府關于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導意見豫政（2014）89號2015.01.28 河南省人民政府辦公廳關于促進政府投融資公司改革創(chuàng)新轉型發(fā)展的指導意見 豫政辦 20159號2015.4.30河南省人民政府辦公廳關于印發(fā)財政支持穩(wěn)增長若干政策措施的通知 豫政辦 201557號,河南省政府,.,13,四、PPP項目模式選擇-我國經(jīng)常采用的PPP模式,社會資本主體與政府方簽約，設立項目公司以階段性業(yè)主身份負責某項基礎設施的融資、建設，并在完工后即交付給政府。BT模式是否屬于PPP模式，存在爭議。,BT,類 型,基 本 含 義,TOT,BOT/BOOT,ROT,BOO,BTO,政府部門將擁有的設施的移交給社會資本主體運營，通常社會資本主體需要支付一筆轉讓款，期滿后再將設施無償移交給政府方。,社會資本主體為設施融資并負責其建設，完工后即將設施所有權移交給政府方；隨后政府方再授予其經(jīng)營該設施的長期合同。,社會資本主體為設施項目進行融資并負責建設、擁有和經(jīng)營這些設施，待期限屆滿，社會資本主體將該設施及其所有權移交給政府方。,社會資本主體負責既有設施的運營管理以及擴建/改建項目的資金籌措、建設及其運營管理，期滿將全部設施無償移交給政府部門。,社會資本主體在政府授予的特許權下投資建設設施，擁有該設施的所有權并負責其經(jīng)營，并將一直擁有并經(jīng)營該設施。,.,14,四、PPP項目模式選擇-PPP項目分類,關于開展政府和社會資本合作的指導意見發(fā)改投資（2014）2724號,.,15,四、PPP項目模式選擇案例-深圳沙角B電廠,深圳市政府,沙角B電廠,香港合和電力,三井財團關聯(lián)企業(yè),日本進出口銀行,特區(qū)電力,國際銀團,EPS,國際運營商,深圳沙角B電廠,香港合和實業(yè),.,16,四、PPP項目模式選擇案例-深圳沙角B電廠-投資結構與資金結構,.,17,四、PPP項目模式選擇案例-深圳沙角B電廠-融資結構,.,18,四、PPP項目模式選擇案例-深圳沙角B電廠-項目風險分析,.,19,四、PPP項目模式選擇案例-廣西來賓B電廠,廣西政府,法國電力聯(lián)合體,法國電力,阿爾斯通,項目公司,東方匯理、匯豐、巴克萊,法國出口信貸,來賓B電廠,廣西來賓B電廠,.,20,四、PPP項目模式選擇案例北京地鐵四號線,.,21,四、PPP項目模式選擇案例北京地鐵四號線-融資結構,.,22,四、PPP項目模式選擇案例北京地鐵四號線-結構設計,.,23,四、PPP項目模式選擇案例北京地鐵四號線-回報模式,.,24,四、PPP項目模式選擇案例北京地鐵四號線-選擇PPP模式的意義,.,25,四、PPP模式選擇案例-上海莘莊燃氣熱電冷項目（CCHP）,項目識別：2009年，華電集團上海分公司與莘莊管委會簽訂項目合作意向書，啟動前期準備工作。華電集團開展可行性研究，政府初步審查評估。 項目準備：從PPP運作模式的選擇到項目投融資結構、合同結構、監(jiān)管結構的設計均按照PPP項目開發(fā)流程開展。華電集團全程參與項目早期規(guī)劃設計。項目采購：莘莊CCHP項目中，莘莊工業(yè)區(qū)管委會在華電集團自提式發(fā)起階段還收到了X集團和Y集團表達的投資意向。莘莊管委會決定采用競爭性談判方式確定投資人。,.,26,四、PPP模式選擇案例-上海莘莊燃氣熱電冷項目（CCHP）,項目實施：成立項目公司上海華電閔行能源有限公司，華電新能源發(fā)展有限公司持股100%。莘莊CCHP項目在啟動初期聘請了專業(yè)設計院和顧問機構開展了項目設計工作，選擇華電分布式能源有限公司作為項目總承包商進行施工。項目公司成立了質量管理委員會與質量監(jiān)督小組，對項目進行質量監(jiān)督管理并定期編制向母公司匯報項目的工程進度與預算控制情況。莘莊工業(yè)區(qū)管委會對項目公司建立了一套常態(tài)化建設期與運營期監(jiān)管機制及應急管理預案。,項目實施：成立項目公司上海華電閔行能源有限公司，華電新能源發(fā)展有限公司持股100%。莘莊CCHP項目在啟動初期聘請了專業(yè)設計院和顧問機構開展了項目設計工作，選擇華電分布式能源有限公司作為項目總承包商進行施工。項目公司成立了質量管理委員會與質量監(jiān)督小組，對項目進行質量監(jiān)督管理并定期編制向母公司匯報項目的工程進度與預算控制情況。莘莊工業(yè)區(qū)管委會對項目公司建立了一套常態(tài)化建設期與運營期監(jiān)管機制及應急管理預案。,.,27,四、PPP模式選擇案例-上海莘莊燃氣熱電冷項目（CCHP）,特點：（1）采用社會資本自提的方式開展PPP項目，為整個項目帶來了資本、技術、渠道、管理經(jīng)驗等方面的支持，在公共產品和服務質量、節(jié)能環(huán)保、經(jīng)濟指標、區(qū)域發(fā)展等方面實現(xiàn)了整體價值的提升；（2）社會資本從項目識別開始全程參與項目的準備，對項目情況掌握的比較清楚，為項目成功實施奠定了良好的基礎：（3）清潔能源基金提供低息貸款，為項目提供了充足的資金保障；（4）特許經(jīng)營權項目合同內容考慮了其他有關合同相關方的利益，例如貸款方、承包商等；（5）項目啟動初期就聘請專業(yè)設計和顧問機構開展項目設計工作；（6）政府更多的從經(jīng)營者向監(jiān)管者的角色轉變。,.,28,四、PPP模式選擇案例-上海莘莊燃氣熱電冷項目（CCHP）,五點不足：（1）項目發(fā)起階段缺乏物有所值的評價；（2）項目準備階段政府未聘請專業(yè)機構進行設計咨詢，使項目可能存在隱性風險；（3）采購程序競爭性差，不合規(guī)，效率低；（4）項目協(xié)議存在一些問題：未詳細說明提前終止和賠償，對移交問題未做說明；風險分配機制不健全；（5）措施保障方面存在問題：項目未建立保函體系；缺乏融資保證；保險方案不完善。,.,29,五、PPP項目操作流程,.,30,政府發(fā)起或社會資本發(fā)起（包括存量資產）制定年度和中期開發(fā)計劃物有所值評價財政承受能力論證（對于部分政府付費或政府補貼的項目）,五、PPP項目操作流程,各省區(qū)市發(fā)改委建立PPP項目庫，從準備建設的公共服務、基礎設施項目中，篩選適用項目。,戰(zhàn)略規(guī)劃,跟蹤項目,社會資本,.,31,建立協(xié)調機制、確定實施機構編制實施方案實施方案審核(物有所值和財政承受能力驗證，未通過的可調整方案再驗證一次）,五、PPP項目操作流程,從項目庫或社會資本申請的項目中篩選、編制實施方案并提交聯(lián)審機制（發(fā)改委會同相關部門建立）從項目建設的必要性、合規(guī)性、適用性、財政承受能力以及價格合理性等方面進行可行性評估。,參與準備,落實合作伙伴,社會資本,.,32,資格預審采購文件編制評審談判合同公示合同簽訂,五、PPP項目操作流程,配合行業(yè)管理部門、項目實施機構按招標投標法、政府采購法通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等方式，選擇社會資本。項目實施機構和社會資本依法簽定項目合同。,競標/爭性談判,談判與合同簽署,社會資本,.,33,設立項目公司項目融資(債權人直接介入權)政府支付義務(政府支付義務應納入政府預算)項目監(jiān)督(3-5年對項目進行中期評估),五、PPP項目操作流程,對工程質量、運營標準 全程監(jiān)督；推進第三方評價，評價結果公示；項目結束后，進行后評價。,項目建設,項目運營,接受監(jiān)督,社會資本,.,34,移交方案確定移交準備（移交工作組）資產評估及性能測試移交績效評價（財政部門組織有關部門對項目進行整體績效評價，公開評價結果）,五、PPP項目操作流程,提前終止的接管，合作期滿后的移交。依托各類產權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。,項目移交,項目清算,社會資本,.,35,六、PPP項目合同體系,.,36,五、PPP項目操作流程-競爭性談判與競爭性磋商,根據(jù)質量和服務均能滿足采購文件實質性響應要求且最后報價最低的原則確定成交供應商。,采用綜合評分法對提交最后報價的供應商的響應文件和最后報價進行綜合評分，以評分得分最高原則確定成交供應商。,競爭性談判,競爭性磋商,.,37,六、PPP合同體系-財政部PPP項目合同指南結構,.,38,六、PPP合同體系-發(fā)改委PPP項目通用合同指南結構,合同指南主要反映合同的一般要求，采用模塊化的編寫框架，共設置15個模塊、86項條款，適用于不同模式合作項目。,五大可選模塊,（1）總則；（2）合同主體；（3）合作關系；（4）項目前期工作；（5）收入和回報；（6）不可抗力和法律變更；（7）合同解除；（8）違約處理；（9）爭議解決；（10）其他約定。,十個必備模塊,（1）投資計劃及融資方案；（2）工程建設；（3）政府移交資產；（4）運營和服務；（5）社會資本主體移交項目,.,39,模塊化編寫。15個模塊，86個具體條款。強調合同的通用性。10個通用模塊+靈活選用。概括性約定，不做具體分析。與項目合同指南第二章相對應。,六、PPP合同體系-項目合同指南和通用合同指南對比分析,.,40,七、PPP項目案例剖析-福建泉州刺桐大橋項目,始于1996年，投資2.5億元，經(jīng)營期30年，BOT模式。優(yōu)勢：建造速度快、質量全優(yōu)；融資模式創(chuàng)新（收費權抵押）；連接泉州和晉江最方便的橋?！按掏┐髽虿粌H是一座解決塞車、過橋困難的物質的橋，而且是一座探索、改革的橋，它的意義遠遠超出了造橋者的想象”（人民日報）出現(xiàn)的問題：周邊又新建了7條不收費的大橋，嚴重影響車流量；政府讓項目公司又出資1.2億修建了與項目無關的兩條道路，名流路橋沒有享受到周邊土地開發(fā)、廣告牌、加油站建設等優(yōu)先權；回購問題比較敏感。經(jīng)驗教訓：1.高回報是問題的根源，尤其是定價管理問題成為政府和企業(yè)的拉鋸戰(zhàn)；2.缺乏合理的風險分擔機制，出現(xiàn)問題完全靠協(xié)調；3.缺乏合同的約束，并沒有“唯一性條款”；4.政府不誠信。在刺桐項目之后，泉州的企業(yè)家再也不做基礎設施項目了。關注：政府和企業(yè)都要提高自身的管理能力，尤其是“合同管理”這一核心問題。企業(yè)在投資的高回報方面存在僥幸心理，未嚴格測算，出現(xiàn)問題期望“政府救市”。高回報在政治上對主張者存在較大的壓力，企業(yè)追逐利潤是天職，但在公共項目中要保證公眾利益，投資回報利益要可控，要確立合理的投資回報和調價機制。,.,41,七、PPP項目案例剖析-國家體育場項目,基本情況：在“鳥巢”總計近32億元的投資中，由中國中信集團公司等四家企業(yè)組成的中信集團聯(lián)合體出資42%，北京市國有資產經(jīng)營有限責任公司代表北京市政府支付剩余的58%，雙方按投資比例組建國家體育場有限公司，負責“鳥巢”的融資、建設、管理等工作。中信聯(lián)合體擁有賽后30年的特許經(jīng)營權，運營期間自負盈虧。期滿后，“鳥巢”由北京市政府收回。但奧運結束后的運營期內，項目虧損嚴重，不到一年，合作雙方結束PPP模式，轉為股權出資。PPP模式在"鳥巢"等奧運體育場館的建設中發(fā)揮了巨大作用，它探索出一條發(fā)揮政府信用杠桿作用、充分動員社會資金參與公益事業(yè)建設的多元化融資新渠道，實現(xiàn)了政府職能的轉變，使相關部門從側重審批變?yōu)閭戎胤眨罱苏?、企業(yè)、金融、法律機構之間的信用建設橋梁，也鍛煉了參與合作的國內企業(yè)，加速了體育產業(yè)的發(fā)展。運營失敗的原因：1.股東懂建設，不懂體育場館的運營管理，且企業(yè)冠名權等無形資產開發(fā)滯后嚴重影響了賽后運營收益；2.北京市政府的要求嚴重影響了體育場的商業(yè)運營，比如將停車位由2000個減少到1000個，減少體育場中的商業(yè)設施，取消可閉合性頂蓋，修改設計并要求提前完工，影響了體育場的經(jīng)濟性建設；3.設計方案與法人招標分離，要求使用已經(jīng)確定的設計，沒能形成BOT完整的操作過程，也導致了設計上對體育場賽后商業(yè)運營考慮的不足；4.公益性項目和商業(yè)運營的沖突，商業(yè)活動受到限制；5.項目執(zhí)行過程中存在與我國財務和法律上的沖突，而且很難協(xié)調。經(jīng)驗教訓：1.不但要關注建設，更要關注運營；2.項目要整體統(tǒng)籌考慮，項目公司要主導設計、建設和運營管理；3.充分考慮法律風險。,.,42,七、PPP項目案例剖析-蘭州威立雅水務項目,始于2007年，投資4個億，特許經(jīng)營期30年。問題：經(jīng)營8年，收入1000萬元，尚不足銀行利息的一半。原因：1.定價機制一直未能捋順，成本與收益倒掛；2.企業(yè)只有水廠運營及維護權，但政府將一些本來應由其投資的項目轉移給企業(yè)，例如水源工程、城市輸水管網(wǎng)的改造等，增加了企業(yè)的成本，但在水價中又無法體現(xiàn)；3.用水價格由政府調控，政府迫于公眾的壓力，調價困難；4.項目實行使用者付費，水費占家庭支出的比重呈下降趨勢，但電費、勞動力、水資源的成本卻呈上升趨勢。經(jīng)驗教訓：1.對于水務項目，建議采用“可行性缺口補助”的方式付費；2.配套設施由政府負責更新、維護，明確責任分擔，避免出現(xiàn)自來水污染的負面影響。3.明確調價機制，避免成本與收益倒掛。,.,43,八、PPP項目風險類型及典型案例,.,44,八、PPP項目風險風險分析,.,45,八、PPP項目風險防范,.,46,八、PPP項目風險提示-PPP項目合同法律性質,.,47,八、PPP項目風險提示-采購方式選擇,政府和社會資本合作模式操作指南(試行) 第十一條“采購方式選擇”：,.,48,八、PPP項目風險提示-二次招標問題,中華人民共和國招投標法第三條 在中華人民共和國境內進行下列工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監(jiān)理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標：(一)大型基礎設施、公用事業(yè)等關系社會公共利益、公眾安全的項目；中華人民共和國招投標法實施條例 第九條除招標投標法第六十六條規(guī)定的可以不進行招標的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進行招標：（三）已通過招標方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供；問題：按照招投標法及實施條例的規(guī)定，如果PPP項目投資人（聯(lián)合體）已經(jīng)通過招投標程序確定，則投資人（聯(lián)合體的其中一方）能夠自行建設、生產或提供的，無需再次進行招投標。如果PPP項目投資人的確定是采用招投標程序以外的方式確定，例如競爭性磋商，則投資人再確定施工方、貨物提供方時是否需要進行招投標，政府采購法及實施條例沒有規(guī)定。按照正常的施工程序，如果項目投資人的確定未經(jīng)過招投標程序，則項目公司選定施工單位時，必須進行招投標，否則無法辦理施工許可證等一系列的相關手續(xù)。如果需要二次招標，將增加投資人的成本，挫傷其積極性。,.,49,八、PPP項目風險提示-本級政府下屬的投融資平臺公司及其控股的國有企業(yè)、政府設立的項目基金的身份問題,財政部合同指南中規(guī)定“項目公司可以由社會資本（可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體）出資設立，也可以由政府和社會資本共同出資設立”。本級人民政府下屬的融資平臺公司及其控股的其他國有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會資本方參與本級政府轄區(qū)內的PPP項目。問題：1.“政府”是否包括本級人民政府下屬的融資平臺公司及其控股的其他國有企業(yè)？是否包括政府設立的PPP項目產業(yè)基金？2.如果不包括，則上述主體作為股東參與PPP項目時，其身份怎么界定？3.如果包括，則上述主體不能作為聯(lián)合體的一方參與項目招商；聯(lián)合體中標后，設立項目公司時，上述主體的股權比例如何確定？這個問題在招商時需要與項目實施機構進行溝通。,.,50,八、PPP項目風險提示-項目資本金問題,.,51,七、PPP項目風險提示-土地開發(fā)風險,發(fā)展改革委：依法依規(guī)為準經(jīng)營性、非經(jīng)營性項目配置土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營資源，為穩(wěn)定投資回報、吸引社會投資創(chuàng)造條件。 案例：棕櫚園林與漯河市人民政府簽署漯河市沙澧河開發(fā)二期工程PPP模式戰(zhàn)略合作框架協(xié)議書,項目總投資規(guī)模約40億元,占14年營收80%,合作期限30年。合作內容包括大一期提升項目、城市防洪沙澧連通工程、二期景觀工程及二期工程建設沿岸近1200畝建設用地的土地開發(fā)和沙澧河二期開發(fā)建設范圍內的文化、農業(yè)、旅游等綜合開發(fā)及運營。 問題：1.土地是否有償取得；2.土地開發(fā)所需資金是否享受PPP項目的資金優(yōu)惠；3.土地開發(fā)與項目捆綁的合規(guī)性；4.土地分期開發(fā)問題。,.,52,齊心協(xié)力，共鑄輝煌！,.,53,