城鎮(zhèn)化背景下的土地制度改革時(shí)間:2010年03月22日 22時(shí)10分 來(lái)源:求是理論網(wǎng) 作者:葉劍平張有會(huì) 字號(hào)： 大字體 中字體 小字體 當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展向著城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)邁進(jìn)，而土地綜合整治則可以說(shuō)是架起城鄉(xiāng)相互交融的橋梁，而要想保證這列火車向著正確的方向有步驟、有節(jié)奏、有效率的前進(jìn)，就需要進(jìn)一步改革完善起著引導(dǎo)、制約作用的車軌，也就是產(chǎn)權(quán)、征地、集體土地流轉(zhuǎn)、宅基地、戶籍、社會(huì)保障和財(cái)稅等一系列制度。由于土地綜合整治是在城鎮(zhèn)化發(fā)展的新形勢(shì)下提出的，屬于新生事物，而與之配套的土地、公共服務(wù)、財(cái)稅及金融等制度則誕生已久，在新形勢(shì)下這些制度必然需要加以引導(dǎo)和改革以適應(yīng)新生事物的發(fā)展。本章主要是針對(duì)城鎮(zhèn)化背景下，針對(duì)城鄉(xiāng)二元體制涉及城鎮(zhèn)化、土地綜合整治的相關(guān)制度內(nèi)容提出政策建議，以便更好的引導(dǎo)和規(guī)范土地綜合整治，推動(dòng)城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展。這些制度主要包括土地制度、涉及到城鄉(xiāng)差別的公共服務(wù)及戶籍制度、財(cái)稅制度及金融制度等。下面分類對(duì)其進(jìn)行分析。我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化高速發(fā)展時(shí)期，工業(yè)與服務(wù)業(yè)穩(wěn)步增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，城鎮(zhèn)人口快速增加，自然會(huì)產(chǎn)生持續(xù)的大規(guī)模的用地需求。在這個(gè)大背景下土地這一稀缺資源的地位越發(fā)重要，因此，如何針對(duì)當(dāng)前城鎮(zhèn)化的大背景對(duì)我國(guó)二元土地制度進(jìn)行變革已迫在眉睫。 一、城鎮(zhèn)化中的土地征收制度改革土地征收和征用制度是伴隨著我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程成形、發(fā)展的，該制度在對(duì)我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化立下汗馬功勞的同時(shí)，也逐漸因其本身存在的問(wèn)題頗受詬病。特別是在當(dāng)前我國(guó)提倡建設(shè)和諧社會(huì)的背景下，尚不完善的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，征地拆遷方式使該制度的積弊逐漸暴露出來(lái)。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，對(duì)弱勢(shì)群體農(nóng)民的意愿考慮不夠周全，借征地通過(guò)運(yùn)作土地資產(chǎn)為地方謀取私利等問(wèn)題已經(jīng)從一個(gè)單純的土地領(lǐng)域的弊病發(fā)展為全社會(huì)的聲討對(duì)象。因而，如何在城鎮(zhèn)化的背景下依托既有征地模式對(duì)其進(jìn)行完善，使這一本身為推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)發(fā)展而制訂的制度真正能為“國(guó)”所用，為“民”所用成為我國(guó)下一步城鎮(zhèn)化要解決的首要問(wèn)題。土地綜合整治堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地利用，強(qiáng)調(diào)征地制度不但服務(wù)于城鎮(zhèn)居民而且同樣服務(wù)于農(nóng)村居民，要求全面保障農(nóng)民在征地中的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，使其充分享受城鎮(zhèn)化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，因此，要對(duì)現(xiàn)行征地制度做出如下修改： （一）給予公平的征地補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)增值收益合理分配對(duì)于征地補(bǔ)償，既不能仍以產(chǎn)值為依據(jù)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也不能將增值收益全額轉(zhuǎn)移給農(nóng)民，而必須綜合考慮包括農(nóng)民和政府在內(nèi)的征地主體在征地過(guò)程中的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任和其所發(fā)揮的作用，協(xié)調(diào)分配增值收益。在分配形式上既可以以貨幣形式支付，也可以分配等值的易于變現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)性資產(chǎn)；后者可以參考東麗區(qū)的具體做法，而前者則可采取以下兩種方式。一是以集體建設(shè)用地市場(chǎng)的土地價(jià)格作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在城市規(guī)劃區(qū)外的純農(nóng)區(qū)，失地農(nóng)民可以得到相當(dāng)于二三產(chǎn)業(yè)用地的地價(jià)補(bǔ)償，利益關(guān)系比較平衡；而在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，被征地農(nóng)民除得到相當(dāng)于集體建設(shè)用地的地價(jià)的補(bǔ)償，還可轉(zhuǎn)變身份，變?yōu)槌鞘芯用?，直接享受城市化的成果?二是完全按照城市土地市場(chǎng)的價(jià)格補(bǔ)償失地農(nóng)民的損失，但由于農(nóng)民因政府調(diào)整土地用途和土地一級(jí)開發(fā)而獲得了超出自身土地投入的高額增值收益，需要繳納相當(dāng)額度的土地增值稅2，以稅收的形式體現(xiàn)政府調(diào)整土地用途引起的增值份額。 （二）統(tǒng)籌安置失地農(nóng)民，保障土地綜合整治順利推進(jìn)對(duì)于失地農(nóng)民的安置仍然要堅(jiān)持多渠道的原則，統(tǒng)籌安置辦法，強(qiáng)化安置方案的可行性和有效性。一是要加強(qiáng)對(duì)城市安置失地農(nóng)民的保障。要完成失地農(nóng)民身份上的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)與農(nóng)民戶籍的雙重變更，將失地農(nóng)民真正納入城市經(jīng)濟(jì)生活，給予其充分的公民權(quán)，應(yīng)把征地補(bǔ)償費(fèi)用部分轉(zhuǎn)化為農(nóng)民進(jìn)城后的社會(huì)和生活保障。在農(nóng)民就業(yè)方面，征地主體和勞動(dòng)保障部門要協(xié)調(diào)權(quán)責(zé)實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民就業(yè)的短期培訓(xùn)和長(zhǎng)期服務(wù)，并加強(qiáng)監(jiān)督監(jiān)管。如勞動(dòng)保障部門可以向農(nóng)民提供35年的培訓(xùn)服務(wù)，在此時(shí)限內(nèi)，農(nóng)民可以多次提出培訓(xùn)申請(qǐng)，由勞動(dòng)保障部門免費(fèi)進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)并向用人單位推薦，對(duì)于吸收失地農(nóng)民就業(yè)的企業(yè)可以在稅收等方面予以優(yōu)惠。二是要加強(qiáng)征收項(xiàng)目本身對(duì)農(nóng)民的吸納。在征收的土地上劃出適當(dāng)范圍作為產(chǎn)業(yè)用地配套征地項(xiàng)目或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并把用地企業(yè)吸收失地農(nóng)民就業(yè)作為審批其用地的必要條件，由征地部門和企業(yè)共同負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)民的技能培訓(xùn)。例如，天津市東麗區(qū)就采取了這種方式，通過(guò)設(shè)立農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，打造現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地吸納被征地農(nóng)民就地解決其安置問(wèn)題。土地綜合整治下征收制度改革的方向是逐步縮小征收范圍，出于公共目的才進(jìn)行征收，其他目的均以流轉(zhuǎn)方式使農(nóng)民參與增值收益的分配，全面保障農(nóng)民就業(yè)?？梢灶A(yù)見的是，未來(lái)由于非公共利益用地特別是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目將不能通過(guò)征收的途徑滿足用地需求時(shí)，在城市建設(shè)用地同樣供給不足的情況下，企業(yè)必然會(huì)將發(fā)展的重心由城市轉(zhuǎn)移至農(nóng)村，這就對(duì)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和農(nóng)村土地市場(chǎng)的建設(shè)提出了更高的要求。 二、集體土地流轉(zhuǎn)制度改革與城鎮(zhèn)化城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大使得對(duì)土地產(chǎn)生持續(xù)的大規(guī)模的需求日益增加，向農(nóng)村集體土地“索取”新一輪城鎮(zhèn)化發(fā)展用地已不可避免。目前農(nóng)村土地利用效率相對(duì)不高，土地資源和資產(chǎn)價(jià)值挖掘潛力大，土地綜合整治能節(jié)約集約利用農(nóng)村土地，合理釋放農(nóng)村土地資源。在土地綜合整治過(guò)程中，對(duì)農(nóng)村田、水、路、林、村、房的綜合整治，必然會(huì)引起土地利用的重新布局，土地用途的置換調(diào)整，從而使耕地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、人口集中居住、產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，要實(shí)現(xiàn)這種土地利用結(jié)構(gòu)和布局的優(yōu)化調(diào)整必須靠完善的集體土地流轉(zhuǎn)制度來(lái)配合，但目前的集體土地流轉(zhuǎn)制度仍存在諸多缺陷制約土地綜合整治地開展。集體土地可以分為農(nóng)用地、宅基地和除宅基地之外的集體建設(shè)用地（包括農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和公益事業(yè)建設(shè)用地），因此集體土地的流轉(zhuǎn)就是農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、宅基地流轉(zhuǎn)以及除宅基地外的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。其中，農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)主要是指農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，物權(quán)法賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)用益物權(quán)的性質(zhì)，農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)享有完整的占有、使用、收益、處分權(quán)，可以通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并且法律鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)。所以現(xiàn)行的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制并不對(duì)流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)行耕地規(guī)?；薪?jīng)營(yíng)繼而完成土地綜合整治（尤其是農(nóng)田整治）造成很多阻礙，只需要在今后的改革中，繼續(xù)保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定不變，進(jìn)一步做好土地確權(quán)登記，及規(guī)模化經(jīng)營(yíng)后發(fā)包方、承包方之間收益分配和協(xié)調(diào)，擴(kuò)大土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押范圍等相關(guān)的工作。當(dāng)前對(duì)土地綜合整治制約較大的是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，所以本節(jié)的重點(diǎn)要改革完善集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)制度配合土地綜合整治地完成，從而快速和諧地推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可以通過(guò)適當(dāng)集中的土地置換，形成規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)；吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移；同時(shí)還可以通過(guò)流轉(zhuǎn)使集體建設(shè)用地獲得土地增值收益，實(shí)現(xiàn)土地資源資產(chǎn)雙重價(jià)值。但長(zhǎng)期以來(lái)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在產(chǎn)權(quán)不明晰、權(quán)能不完整、市場(chǎng)不規(guī)范、收益分配不清、服務(wù)管理體系不到位等問(wèn)題已成為土地綜合整治開展的制約。在推進(jìn)土地綜合整治過(guò)程中，有必要改革集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，明晰產(chǎn)權(quán)和交易主體，規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，完善服務(wù)管理配套體系，完成統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)建設(shè)用地，促進(jìn)農(nóng)民集中化居住、產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。 （一）完善集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，明晰流轉(zhuǎn)交易主體可以根據(jù)集體建設(shè)用地的形成過(guò)程明確土地的所有者或產(chǎn)權(quán)人。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村為興辦企業(yè)、投資建設(shè)各類公共設(shè)施用地、企事業(yè)單位使用的集體土地所有權(quán)者為鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村農(nóng)民集體；在保障國(guó)家與集體必要產(chǎn)權(quán)要素的前提下，保護(hù)和強(qiáng)化農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是著力點(diǎn)和關(guān)鍵，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確其的權(quán)能，尤其是其作為村農(nóng)民集體這個(gè)虛化的主體概念中的實(shí)體存在，要賦予其對(duì)集體建設(shè)用地的按份收益權(quán)利。要逐步將經(jīng)濟(jì)管理職能與村委會(huì)的社會(huì)管理、公共服務(wù)職能分開，簡(jiǎn)化農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體結(jié)構(gòu)。同時(shí)要完善集體建設(shè)用地使用權(quán)處分收益權(quán)，加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)登記工作，明晰土地產(chǎn)權(quán)主體，保障流轉(zhuǎn)的高效性和安全性。只有在產(chǎn)權(quán)完善、主體明晰的前提下，才可以有針對(duì)性地開展不同主體下的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、合理布局集約利用，推進(jìn)土地綜合整治。 （二）建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，主要可以從以下幾個(gè)方面著手：1.建立城鄉(xiāng)一體化集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)可以比照國(guó)有土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)。在一級(jí)市場(chǎng)中，比照國(guó)有土地出讓使用權(quán)的模式創(chuàng)設(shè)集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓（出讓）使用權(quán)，尤其明確集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、出讓權(quán)利，允許其與國(guó)有土地使用權(quán)具有同等效力進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和入股等3，農(nóng)戶或其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位可以獲得集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓（出讓）使用權(quán)。農(nóng)戶或其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位在不違反出讓或租賃契約的前提下，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)二級(jí)市場(chǎng)上將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租給其他土地使用者，這樣可以使那些土地綜合整治過(guò)程中需要集中調(diào)整利用的土地直接進(jìn)入集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)進(jìn)行配置，村集體或農(nóng)民直接通過(guò)租金等形式獲得收益。2.建立集體建設(shè)用地定價(jià)體系按照馬克思的地租理論，土地價(jià)格是土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的反映，是土地權(quán)益的體現(xiàn)。與一般商品價(jià)格相比，地價(jià)同樣受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、供求狀況的影響；但地價(jià)又具有其特殊性，主要表現(xiàn)在：土地由于其位置條件的不同、時(shí)間的不同（社會(huì)財(cái)富的不斷積累對(duì)土地產(chǎn)生增值影響）、土地用途的不同、土地收益的不同、土地上權(quán)利限定的不同以及土地利用強(qiáng)度的不同。所以可以出臺(tái)對(duì)集體建設(shè)用地的分等定級(jí)估價(jià)的相關(guān)規(guī)定，如集體建設(shè)用地估價(jià)規(guī)程、集體建設(shè)用地分等定級(jí)規(guī)程等，為土地綜合整治過(guò)程中提供一個(gè)政府公布的基準(zhǔn)地價(jià)依據(jù)，防止出現(xiàn)流轉(zhuǎn)價(jià)格過(guò)高或過(guò)低問(wèn)題。3.建立農(nóng)村集體建設(shè)用地增值收益分配機(jī)制集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后其價(jià)格將會(huì)大幅度增加，所以要建立起完善的增值收益分配機(jī)制，一方面要實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，增加了農(nóng)民資產(chǎn)性收入，尤其保證其按份所得的權(quán)利享受。同時(shí)由于集體建設(shè)用地依托了城市擴(kuò)張帶來(lái)的各種配套設(shè)施而產(chǎn)生的增值，所以這一部分增值是全社會(huì)進(jìn)步產(chǎn)生的，應(yīng)比照國(guó)有建設(shè)用地，按照“漲價(jià)歸公”的原則進(jìn)行分配。所以在保證農(nóng)民集體獲得流轉(zhuǎn)金的情況下，政府作為公共利益的代表也應(yīng)該得到一部分增值收益，“可以設(shè)立集體建設(shè)用地增值稅”。 （三）完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)服務(wù)管理體系1.建立土地交易和土地管理等機(jī)構(gòu)政府要為城鄉(xiāng)一體化的集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建立相關(guān)管理機(jī)構(gòu)，對(duì)流轉(zhuǎn)工作進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，搞好土地利用規(guī)劃，提前明確某一階段的土地流轉(zhuǎn)信息并進(jìn)行發(fā)布公示，防止出現(xiàn)無(wú)序、雜亂、隨性的集體土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，要實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)政府中要在流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)統(tǒng)一，建立完備的產(chǎn)權(quán)登記制度和其他保證交易安全的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地“同等交易”“同地同權(quán)同價(jià)”。全國(guó)第一家農(nóng)村土地交易所重慶農(nóng)村土地交易所已經(jīng)掛牌。交易所按現(xiàn)代企業(yè)管理模式運(yùn)營(yíng)，其職能是建立農(nóng)村土地交易信息庫(kù)，發(fā)布交易信息，提供交易場(chǎng)所，辦理交易事務(wù)。重慶土地交易所可以把農(nóng)村宅基地、復(fù)墾地等土地，通過(guò)交易轉(zhuǎn)換為工業(yè)、城市建設(shè)用地。2.建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)中介服務(wù)體系集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)需要建立市場(chǎng)在信息、咨詢、預(yù)測(cè)、評(píng)估、投融資等方面的中介服務(wù)系統(tǒng)，使集體土地流轉(zhuǎn)更加專業(yè)化和市場(chǎng)化，為流轉(zhuǎn)前、流轉(zhuǎn)中、流轉(zhuǎn)后全過(guò)程提供綜合配套服務(wù)。目前尤其需要建立土地投資經(jīng)營(yíng)公司、土地評(píng)估事務(wù)所、土地融資公司、土地保險(xiǎn)公司、委托代理公司、土地租賃公司、土地證券公司等中介組織的建立和完善4，對(duì)于商業(yè)性公司不愿進(jìn)入的領(lǐng)域，可以成立政策性公司發(fā)揮作用，加大規(guī)模農(nóng)業(yè)開發(fā)和配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持，推動(dòng)傳統(tǒng)分散農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。 三、地籍管理制度地籍管理是對(duì)土地的位置、地界、數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬和用途等基本情況的記載和管理，主要有三個(gè)方面內(nèi)容：土地調(diào)查、土地登記和地籍檔案資料。地籍管理是國(guó)家進(jìn)行土地管理活動(dòng)的一個(gè)重要組成部分，是國(guó)家制定土地利用總體規(guī)劃和計(jì)劃、農(nóng)業(yè)區(qū)劃和城市規(guī)劃以及正確研究土地對(duì)策的基礎(chǔ)資料和重要的客觀依據(jù)。其核心是產(chǎn)權(quán)登記。我國(guó)土地管理法在第27條、土地管理法實(shí)施條例第14條對(duì)地籍調(diào)查僅做出了原則性規(guī)定，至2008年土地調(diào)查條例的公布實(shí)施，宣告土地調(diào)查新的開端。土地管理法第1112條、城市房地產(chǎn)管理法第5962條對(duì)土地登記只有原則規(guī)定，土地管理法實(shí)施條例第137條對(duì)土地登記的規(guī)定有所細(xì)化。1987年9月，原國(guó)家土地管理局頒發(fā)全國(guó)土地登記規(guī)則，對(duì)土地登記的機(jī)關(guān)、程序、類別等事項(xiàng)均有了詳細(xì)規(guī)定。其后，該規(guī)則被1996年2月1日施行的土地登記規(guī)則所取代，后一規(guī)則對(duì)前者進(jìn)行了較好的補(bǔ)充和完善。對(duì)于地籍檔案資料，土地管理法及土地管理法實(shí)施條例中均未作規(guī)定?，F(xiàn)在地籍檔案管理主要適用我國(guó)檔案法和1998年原國(guó)家土地管理局和國(guó)家檔案局聯(lián)合頒布的土地管理檔案工作暫行規(guī)定。2005年末，全國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)初始登記發(fā)證3493萬(wàn)本，集體土地所有權(quán)初始登記發(fā)證118萬(wàn)本，集體土地使用權(quán)初始登記發(fā)證1.6億本，登記覆蓋率分別由2001年初的58、16、61上升到85、51、73，可以看出，城鄉(xiāng)間土地登記依然存在很大差距。城市范圍內(nèi)國(guó)有土地登記比較全面、規(guī)范，而農(nóng)村地區(qū)相對(duì)薄弱，尤其是有關(guān)農(nóng)村宅基地的土地登記信息嚴(yán)重缺乏，從而導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)土地管理的法定效率不高，農(nóng)民因宅基地的位置、權(quán)屬等不清發(fā)生爭(zhēng)議的問(wèn)題屢見不鮮。農(nóng)村土地權(quán)屬登記的薄弱是很多地區(qū)城鎮(zhèn)化后舊城改造以及實(shí)施土地綜合整治成本居高不下的重要原因。很多農(nóng)民為了獲取更多補(bǔ)償，一聽說(shuō)要拆遷便大量蓋房，這些新蓋的住房完全不符合規(guī)劃，在拆遷過(guò)程中漫天要價(jià)，產(chǎn)生大量不必要的社會(huì)成本，造成浪費(fèi)和社會(huì)不公平。2008年中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定（以下簡(jiǎn)稱決定）明確提出要“按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度”，而“產(chǎn)權(quán)明晰”為決定“進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度”需堅(jiān)持的首要原則。其中“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作”是“進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度”的重要措施。中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見再次明確要求“做好集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作，將權(quán)屬落實(shí)到法定行使所有權(quán)的集體組織”等。國(guó)土資源部關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見則對(duì)農(nóng)村土地的登記發(fā)證提出了更細(xì)更明確的要求，提出從明晰產(chǎn)權(quán)確定主體、急需優(yōu)先、依據(jù)土地確權(quán)登記成果保障農(nóng)村集體土地在征收和流轉(zhuǎn)中的權(quán)益等三個(gè)方面加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作，全面建設(shè)與健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地制度要求相適應(yīng)的土地產(chǎn)權(quán)制度。為配合城鎮(zhèn)化進(jìn)程，做好集體土地產(chǎn)權(quán)登記，應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手： （一）利用二次調(diào)查成果促進(jìn)農(nóng)村集體土地登記發(fā)證工作第二次全國(guó)土地調(diào)查是國(guó)家組織開展的一項(xiàng)重大的國(guó)情國(guó)力調(diào)查，目的是全面查清目前全國(guó)土地利用狀況，掌握真實(shí)的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，建立和完善土地調(diào)查、統(tǒng)計(jì)和登記制度，實(shí)現(xiàn)土地資源信息的社會(huì)化服務(wù)，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及國(guó)土資源管理的需要。根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于開展第二次全國(guó)土地調(diào)查的通知的要求，“逐地塊調(diào)查全國(guó)城鄉(xiāng)各類土地的所有權(quán)和使用權(quán)狀況，掌握國(guó)有土地使用權(quán)和農(nóng)村集體土地所有權(quán)狀況”是第二次全國(guó)土地調(diào)查的重點(diǎn)內(nèi)容之一，并且通過(guò)調(diào)查將“建立互聯(lián)共享的覆蓋國(guó)家、省、市（地）、縣四級(jí)的集影像、圖形、地類、面積和權(quán)屬為一體的土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)”。應(yīng)借第二次全國(guó)土地調(diào)查的東風(fēng)，及時(shí)進(jìn)行全國(guó)范圍內(nèi)的地籍調(diào)查，開展對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等的進(jìn)行登記發(fā)證，這樣可以充分利用第二次全國(guó)土地調(diào)查所獲取的大量準(zhǔn)確、翔實(shí)、現(xiàn)勢(shì)的土地權(quán)屬資料和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，直接促進(jìn)第二次全國(guó)土地調(diào)查成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用。第二次全國(guó)土地調(diào)查成果將為開展土地登記發(fā)證奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，大大減少登記發(fā)證的工作量，提高登記發(fā)證的效率，直接有力的促進(jìn)土地登記工作。 （二）通過(guò)開展土地總登記推動(dòng)農(nóng)村集體土地登記發(fā)證工作我國(guó)目前已經(jīng)開展兩次全國(guó)土地調(diào)查工作，但還沒(méi)有組織過(guò)全國(guó)性的土地總登記。所謂土地總登記，就是在一定時(shí)間內(nèi)對(duì)轄區(qū)內(nèi)全部土地或者特定區(qū)域內(nèi)土地進(jìn)行的全面登記。土地總登記由縣級(jí)以上人民政府組織實(shí)施。目前，雖然不少地方已經(jīng)組織開展了或者正在開展本行政區(qū)域內(nèi)的土地總登記（如北京市），但不少地方由于各種原因至今仍然沒(méi)有開展。因此，有必要在全國(guó)第二次土地調(diào)查工作即將結(jié)束之時(shí)，組織開展全國(guó)范圍內(nèi)的土地總登記工作，全面促進(jìn)包括農(nóng)村土地在內(nèi)的全國(guó)土地登記發(fā)證工作。 （三）完成宅基地使用權(quán)的登記由于宅基地使用權(quán)具有主體的特殊性、取得的無(wú)償性等特征，物權(quán)法明確將其從建設(shè)用地使用權(quán)中分離出來(lái)，規(guī)定其為一種獨(dú)立的用益物權(quán)。十七屆三中全會(huì)所作的決定明確要求“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”。而要保障農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，最重要也是最基本的措施就是要對(duì)其土地權(quán)利進(jìn)行登記發(fā)證，對(duì)其土地權(quán)利進(jìn)行確認(rèn)。對(duì)新申請(qǐng)宅基地的，當(dāng)事人在辦理宅基地用地審批的同時(shí)申請(qǐng)土地登記，國(guó)土資源行政主管部門要做到即批即辦，在住宅建成并實(shí)地檢查合格后，報(bào)人民政府核發(fā)土地權(quán)利證書，建議將宅基地的登記發(fā)證與審批結(jié)合起來(lái)進(jìn)行。對(duì)權(quán)屬?zèng)]有爭(zhēng)議的存量宅基地，如果以前有審批資料的，建議充分利用審批資料結(jié)合現(xiàn)狀進(jìn)行登記發(fā)證，如果現(xiàn)狀與審批情況不符，建議一般按照審批情況進(jìn)行登記發(fā)證，但對(duì)不符的現(xiàn)狀應(yīng)當(dāng)加以注明。對(duì)權(quán)屬存在爭(zhēng)議的存量宅基地，及時(shí)依法進(jìn)行調(diào)處后登記發(fā)證，以維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。對(duì)一時(shí)不能調(diào)處的，建議先登記沒(méi)有爭(zhēng)議的地塊，將有爭(zhēng)議的地塊面積及爭(zhēng)議事由等在證書和登記卡上都予以注明，待以后爭(zhēng)議解決后辦理變更登記。需要注意的是，在加快宅基地登記發(fā)證的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)把宅基地使用權(quán)登記關(guān)口。嚴(yán)格依照法律、法規(guī)和政策規(guī)定進(jìn)行登記，嚴(yán)禁通過(guò)登記將違法用地合法化，尤其是不能為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買和違法建造的住宅發(fā)放土地權(quán)利證書。 四、宅基地制度改革與土地綜合整治城鄉(xiāng)住宅二元化是我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物。目前我國(guó)宅基地管理的現(xiàn)狀比較混亂，有關(guān)宅基地管理的法律法規(guī)比較陳舊，伴隨城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，農(nóng)民對(duì)宅基地的需求不斷增加，如何使有限的建設(shè)用地資源既能滿足城鎮(zhèn)發(fā)展的需要，又能滿足農(nóng)民住房的需求是值得探索研究的。而不得不說(shuō)土地綜合整治就為解決這一問(wèn)題提供了一條可行的途徑，通過(guò)土地綜合整治改變目前低效利用、空置浪費(fèi)的農(nóng)村居民點(diǎn)現(xiàn)狀，農(nóng)民住宅由一層變?yōu)槎鄬樱芯幼?，改善基礎(chǔ)設(shè)施，提高土地利用集約節(jié)約度，如此以來(lái)節(jié)約出一定量的建設(shè)用地既可以轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求，也可以留作集體建設(shè)用地發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)或者在不違反相關(guān)制度的前提下對(duì)外流轉(zhuǎn)獲得長(zhǎng)期可持續(xù)收入，從而盡量避免占用耕地，但是就我國(guó)宅基地制度的現(xiàn)狀，其中不乏阻礙土地綜合整治進(jìn)展或者降低土地綜合整治對(duì)土地利用效率提升效果的制度等，都需要進(jìn)一步改革以促進(jìn)土地綜合整治的順利推進(jìn)。宅基地是土地綜合整治涉及的核心標(biāo)的，通過(guò)對(duì)農(nóng)田的整治只能改善種植條件、提高農(nóng)地產(chǎn)量，通過(guò)對(duì)農(nóng)村道路等基礎(chǔ)設(shè)施用地的整治是為了改善農(nóng)村面貌和農(nóng)民生產(chǎn)生活的條件，這些整治從根本上說(shuō)只能是改善和提高現(xiàn)狀條件，并增加一定量土地。而通過(guò)土地綜合整治真正能節(jié)約出大量土地并可緩解城市發(fā)展矛盾的是對(duì)宅基地的整治，更準(zhǔn)確的說(shuō)是對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)的整治，最為關(guān)鍵的是節(jié)約出的土地除了歸還相關(guān)耕地保護(hù)指標(biāo)外，其余的仍可用作建設(shè)用地，所以說(shuō)宅基地是整治過(guò)程中產(chǎn)生利益的根本源泉，是綜合整治的核心標(biāo)的，對(duì)宅基地的整治如何加以規(guī)范和引導(dǎo)也就更為重要了，但是我國(guó)現(xiàn)行宅基地制度在這方面的作用卻極為有限。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村宅基地的功能已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出自住的范圍，這點(diǎn)在大城市郊區(qū)尤其能得到證明，比如在北京郊區(qū)，農(nóng)民的宅基地除了居住功能、生產(chǎn)資料的功能、財(cái)產(chǎn)功能、環(huán)境功能等外，已延伸到對(duì)外出租、甚至出售，經(jīng)營(yíng)農(nóng)家樂(lè)等方面，而與此同時(shí)農(nóng)民對(duì)自己的宅基地卻仍只是享有使用權(quán)和過(guò)分限制的收益權(quán)。我國(guó)在征收集體農(nóng)用地的補(bǔ)償內(nèi)容上規(guī)定，補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。但是這種補(bǔ)償是基于對(duì)明確的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償，農(nóng)民享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)涵明確，占有、使用、收益和一定的處分權(quán)，于是補(bǔ)償可以根據(jù)農(nóng)地的預(yù)期收益進(jìn)行相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償。對(duì)比農(nóng)用地和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，宅基地和它對(duì)應(yīng)的用益物權(quán)就顯得模糊很多，一方面農(nóng)村宅基地仍然歸屬集體所有，農(nóng)民只是擁有使用權(quán)和及其有限的收益權(quán)，而這種收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)不僅受到法律法規(guī)的限制，同時(shí)也受到區(qū)位的影響，農(nóng)民對(duì)自己擁有宅基地的權(quán)利是很不明確的，其權(quán)利的內(nèi)涵及其延伸出的可換算的價(jià)值也就不明確了，該以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，如何補(bǔ)償就給了各地政府“發(fā)揮”的余地，有些地方以房換房，更確切的說(shuō)是以地?fù)Q房，有些地方直接給予現(xiàn)金補(bǔ)償，不管采用哪種方式，不可否認(rèn)的是農(nóng)民宅基地的物權(quán)屬性不能通過(guò)補(bǔ)償合理、公平的實(shí)現(xiàn)。土地的社會(huì)屬性則要求土地利用不僅要保證在使用過(guò)程中的公平，還要保證社會(huì)利益的最優(yōu)化。一方面由于缺乏農(nóng)村土地市場(chǎng)，宅基地的供與求不能對(duì)接，有的農(nóng)戶多余宅基地而閑置，有些農(nóng)戶則因?yàn)榧彝ト丝谠黾佣枰嗟恼?，也就造成使用中的不公平，這種使用中的不公平在土地綜合整治中又進(jìn)一步演變成補(bǔ)償?shù)牟还?。宅基地都是無(wú)償獲取的，但是在土地綜合整治中卻因?yàn)槎嗌佼a(chǎn)生補(bǔ)償款的巨大差距，如一些地區(qū)實(shí)施的“宅基地?fù)Q房”，如果嚴(yán)格按照一平米宅基地?fù)Q一平米商品房的話，那么農(nóng)戶之間所獲得的補(bǔ)償是不等的，甚至存在很大差距。另一方面宅基地?zé)o法通過(guò)正常途徑流轉(zhuǎn)，宅基地退出機(jī)制的缺乏，從整個(gè)城市化進(jìn)程看，致使農(nóng)民無(wú)法真正的完全與農(nóng)村脫離關(guān)系轉(zhuǎn)為城市人，而宅基地也無(wú)法解放出來(lái)滿足城市化對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的需求，從而成為城市化發(fā)展的兩大障礙，不利于土地綜合整治最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的目標(biāo)，自然不是社會(huì)利益最大化。由于農(nóng)村人口不斷增加，結(jié)婚生子等都需要新增宅基地滿足住房的需求，但是由于近些年許多地方停止了宅基地審批，農(nóng)村也沒(méi)有多余的宅基地供應(yīng)，于是出現(xiàn)大量違法、違規(guī)占用耕地建設(shè)住宅的現(xiàn)象，這些被占用的耕地一般都靠近公路（如國(guó)道、省道及其通往所在縣城的公路），造成耕地?cái)?shù)量減少，嚴(yán)重威脅到18億畝耕地紅線的安全，損害了社會(huì)利益、整體利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，這是與土地綜合整治增加耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量的目標(biāo)相違背的，其成效將顯著減低。綜上所述，在以土地綜合整治為平臺(tái)推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，對(duì)現(xiàn)行的宅基地制度應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手。 （一）賦予農(nóng)民宅基地上充分的用益物權(quán)當(dāng)前城鎮(zhèn)化的發(fā)展是一個(gè)過(guò)程，各地的城鎮(zhèn)化進(jìn)城有快有慢，但是不可否認(rèn)的是我國(guó)目前的城鎮(zhèn)化率還是比較低的，全國(guó)范圍的城鎮(zhèn)化正在逐步展開，必然有越來(lái)越多的地區(qū)卷入城鎮(zhèn)化的浪潮中。認(rèn)清這一形勢(shì)就有助于理解為什么要賦予農(nóng)民宅基地上充分的用益物權(quán)。伴隨著城鎮(zhèn)化擴(kuò)張的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，可以說(shuō)城鎮(zhèn)化的過(guò)程更需要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的輔助，需要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮作用顯現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的效應(yīng)。當(dāng)城鎮(zhèn)化波及的地方，必然有住房的需求，農(nóng)民可以借城鎮(zhèn)化的契機(jī)對(duì)外出租自建住房，獲得一定的出租收入，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)宅基地上的用益物權(quán)，而尚未受到城鎮(zhèn)化影響的區(qū)域，可能暫時(shí)還只能享有名義上的收益權(quán)，而因?yàn)槭袌?chǎng)需求的原因不能夠真正實(shí)現(xiàn)，但是不能不說(shuō)這是一個(gè)必然的趨勢(shì)，同時(shí)也是一個(gè)正確的觀念，那就是農(nóng)民首先應(yīng)該被賦予充分的用益物權(quán)，然后再借助城鎮(zhèn)化的契機(jī)實(shí)現(xiàn)這種權(quán)利，政府可以出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)政策加以引導(dǎo)和規(guī)范，這種引導(dǎo)重點(diǎn)也在于保護(hù)農(nóng)民的利益，規(guī)范出租行為，而不是限制權(quán)利的行使，更不是對(duì)這種合理權(quán)利的剝奪。賦予農(nóng)民充分的用益物權(quán)，可以規(guī)范土地綜合整治中對(duì)農(nóng)民宅基地的處置，不管是征收補(bǔ)償也好，還是通過(guò)其他形式的流轉(zhuǎn)，都要涉及到補(bǔ)償問(wèn)題，此時(shí)充分的用益物權(quán)就可以對(duì)照充分的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，土地補(bǔ)償按照預(yù)期收益的一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償（根據(jù)各地實(shí)際確定），還包括地上建筑物、附著物的補(bǔ)償，安置補(bǔ)償?shù)龋踔烈部梢詫?duì)照農(nóng)地征收制度的改革進(jìn)行改革，如也可以劃定區(qū)片，按照建設(shè)用地區(qū)片價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償，總之至少為朝著公平、合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供了一條有理可循的途徑。 （二）建立并規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，建立并不斷完善宅基地退出機(jī)制目前我國(guó)農(nóng)村一方面存在宅基地閑置、空心村等現(xiàn)象，另一方面也存在10多口人在一處宅基地上生活，冒著被拆除的巨大風(fēng)險(xiǎn)違法違規(guī)在自家耕地上建造房屋的現(xiàn)象，造成如此矛盾的局面很大程度上要?dú)w功于缺乏規(guī)范、有序的宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，缺乏宅基地退出機(jī)制。建立并規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)在中央推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題決定如此被提及：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益”。目前我國(guó)推行農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的有廣東、安徽、河南等地，但是由于不敢大面積的放開集體建設(shè)用地，所以現(xiàn)行制度在流轉(zhuǎn)方面的限制過(guò)多，這一點(diǎn)倒是可以理解的。但是宅基地不同于農(nóng)村其他集體建設(shè)用地，一方面在于宅基地是農(nóng)戶生活資料，至少目前看來(lái)主要是解決自身居住問(wèn)題，另一方面宅基地的利用方式、方法正在不斷創(chuàng)新，如土地綜合整治、遷村并點(diǎn)、集中居住，這一切實(shí)驗(yàn)都是向著集約節(jié)約用地的目標(biāo)前進(jìn)的，而利用方式、方法上的創(chuàng)新必然要制度上的不斷跟進(jìn)，否則方式方法必然不能達(dá)到預(yù)期的目的。所以建議將宅基地流轉(zhuǎn)從農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)拿出，從制度上特殊對(duì)待。中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定要求完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。國(guó)土資源部關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見也要求積極探索在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)建立宅基地有償使用制度，強(qiáng)化內(nèi)部約束機(jī)制，促進(jìn)宅基地公平分配，提高宅基地利用率，實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約利用。現(xiàn)階段農(nóng)民可以依法出租宅基地獲得一定收益，宅基地流轉(zhuǎn)起初應(yīng)該只局限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的流轉(zhuǎn)，采取以經(jīng)濟(jì)手段為中心的內(nèi)部重新分配方式。但是畢竟集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部宅基地的需求有限，隨城市化入城的農(nóng)民閑置的大量宅基地并不能在組織內(nèi)部得到消化，所以宅基地制度改革必然要逐步擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍，但是仍然以本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員優(yōu)先為原則，城鎮(zhèn)居民也可以使用農(nóng)村宅基地，可以采取有償使用制度，這種有償尤其要在宅基地轉(zhuǎn)讓獲得收益時(shí)體現(xiàn)。比如集中居住后補(bǔ)償給農(nóng)民的“安置房”，農(nóng)民應(yīng)該享有所有權(quán)的，那么流轉(zhuǎn)給誰(shuí)、如何流轉(zhuǎn)也應(yīng)該賦予農(nóng)民自主權(quán)，宅基地使用權(quán)伴隨住房的轉(zhuǎn)讓一并流轉(zhuǎn)，但是這種流轉(zhuǎn)一定要是有償、有制度規(guī)范、有序合理的。通過(guò)規(guī)范有序的宅基地流轉(zhuǎn)制度，讓更多的農(nóng)民徹底脫離農(nóng)村進(jìn)入城市，以符合城市化中農(nóng)村人口不斷減少、城市人口不斷增加的現(xiàn)實(shí)，滿足城市化對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的需求，是與土地綜合整治的目標(biāo)相一致的。 五、空間規(guī)劃制度我國(guó)目前沒(méi)有空間規(guī)劃，只有土地利用總體規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，空間規(guī)劃是解決未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)人口分布發(fā)展愿景，是其他部門規(guī)劃的基礎(chǔ)，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和公共投資的依據(jù)，也是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的體現(xiàn)，分為國(guó)家級(jí)和省級(jí)。我國(guó)現(xiàn)行的規(guī)劃體系成形于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，并伴隨著國(guó)家公共政策的變化經(jīng)過(guò)了多次調(diào)整，目前的規(guī)劃可以分為三種：國(guó)土資源部主管的國(guó)土規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)建設(shè)部主管的城鄉(xiāng)規(guī)劃，以及發(fā)改委主管的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。這些規(guī)劃從不同層次和不同視角對(duì)國(guó)土空間實(shí)現(xiàn)調(diào)控。但是，這三種規(guī)劃在規(guī)劃目標(biāo)內(nèi)容等方面缺乏統(tǒng)籌，在一定程度上存在功能重疊、沖突與矛盾，同時(shí)，各自的發(fā)展成熟程度不同，側(cè)重點(diǎn)不同。為了彌補(bǔ)自身的不足，各規(guī)劃都在不斷完善各自的規(guī)劃體系，規(guī)劃之間相互交叉和大面積重復(fù)，帶來(lái)了規(guī)劃資源的浪費(fèi)，空間規(guī)劃缺乏整合、不成體系5。德國(guó)是實(shí)施城鄉(xiāng)土地整治的典范國(guó)家，其實(shí)施土地整治的成功經(jīng)驗(yàn)之一就在于其完備的空間規(guī)劃體系（見表5-1）。德國(guó)各層次空間規(guī)劃分工清晰，各級(jí)規(guī)劃都是在上一級(jí)規(guī)劃指導(dǎo)下編制的，構(gòu)成具有連續(xù)性的體系。德國(guó)聯(lián)邦空間秩序規(guī)劃實(shí)質(zhì)上綜合了我國(guó)的國(guó)土規(guī)劃與全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的功能，州域規(guī)劃則綜合了我國(guó)的省級(jí)土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的功能。6在城市層面則只有唯一的空間規(guī)劃，即預(yù)備性土地使用規(guī)劃統(tǒng)籌指導(dǎo)建設(shè)。從管理機(jī)構(gòu)上看，德國(guó)在聯(lián)邦、州、地方各級(jí)均設(shè)有各層次規(guī)劃和管理機(jī)構(gòu)，如同其空間規(guī)劃體系，各機(jī)構(gòu)的對(duì)應(yīng)關(guān)系強(qiáng)，形成了完備的組織和管理機(jī)構(gòu)。如聯(lián)邦政府設(shè)有領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)；州級(jí)設(shè)有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)；管理區(qū)一級(jí)有區(qū)域規(guī)劃局、地區(qū)規(guī)劃共同體聯(lián)合會(huì)、協(xié)會(huì)等。從法律體系上看，從聯(lián)邦層次的聯(lián)邦空間秩序規(guī)劃法聯(lián)邦建設(shè)法典，到州層次的州國(guó)土空間規(guī)劃法、地方層次的建設(shè)利用條例，每層次空間規(guī)劃均有相應(yīng)的法律支持。這些法律支持是使空間規(guī)劃切實(shí)落實(shí)的保障。表8-1德國(guó)空間規(guī)劃體系構(gòu)成層次法律基礎(chǔ)權(quán)限/任務(wù)聯(lián)邦空間秩序規(guī)劃（Bundesraum ordnung）聯(lián)邦憲法聯(lián)邦空間秩序規(guī)劃法制定聯(lián)邦全國(guó)國(guó)土空間協(xié)調(diào)發(fā)展原則和方向綱領(lǐng)性、總體性的愿景協(xié)調(diào)聯(lián)邦全國(guó)的部門規(guī)劃協(xié)調(diào)各州的空間規(guī)劃州域規(guī)劃（Landes planung）聯(lián)邦空間秩序規(guī)劃法州國(guó)土空間規(guī)劃法制定州國(guó)土空間協(xié)調(diào)發(fā)展的原則和目標(biāo)協(xié)調(diào)州的部門規(guī)劃規(guī)定各區(qū)域的發(fā)展方向和任務(wù)審查和批準(zhǔn)區(qū)域規(guī)劃區(qū)域規(guī)劃（Regional planung）州國(guó)土空間規(guī)劃法制定區(qū)域國(guó)土空間協(xié)調(diào)發(fā)展的具體目標(biāo)規(guī)定各城鎮(zhèn)的發(fā)展方向和任務(wù)審查城鎮(zhèn)規(guī)劃地方規(guī)劃（城鎮(zhèn)規(guī)劃）Ortsplanung（Bauleit planung）聯(lián)邦建設(shè)法典州建設(shè)條例調(diào)整城鎮(zhèn)行政轄區(qū)內(nèi)的土地利用和各項(xiàng)建設(shè)使用，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)的可持續(xù)目標(biāo)建設(shè)利用條例我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)現(xiàn)有的各級(jí)空間規(guī)劃進(jìn)行整合，形成自上而下、和諧、高效的空間規(guī)劃體系（如圖5-1所示），用以指導(dǎo)未來(lái)的土地綜合整治工作。圖8-1空間規(guī)劃體系其中，國(guó)家空間規(guī)劃是在全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行的綜合國(guó)土規(guī)劃，由中央政府負(fù)責(zé)進(jìn)行編制，其主要目的是統(tǒng)籌全國(guó)范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)涵養(yǎng)等；區(qū)域?qū)用娴耐恋乩每傮w規(guī)劃是在現(xiàn)有的土地利用總體規(guī)劃基礎(chǔ)上，按照國(guó)家空間規(guī)劃的指導(dǎo)，由地方政府進(jìn)行編制并報(bào)中央政府批準(zhǔn)，應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)區(qū)域統(tǒng)籌；城市層面的城鄉(xiāng)規(guī)劃是在現(xiàn)有的城鄉(xiāng)規(guī)劃基礎(chǔ)上，以土地利用總體規(guī)劃為指導(dǎo)，由地方政府進(jìn)行編制并實(shí)施；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的土地綜合整治規(guī)劃是以城鄉(xiāng)規(guī)劃為指導(dǎo)進(jìn)行編制。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，地方各級(jí)政府在嚴(yán)格保護(hù)耕地、保護(hù)生態(tài)等原則下，應(yīng)當(dāng)擁有自主規(guī)劃的權(quán)利，這也是在本書第7章分析的中央與地方責(zé)權(quán)關(guān)系協(xié)調(diào)所提出的重要改革方向之一。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，小城鎮(zhèn)規(guī)劃?rùn)?quán)和集體土地增減掛鉤指標(biāo)應(yīng)該優(yōu)先用于解決三農(nóng)問(wèn)題和城鎮(zhèn)化，而不是直接納入城市建設(shè)。這是我國(guó)城鎮(zhèn)化道路區(qū)別于其他國(guó)家的特點(diǎn)，也是解決二元經(jīng)濟(jì)的節(jié)點(diǎn)。 1黃小虎. 征地制度改革和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)J.經(jīng)濟(jì)研究參考.2008（31）192嚴(yán)金明我國(guó)征地制度的演變與改革目標(biāo)和改革路徑的選擇J經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理，2009（1）39-43。此處所指土地增值稅專指對(duì)因土地征收引起的土地增值部分征收的稅種，而并非通常意義的土地增值稅。3董剛、丁新正論農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)及利益協(xié)調(diào)問(wèn)題，探索，2009年第1期4張正峰、董錦我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策建議5張志強(qiáng) 黃代偉. 構(gòu)筑層次分明、上下協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系德國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)規(guī)劃體制改革的啟示J. 城市規(guī)劃，2007（6）6曲衛(wèi)東. 聯(lián)邦德國(guó)空間規(guī)劃研究J. 中國(guó)土地科學(xué)，2004（4