對武警部隊(duì)境外反恐行動(dòng)的幾點(diǎn)思考 20212021年12月27日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議通過了?中華人民共和國反恐怖主義法?以下簡稱?反恐法?，該法規(guī)定武警部隊(duì)可以出境執(zhí)行反恐怖主義行動(dòng)。這一任務(wù)的賦予為新時(shí)期新階段武警部隊(duì)履行職能使命提供了更大的空間。近年來，我國加強(qiáng)了對國內(nèi)“三股勢力的打擊力度，迫使其向境外轉(zhuǎn)移。但是，周邊國家對打擊恐怖主義的重視程度以及能力水平參差不齊，尤其是局部國家反恐能力低下，一些具有我國國籍的恐怖分子在與我國接鄰的國家邊境地區(qū)開設(shè)大量的“訓(xùn)練營和“講習(xí)班，訓(xùn)練恐怖分子并伺機(jī)返回我國境內(nèi)進(jìn)行恐怖活動(dòng)。這些“國外無力解決，國內(nèi)亟需鏟除的國際恐怖組織對我國國家平安來說如鯁在喉、如芒在背。另外，我國設(shè)置在境外的使領(lǐng)館以及大型建設(shè)工程，有些處于政治環(huán)境復(fù)雜、矛盾問題突出的地區(qū)，對于這些地區(qū)來說，不適宜派出軍隊(duì)進(jìn)行保護(hù)，所以必要時(shí)派出武警部隊(duì)出境參與反恐行動(dòng)已經(jīng)成為大勢所趨。一、關(guān)于武警部隊(duì)境外反恐行動(dòng)的概念界定武警部隊(duì)境外反恐行動(dòng)，在?中國人民武裝警察部隊(duì)軍語?中沒有明確的解釋，顧名思義是指中國人民武裝警察部隊(duì)在境外執(zhí)行的反恐怖行動(dòng)。這里有三點(diǎn)需要進(jìn)一步明確。一是“境外的含義。?國家平安法?對“境外的概念規(guī)定為“中華人民共和國領(lǐng)域以外或者領(lǐng)域以內(nèi)中華人民共和國政府尚未實(shí)施行政管轄的地域。如臺灣地區(qū)，從地理的自然界限來說是中國領(lǐng)土，但中華人民共和國政府還沒有對其實(shí)施管轄權(quán)，即稱境外。現(xiàn)在屬中國領(lǐng)土的香港、澳門也應(yīng)屬于境外；二是“武警部隊(duì)反恐怖行動(dòng)的含義。?中國人民武裝警察部隊(duì)軍語?的解釋是：“武警部隊(duì)防范和打擊恐怖主義的活動(dòng)。是國家反恐怖行動(dòng)的重要組成局部。主要擔(dān)負(fù)現(xiàn)場封鎖控制、核心區(qū)武力突擊和常規(guī)救援等任務(wù)，再結(jié)合?反恐法?精神，武警部隊(duì)反恐怖行動(dòng)主要可以歸納為圍繞“防、打、控、救四方面展開；三是“武警部隊(duì)境外反恐怖行動(dòng)同“軍隊(duì)非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)的關(guān)系。軍語中對“非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)的解釋是“使用軍事力量進(jìn)行的，不構(gòu)成戰(zhàn)爭的軍事活動(dòng)。包括維和、反恐、反走私、緝毒、戒嚴(yán)、防暴平暴和搶險(xiǎn)救災(zāi)等?？梢?，“武警部隊(duì)境外反恐怖行動(dòng)屬于“軍隊(duì)非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)的范疇。人民解放軍和武警部隊(duì)同樣作為我國強(qiáng)有力的武裝力量，人民解放軍主要負(fù)責(zé)對外抵抗侵略，保衛(wèi)國家主權(quán)。武警部隊(duì)主要擔(dān)負(fù)維護(hù)國家平安和社會穩(wěn)定，保障人民安居樂業(yè)的職責(zé)使命。軍隊(duì)的軍事行動(dòng)容易讓人聯(lián)想到國家主權(quán)問題和戰(zhàn)爭問題，軍隊(duì)的境外活動(dòng)容易被其他國家視為對國家和地區(qū)平安的威脅。武警部隊(duì)作為遂行平安保衛(wèi)任務(wù)的武裝力量，有更為專業(yè)的反恐能力卻不會引發(fā)不必要的外交問題，所以在處置上，武警部隊(duì)出境遂行反恐任務(wù)更有可行性。武警部隊(duì)出境反恐的法律依據(jù)源于?反恐法?第七十一條規(guī)定：“經(jīng)與有關(guān)國家達(dá)成協(xié)議，并報(bào)中央軍事委員會批準(zhǔn)，中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊(duì)可以派員出境執(zhí)行反恐怖主義任務(wù)。武警部隊(duì)受中央軍事委員會和國務(wù)院的雙重領(lǐng)導(dǎo)，而執(zhí)行境外反恐任務(wù)報(bào)中央軍事委員會批準(zhǔn)，筆者認(rèn)為這側(cè)面反映了武警部隊(duì)在出境執(zhí)行反恐任務(wù)時(shí)的軍事性作用。其身份與外交人員不同，無法享有?維也納外交關(guān)系公約?中對外交人員設(shè)立的特殊權(quán)利。因此武警部隊(duì)在境外的反恐行動(dòng)，不僅需要有相應(yīng)的國內(nèi)法為其提供支撐，還需要與他國進(jìn)行協(xié)商與交流，簽署多邊、雙邊協(xié)定及條約，對官兵在境外執(zhí)行反恐任務(wù)時(shí)的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)，以此作為維權(quán)的依據(jù)。二、關(guān)于武警部隊(duì)境外反恐行動(dòng)的法律保障體系建立問題當(dāng)前，關(guān)于部隊(duì)執(zhí)行境外行動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)從憲法、法律到軍事法規(guī)、規(guī)章，各個(gè)位階根本都有涉及，但不夠系統(tǒng)完善，與任務(wù)需求還有一定差距，往往很難為武警部隊(duì)境外反恐行動(dòng)提供直接有力的法律依據(jù)和明確具體的法律指引。一方面，有些標(biāo)準(zhǔn)比較原那么，可操作性不夠強(qiáng)，授權(quán)性條款缺失，一些重要問題如部隊(duì)人員和裝備的出入境管理，行動(dòng)中的武力使用具體規(guī)那么等還存在立法的空白；另一方面，已有標(biāo)準(zhǔn)比較分散，且在有關(guān)國內(nèi)法之間以及國內(nèi)法和國際法之間還有一定的銜接空擋，不利于整個(gè)體系的構(gòu)建和完善。而境外反恐行動(dòng)牽涉國家多，法律關(guān)系復(fù)雜，與國家利益緊密相連，迫切需要對相關(guān)國際和國內(nèi)法律規(guī)定進(jìn)行研究梳理，形成一套支撐體系，為武警部隊(duì)圓滿完成任務(wù)提供可靠的法律支持。制定新法。根據(jù)境外反恐行動(dòng)的類型和性質(zhì)，確定境外反恐行動(dòng)的立法需求、內(nèi)容及層級，從根本法律依據(jù)、專門法律規(guī)定、配套規(guī)章制度三個(gè)層面確定根本框架。雖然?反恐法?的出臺對軍隊(duì)和武警部隊(duì)出境執(zhí)行反恐任務(wù)提供了根本的法律依據(jù)，但是對于武警部隊(duì)來說，遂行境外反恐任務(wù)相關(guān)的專門法律規(guī)定還比較缺乏，配套的法規(guī)和規(guī)章還不夠明確和具體，實(shí)用性和操作性還不夠強(qiáng)，對于一些復(fù)雜棘手任務(wù)，指揮員不容易把握執(zhí)行。筆者認(rèn)為，可以繼續(xù)研究制定武警部隊(duì)關(guān)于出境執(zhí)行反恐任務(wù)的相關(guān)規(guī)章，或者在軍隊(duì)執(zhí)行出境任務(wù)相關(guān)法規(guī)中對武警部隊(duì)參加境外反恐設(shè)置條款并授權(quán)，為武警部隊(duì)執(zhí)行出境反恐任務(wù)提供行為指導(dǎo)，從而圓滿完成各項(xiàng)任務(wù)。整理舊法。由于我國針對反恐立法的應(yīng)急性特征，很多反恐的法律條文往往夾雜在各個(gè)不同的部門法中。在實(shí)踐操作中僅僅按照分散的法律法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前復(fù)雜的反恐形勢。近年來，在對外軍事交往與軍事合作中，我國陸續(xù)簽訂了不少的協(xié)定、協(xié)議、紀(jì)要和備忘錄，參與的國際性雙邊或多邊條約更是復(fù)雜繁瑣，而武警部隊(duì)在執(zhí)行境外反恐任務(wù)中，可以適用哪些條款，在適用的過程中與解放軍的區(qū)別，都迫切需要進(jìn)行梳理和歸類。對于已有類似標(biāo)準(zhǔn)的，可以通過下發(fā)形式，授權(quán)參照執(zhí)行，既節(jié)約立法資源，又促進(jìn)法律問題解決，可以極大的提高法律保障效益。借鑒他法。對于外國一些成熟的法律法規(guī)，完全可以為我所用。特別是聯(lián)合國以及美國、法國和巴基斯坦等國家軍隊(duì)對反恐行動(dòng)中平安防范方案措施和規(guī)那么程序，都是經(jīng)過實(shí)踐不斷檢驗(yàn)的，具有一定的參考價(jià)值。例如，聯(lián)合國在實(shí)施維持和平行動(dòng)時(shí)，必須和所在國簽訂?部隊(duì)地位協(xié)定?，對部隊(duì)及成員的權(quán)利義務(wù)作出規(guī)定。這些規(guī)定使部隊(duì)人員在境外執(zhí)行任務(wù)享有一定的特權(quán)和豁免，同時(shí)明確了相應(yīng)的法律義務(wù)和責(zé)任，保證了行動(dòng)的圓滿完成。三、關(guān)于武警部隊(duì)境外反恐行動(dòng)法律保障運(yùn)行機(jī)制架構(gòu)問題執(zhí)行出境反恐任務(wù)是武警部隊(duì)使命任務(wù)的拓展，境外反恐任務(wù)的法律保障是部隊(duì)法治工作的新領(lǐng)域，帶來很多新挑戰(zhàn)和新問題。一是境外反恐行動(dòng)法律保障沒有專責(zé)部門，缺少統(tǒng)一的歸口，法律力量缺乏整合，有限的資源分散，職責(zé)功能不清，關(guān)系不順，沒有形成合力。二是對制定和修改國際反恐行動(dòng)規(guī)那么的影響力不大，特別是參與國際反恐條約制定中發(fā)揮作用不夠。三是在決策與實(shí)施過程中，一些必要的法律評估論證和法律咨詢支持還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。四是法律參謀在境外隨行保障的參與十分有限，作用尚未充分發(fā)揮，給出境處置恐怖活動(dòng)帶來一定程度的法律風(fēng)險(xiǎn)。一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，理順境外反恐行動(dòng)法律保障工作的指揮關(guān)系，明確歸口管理，整合資源力量，增強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；二是加快建立武警部隊(duì)境外反恐法律保障專門機(jī)構(gòu)，專責(zé)出境反恐行動(dòng)的法律保障工作；三是落實(shí)武警部隊(duì)境外反恐行動(dòng)的法律參謀制度，保證執(zhí)行出境反恐任務(wù)部隊(duì)配屬專業(yè)法律保障人員，增強(qiáng)境外反恐行動(dòng)法律參謀伴隨保障水平。可以借鑒外國成熟的法律保障運(yùn)行機(jī)制。釆取批判繼承、為我所用的指導(dǎo)思想，加強(qiáng)對美國、俄羅斯、巴基斯坦等出境任務(wù)較多的國家法律保障運(yùn)行機(jī)制的研究，探索和研究國內(nèi)外軍隊(duì)法律保障機(jī)制建設(shè)的規(guī)律和模式，為加強(qiáng)武警部隊(duì)境外反恐行動(dòng)的合法性和有效性，提出可行性、合理化建議。如可以參照外軍的法律保障運(yùn)行模式，再結(jié)合我國的實(shí)際情況，在總部設(shè)立涉外法律保障辦公室，在部隊(duì)司令部門編配軍法參謀，在各重要反恐分隊(duì)編配法律參謀。由涉外法律保障辦公室牽頭對具備執(zhí)行出境伴隨保障能力的法律參謀進(jìn)行登記備案，每年定期組織業(yè)務(wù)考核，對特長和能力進(jìn)行評估，在部隊(duì)出境執(zhí)行重大反恐任務(wù)時(shí)，提供隨行保障人員方案。四、關(guān)于武警部隊(duì)境外反恐法律保障理論研究教育問題目前，武警部隊(duì)對國際法的學(xué)習(xí)重視不夠，專門法律人才特別是能隨行出境反恐法律保障的人才匱乏，部隊(duì)日常演練中法律保障具體內(nèi)容涉及不多，官兵關(guān)于國際法、武裝沖突法的法律教育培訓(xùn)缺乏等問題凸顯，已成為官兵遂行出境反恐任務(wù)的短板。隨著傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)平安威脅的不斷增多，對武警部隊(duì)提出了新的要求，必須要有科學(xué)有效的培訓(xùn)方法，對各個(gè)層級的人員進(jìn)行不同程度的法律法規(guī)教育，使官兵在執(zhí)行出境任務(wù)中可以有效的運(yùn)用法律武器解決突發(fā)問題。要進(jìn)一步加大部隊(duì)內(nèi)部法律專業(yè)人才的培養(yǎng)力度。院校作為人才培養(yǎng)的基地，可以增設(shè)武警法學(xué)系，培養(yǎng)具有法律專業(yè)背景的軍官或士官，并在部隊(duì)中廣泛普及國際法、武裝沖突法和武警法知識。為到達(dá)教學(xué)資源的優(yōu)化配置，可以將法律課程設(shè)置為一、二、三、四等四個(gè)等級：“一級是通過網(wǎng)絡(luò)授課和錄制視頻的形式面向廣闊基層官兵進(jìn)行的武警法和境外任務(wù)中涉法問題的普法教育；二級是采取院校培訓(xùn)或者專家授課的方式面向擔(dān)負(fù)出境任務(wù)的反恐分隊(duì)進(jìn)行的國際法課程；三級是為高級指揮和參謀軍官在院校學(xué)習(xí)時(shí)專門設(shè)置的境外反恐法律培訓(xùn)課程，屬于武警法課程中的一項(xiàng)內(nèi)容；四級是為法律保障工作人員自身設(shè)置的反恐法和國際法課程，屬于專業(yè)訓(xùn)練。各個(gè)等級的課程所涉列的知識廣度和難度各不相同，使各類人員都能根據(jù)職責(zé)需要掌握有效的境外反恐法律知識。參考文獻(xiàn)：【1】馮欣.對武警部隊(duì)作為對外締結(jié)軍事條約對象的幾點(diǎn)思考.法制與社會.2021，10下.【2】張林、楊宇.我軍涉外非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)法律保障問題初探.學(xué)理論.202116.【3】張立偉.境外反恐行動(dòng)的理論研究與實(shí)踐探索.武警學(xué)院學(xué)報(bào).20219.【4】宋云霞、王全達(dá).軍隊(duì)維護(hù)國家海外利益行動(dòng)法律體系構(gòu)建.國防.20217.【5】武蘭.涉外非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)法律保障問題研究.商界論壇.202135.【6】盛紅生.論軍隊(duì)境外遂行多樣化軍事任務(wù)的特權(quán)豁免與法律責(zé)任.西安政治學(xué)院學(xué)報(bào).20212.【7】王新建.涉外軍事行動(dòng)法律保障問題初步研究.西安政治學(xué)院學(xué)報(bào).20212.