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1、中國法律援助制度的完善——WTO與法律服務(wù)國際研討會(huì)發(fā)言 一、法律援助制度的基本理念與主要特征法律援助制度是指國家為了保證法律賦予公民的權(quán)利在司法實(shí)踐中切實(shí)得以實(shí)現(xiàn)，對(duì)于那些因經(jīng)濟(jì)困難而無力支付各項(xiàng)訴訟費(fèi)用和法律服務(wù)費(fèi)用的公民，無償提供各種法律上的幫助，以真正實(shí)現(xiàn)法律面前人人平等的一種法律制度。從這一概念，可以看出，法律援助制度具有三個(gè)顯著特點(diǎn)： 　　第一，法律援助制度是國家義務(wù)行為，即國家在法律援助法律關(guān)系中永遠(yuǎn)是義務(wù)主體，國家有責(zé)任使法律賦予公民的權(quán)利，在現(xiàn)實(shí)生活中實(shí)實(shí)再再地得以實(shí)現(xiàn)； 　　第二，獲得法律援助是社會(huì)弱勢(shì)群體的一項(xiàng)權(quán)利，是現(xiàn)代法治國家保障公民基本權(quán)利

2、的一項(xiàng)有效途徑，公民在法律援助法律關(guān)系中永遠(yuǎn)是權(quán)利主體，即公民在因經(jīng)濟(jì)困難，無法請(qǐng)求司法救濟(jì)時(shí)，有權(quán)獲得法律援助； 　　第三，法律援助制度的實(shí)質(zhì)是從形式正義到追求實(shí)質(zhì)正義?！胺擅媲叭巳似降取笔乾F(xiàn)代法治國家所普遍遵循的一項(xiàng)最基本原則，國家在所制定和頒布的各種法律條文中，從不同的角度規(guī)定公民享有種種權(quán)利，例如，我國憲法中明確規(guī)定公民依法享有如下基本權(quán)利：（1）政治權(quán)利和自由；（2）宗教信仰自由；（3）人身自由；（4）批評(píng)、建議、申訴、檢舉和取得賠償?shù)臋?quán)利；（5）社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利；（6）文化教育權(quán)利；（7）國家保護(hù)婚姻家庭、婦女、老人、兒童的權(quán)利；（8）國家保護(hù)華僑和歸僑以及僑眷的權(quán)益等等。但是

3、，這些法律規(guī)定權(quán)利只是寫在紙上的，是一種形式的東西，即一種形式上正義的東西，似乎看來每位公民享受的權(quán)利都是平等的，沒有什么差別，然而，在現(xiàn)實(shí)生活享有這些權(quán)利的過程中，由于每位公民所處的社會(huì)環(huán)境不同，所受的教育程度和自身具備的法律知識(shí)的多寡不同，特別是所擁有的社會(huì)財(cái)富的差異，因而，就造成了在實(shí)際生活中獲得法律保護(hù)機(jī)會(huì)的不均等，造成了實(shí)際享有權(quán)利上的差異。為了消除這種事實(shí)上的不平等現(xiàn)象，就必須建立法律援助制度，這樣一來，對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)困難者，就有可能同那些富裕的公民一樣，平等地進(jìn)入訴訟程序，平等地行使訴權(quán)，通過訴訟來保障自己的合法權(quán)利不受非法侵害。只有在現(xiàn)實(shí)生活中確保公民的合法權(quán)利不受非法侵害，才能

4、使法律條文上規(guī)定的公民平等地享有的權(quán)利，在現(xiàn)實(shí)中真正得到實(shí)現(xiàn)，只有這樣，也才可以說，這個(gè)國家真正做到了“法律面前人人平等”，才完成了公民權(quán)利從形式上的平等到實(shí)質(zhì)上的平等的質(zhì)的飛躍。 　?。ǘ┪覈稍〉玫娘@著成就同建立法律援助制度有數(shù)百年歷史的西方發(fā)達(dá)國家比較起來，我國的法律援助制度起步很晚，尚處在一個(gè)探索和建立的幼年時(shí)期。但是，更應(yīng)當(dāng)看，我國法律援助事業(yè)的發(fā)展速度是驚人的，在短短的幾年時(shí)間內(nèi)，取得了舉世矚目的成績，受到了廣大人民群眾的普遍歡迎。歸納起來，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 　　（1）機(jī)構(gòu)迅速建立，隊(duì)伍日益壯大。 　　我國法律援助制度自從1994年初開始試點(diǎn)以來，

5、從最初在幾個(gè)大中城市試點(diǎn)，到取得經(jīng)驗(yàn)后，在全國范圍內(nèi)推廣，迅速發(fā)展。截至2001年底，全國已建立經(jīng)編制部門正式批準(zhǔn)的法律援助機(jī)構(gòu)2299個(gè)，其中國家法律援助中心1個(gè)，省級(jí)地方法律援助機(jī)構(gòu)33個(gè)，副省級(jí)地方和地市級(jí)地方法律援助機(jī)構(gòu)300個(gè)；縣區(qū)級(jí)地方法律援助機(jī)構(gòu)1965個(gè)；有法律援助專職人員7956人，其中專職法律援助律師3723名。 　?。?）援助范圍不斷擴(kuò)大、數(shù)量不斷增加。 　　據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1997年，全國共辦理法律援助案件約5萬件，解答法律咨詢40萬人次；1998年，全國共辦理法律援助案件8萬多件，解答法律咨詢100余萬人次；1999年，據(jù)對(duì)各個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的不完全統(tǒng)計(jì)

6、，共辦理各類法律援助案件11萬多件，解答法律咨詢78萬人次；2000年，全國共辦理各類法律援助案件172180件，其中刑事案件48321件，民事案件62671件，行政案件2239件，接待咨詢836791人次。①2001年，全國共辦法律援助案件172616件，其中民事案件79815件；刑事案件57837件；行政案件3595件；公證事務(wù)31369件；解答各類法律咨詢1133718件。法律援助在完善司法機(jī)制、維護(hù)公民司法人權(quán)、促進(jìn)司法公正方面所發(fā)揮的作用，已經(jīng)受到越來越多的中國公民的肯定。②（3）有力地保護(hù)了弱者的合法權(quán)益。 　　通過實(shí)施法律援助制度，增強(qiáng)了公民的法律意識(shí)。許多律師、公證員、基

7、層法律服務(wù)工作者和法律援助專業(yè)人員，向貧者、弱者、殘者及需要法律援助的其他人員提供了優(yōu)質(zhì)、高效的法律援助。使這些被援助對(duì)象的合法權(quán)益，在現(xiàn)實(shí)生活中得到了有力保障。目前，法律援助的申請(qǐng)的獲準(zhǔn)率約在88％左右。在一些經(jīng)濟(jì)條件較好、律師力量充足的地方，受援率幾乎達(dá)到100％，在個(gè)別經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，受援率也達(dá)到60－70％；在刑事訴訟援助案件中，法律援助律師的意見被法庭采納的約占40％；民事案件中通過實(shí)施法律援助勝訴的約占80－90％；行政訴訟案件通過實(shí)施法律援助，勝訴率為87.7％。法律援助制度在維護(hù)公民合法權(quán)益不受非法侵害方面，發(fā)揮了不可替代的重要作用。③（4）在法律界對(duì)外交往中發(fā)揮了重要作用。

8、 　　如前所述，由于法律援助制度是國家法律制度中不可或缺的組成部分，目前世界絕大多數(shù)國家都建立起了法律援助制度，各國法律援助機(jī)構(gòu)之間的相互交流與合作，已成為司法界交流的一個(gè)重要內(nèi)容，尤其是在不同法系國家之間，這方面交流倍受關(guān)注。在我國為了盡快建立和健全具有中國特色的法律援助制度，除中國法律援助基金會(huì)同聯(lián)合國、外國政府機(jī)構(gòu)、外國政府組織和地區(qū)組織有許多聯(lián)系和交往之外，中國司法部法律援助中心，還與聯(lián)合國開發(fā)署、加拿大發(fā)展署、美國福特基金會(huì)、亞洲基金會(huì)、美國共和研究所、英國使館文化教育處等國際組織有著十分密切交流與合作關(guān)系，特別是在培訓(xùn)法律援助人員、進(jìn)行法律援助立法、理論研究、考察國外法律援助制

9、度和資助貧困地區(qū)的法律援助及資金籌措工作等方面，進(jìn)行了許多成功合作，取得了一些有益的經(jīng)驗(yàn)，并以法律援助工作為窗口，使中國了解了世界，也使世界了解中國。 　　（三）我國法律援助制度存在的缺陷及其完善（1）經(jīng)費(fèi)短缺，亟待納入國家財(cái)政。 　　常言道：“巧婦難為無米之炊”。經(jīng)費(fèi)保障是法律援助工作正常開展的最根本條件之一，沒有可靠的經(jīng)費(fèi)保障，法律援助工作就無從談起。在一些法律援助制度較為健全的國家，法律援助經(jīng)費(fèi)都依法被納入國家財(cái)政預(yù)算，由國家財(cái)政予以支付。例如，2001年英國和荷蘭的法律援助經(jīng)費(fèi)占到了其全國財(cái)政支出的1％，丹麥占到了0.5％。我們?cè)僖脏弴毡緸槔毡痉稍?jīng)費(fèi)來源

10、主要是兩個(gè)渠道：一是由國家財(cái)政撥款，這是經(jīng)費(fèi)的主要來源。二是社會(huì)捐贈(zèng)，這部分經(jīng)費(fèi)來源較少。2001年日本政府民事法律援助經(jīng)費(fèi)25.75億日元，占當(dāng)年財(cái)政預(yù)算支出總額的0.03％。刑事法律援助經(jīng)費(fèi)，都是由政府提供，實(shí)際需要多少經(jīng)費(fèi)政府就撥多少經(jīng)費(fèi)。2001年日本的刑事法律援助經(jīng)費(fèi)為66.28億日元，占當(dāng)年財(cái)政預(yù)算支出總額的0.08％。法律援助經(jīng)費(fèi)每年由“法律援助協(xié)會(huì)”向法務(wù)省提出預(yù)算申請(qǐng)，經(jīng)法務(wù)省審查批準(zhǔn)后，列入國家財(cái)政支出計(jì)劃。④但由于我們國家尚未將法律援助經(jīng)費(fèi)納入國家財(cái)政，國家財(cái)政支出的法律援助經(jīng)費(fèi)少得可憐，2001年僅為5500萬人民幣，只占全國財(cái)政支出的十億分之3.7.實(shí)屬杯水車薪，法律

11、援助經(jīng)費(fèi)只能靠法律援助機(jī)構(gòu)去東湊西要。每年的法律援助經(jīng)費(fèi)缺口太大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足法律援助工件的實(shí)際需要。當(dāng)然，我們國家有些地方財(cái)政做得還是比較好。例如，廣州、北京和上海等地方每年都從財(cái)政中拿出一定數(shù)量的經(jīng)費(fèi)，來保證法律援助工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)?？梢?，要保障法律援助工作的有效開展，必須通過立法的形式，把法律援助經(jīng)費(fèi)納入國家財(cái)政預(yù)算，以從根本上解決法律援助經(jīng)費(fèi)短缺的問題。 　　（2）人才不足，急需多方培養(yǎng)。 　　我國幅員遼闊，人口眾多，9600萬平方公里，13億人口，而且80％是農(nóng)民，在這80％的農(nóng)民中，有相當(dāng)一部分分布在邊遠(yuǎn)的山區(qū)農(nóng)村，他們的合法權(quán)益更需要法律保護(hù)。隨著我國改革開放的不斷深入

12、和依法治國方略的不斷推進(jìn)，廣大農(nóng)民的法律意識(shí)不斷提高，對(duì)法律援助工作的需求量不斷擴(kuò)大，法律援助的業(yè)務(wù)范圍也會(huì)越來越廣。這樣以來，目前特別是我國加入WTO之后，涉外法律事業(yè)的增多，全國法律援助隊(duì)伍的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)各個(gè)方面的需要，特別是那些高層次的法律援助工作者，更是人才奇缺，供求矛盾更加突出。一方面是大量需要法律援助的社會(huì)弱勢(shì)群體得不到及時(shí)有效的法律援助，一方面是現(xiàn)有的法律援助工作者不堪重負(fù)。要解決這一矛盾的根本出路，就是要加大對(duì)法律援助專業(yè)人才的培養(yǎng)力度，采取各種方式，通過多種渠道培養(yǎng)法律援助人才，提高素質(zhì)，壯大隊(duì)伍，整合各種法律援助資源，以提高素質(zhì)，壯大隊(duì)伍，整合各種法律援助資源，以滿

13、足社會(huì)對(duì)法律援助工作的迫切需求。 　　（3）立法滯后，應(yīng)當(dāng)加大力度。 　　法律援助制度是一國民主法制化進(jìn)程的重要標(biāo)志，是衡量一國現(xiàn)代政治和法治文明程度高低的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。而一國法律援助制度是否健全，其中一個(gè)重要的標(biāo)志就是看其法律援助法制體系是否完備?？v觀世界范圍內(nèi)那些法律援助制度比較發(fā)達(dá)的國家，都有健全的法律援助法律體系作保障。許多國家都立有專門的《法律援助法》。我國修改后的《刑事訴訟法》中增加了法律援助的內(nèi)容，《律師法》、《殘疾人保障法》、《老年人權(quán)益保護(hù)法》、《婦女權(quán)益保障法》和《未成年人保護(hù)法》等法律中對(duì)法律援助都有一些規(guī)定，有許多地方還出臺(tái)了《法律援助條例》或者其他有關(guān)法律

14、援助的規(guī)范性文件。但是，到目前國家還沒有一部專門的法律援助法，因此，導(dǎo)致了一系列問題，特別是有關(guān)公民享受法律援助的條件、范圍、形式、程序等方面的內(nèi)容，必須通過立法程序，上升為國家的法律規(guī)定，才能夠與刑事訴訟法、民事訴訟法等法律體系相銜接，才能確立法律援助制度在整個(gè)法律體系中的應(yīng)有地位，才能最終使公民的法律援助權(quán)利真正具有法律的可靠保障。 　　當(dāng)然，我也高興地告訴大家，我國司法部和政府的法律起草部門，非常重視法律援助法制建設(shè)，國家的最高立法機(jī)關(guān)也非常支持法律援助立法工作，我國第一部涉及全國范圍的《法律援助條例》可望今年底出臺(tái)。這無疑是我國法律援助制度建設(shè)史上的一個(gè)里程碑。 　　注釋： 　　①摘自宮曉冰主編《中國法律援助立法研究》第2頁，中國方正出版社2001年版。 　?、谒痉ú糠稍行模?002年8月16日提供。 　　③參見翁國民主編的《入世與法律服務(wù)》一書，第173頁。 　?、軈⒁妵鴦?wù)院法制辦政法司處長姜秀元撰寫的《日本刑事司法制度與改革》一文，載于《司法行政法制工作通訊》2002年第三期。 8 / 8文檔可自由編輯打印