文檔來源為：從網(wǎng)絡(luò)收集整理.word版本可編輯.歡迎下載支持.宋才發(fā)：建立農(nóng)村集體土地三權(quán)分置制度的法治探討建立農(nóng)村集體土地三權(quán)分置 制度的法治探討宋才發(fā)（廣西民族大學(xué) 法學(xué)院，南寧530006）摘 要：農(nóng)村集體土地三權(quán)分置制度具有特定的法律內(nèi)涵，三權(quán)分置權(quán)利體系是土地立法的新視點(diǎn)，建立 三權(quán)分置制度需要破解法理認(rèn)知誤區(qū)。農(nóng)民集體所有權(quán)不清晰是建立三權(quán)分置制度的體制性障礙，農(nóng)民土地使用權(quán)不規(guī)范是建立三權(quán)分置制度的機(jī)制性障礙，農(nóng)民土地承包關(guān)系不穩(wěn)定是建立三權(quán)分置制度的結(jié)構(gòu)性障礙。為明確“農(nóng)民土地權(quán)利”建議制定出臺土地權(quán)利法，為規(guī)范“農(nóng)村土地交易秩序”建議制定出臺不動(dòng)產(chǎn)登記法，為確?！稗r(nóng)地流轉(zhuǎn)不改變用途”建議強(qiáng)化對下鄉(xiāng)工商企業(yè)的監(jiān)管，為加強(qiáng)“農(nóng)村集體土地權(quán) 利保護(hù)”建議制定出臺土地權(quán)利救濟(jì)法。關(guān)鍵詞：集體土地；三權(quán)分置；權(quán)利體系；權(quán)利保護(hù)；權(quán)利救濟(jì)三權(quán)分置是在農(nóng)村新一輪土地制度改革進(jìn)程中，應(yīng)運(yùn)而生的新的農(nóng)村土地權(quán)利體系。三 權(quán)分置是農(nóng)村集體土地有序流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)，也是農(nóng)村集體土地高效運(yùn)營的目標(biāo)選擇和制度 安排。本文擬就建立農(nóng)村集體土地三權(quán)分置制度的法治問題展開探討，以請教于大家。一、農(nóng)村集體土地三權(quán)分置制度的基本內(nèi)涵農(nóng)村集體土地三權(quán)分置制度具有特定的法律內(nèi)涵。從中共中央、國務(wù)院提出“三權(quán)分置”的理念，到納入農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)區(qū)的試點(diǎn)實(shí)踐，到理論界、法學(xué)界、立法機(jī)關(guān)深入探 討如何構(gòu)建三權(quán)分置的權(quán)利體系，再經(jīng)過對實(shí)踐過程的悉心總結(jié)、對實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的理論提煉， 最后上升到建立三權(quán)分置制度的新高度，確實(shí)經(jīng)歷了過一個(gè)完整地從理論到實(shí)踐、再從實(shí)踐 到理論的循環(huán)往復(fù)過程。關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的概念，中華人民共和國民法通則第27條使用的是“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”1 ,第80條使用的是“承包經(jīng)營權(quán)” 2 ,兩者的使用呈現(xiàn)法律保護(hù)的一致性。中華人民共和國物權(quán)法（以下簡稱物權(quán)法）第11章的標(biāo)題是“土 地承包經(jīng)營權(quán)”，第127條明確規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營合同生效時(shí)設(shè)立。” 3物權(quán)法將農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，界定為物權(quán)中的“用益物權(quán)”，使農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)由債權(quán)轉(zhuǎn)變成為物權(quán)，為農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)提供了法律依據(jù)。中共中央辦公 廳、國務(wù)院辦公廳在關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見 中，首次提出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置”4 ,在穩(wěn)定農(nóng)民集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)不變的基礎(chǔ)上，構(gòu)建并設(shè)立“農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)”。三權(quán)分置的制度安排，既較好地繼承了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制“兩權(quán)分離”的精髓，又成功地實(shí)現(xiàn) 了農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、新型經(jīng)營主體對土地權(quán)利的共享。從立法的角度講，三權(quán)分置制度 就是在穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，將土地承包經(jīng)營權(quán)的占有、使用和收益權(quán)從中分離出 去，形成一個(gè)新的、獨(dú)立的“土地經(jīng)營權(quán)”（新的用益物權(quán)），以利于把農(nóng)民承包地這塊沉睡資產(chǎn)變成為可以增值的資本。從權(quán)利體系的角度講，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)并不因“經(jīng)營權(quán)” 的分離而消滅，土地經(jīng)營權(quán)到期后，土地承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)能自動(dòng)恢復(fù)。但是在這之前，土 地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)既不能變現(xiàn)又不能退出，就像繩索一樣把老實(shí)本分農(nóng)民的腳手捆綁作者簡介 宋才發(fā)（ 1953）,漢族，湖北省武穴市人，法學(xué)博士，中央民族大學(xué)二級教授，廣西民族大學(xué) 引聘的“相思潮講席教授”，博士生導(dǎo)師，主要從事民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)法律制度研究。基金項(xiàng)目：論文為2013年度國家社科基金項(xiàng)目：民族地區(qū)土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展問題研究（項(xiàng)目批準(zhǔn)號：13BMZ076, 2014年度國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目：建設(shè)社會(huì)主義民族法學(xué)體系，維護(hù)民族大團(tuán)結(jié) 研究（批準(zhǔn)號為：14ZDC025）的研究成果之一。了起來。實(shí)行三權(quán)分置制度后，進(jìn)城務(wù)工或者準(zhǔn)備進(jìn)城落戶的農(nóng)民，可將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給 他人（有償退出），自己繼續(xù)保留對集體土地的承包權(quán)；那些愿意進(jìn)行土地經(jīng)營的種糧大戶和種田能手，則可因之而獲得土地權(quán)利帶來的豐厚利潤。我國現(xiàn)行法律只確認(rèn)了農(nóng)村集體土地 所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)，“土地經(jīng)營權(quán)”還有待修改法律予以確認(rèn)。筆者建議立法機(jī)關(guān)在修 改農(nóng)村土地承包法的時(shí)候，專門增設(shè)“土地經(jīng)營權(quán)” 一章，完整確認(rèn)三權(quán)分置制度的法 律地位。自從三權(quán)分置試點(diǎn)以來，農(nóng)民的土地權(quán)利才第一次真正成為完整的權(quán)利，初步促成 農(nóng)村土地權(quán)利的自由流轉(zhuǎn)，有效地避免了土地搏荒和土地碎片化的狀況。從三權(quán)分置制度立 法價(jià)值的角度看，它確實(shí)顯現(xiàn)了引導(dǎo)農(nóng)村土地依法合理流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營的 作用。但需要強(qiáng)調(diào)指出的是農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)，應(yīng)當(dāng)屬于物權(quán)而不是債權(quán)，否則土地經(jīng)營權(quán)就 不能夠依法轉(zhuǎn)讓、抵押、處置和擔(dān)保。不可否認(rèn)農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)可抵押、可擔(dān)保，是中共中 央、國務(wù)院推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)上的一個(gè)新突破。農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)抵押、 擔(dān)保的定價(jià)，需要由農(nóng)戶、土地經(jīng)營權(quán)人、金融機(jī)構(gòu)各方市場主體共同參與協(xié)商，最終還得由土地市場起決定性的作用。政府在這里的作用主要是制定政策、監(jiān)測市場，既防范少數(shù)人投機(jī)、欺詐等金融風(fēng)險(xiǎn)，又對 農(nóng)民合作社、種糧大戶、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體予以政策上的扶持。試點(diǎn)是行之有效的工 作方式和改革方式之一，一些重大的改革政策出臺都離不開試點(diǎn)。2015年12月舉行的第十二屆全國人大常委會(huì)第十八次會(huì)議，就審議通過國務(wù)院授權(quán)在232個(gè)縣進(jìn)行農(nóng)民承包土地經(jīng)營權(quán)抵押改革試點(diǎn)， 在59個(gè)縣開展農(nóng)民住房所有權(quán)抵押改革試點(diǎn)，為在全國依法、審慎、穩(wěn)妥推進(jìn)“兩權(quán)”改革探路5。為消除改革試點(diǎn)可能遇到的制度性障礙，國務(wù)院提請人大常委 會(huì)批準(zhǔn)，對上述試點(diǎn)縣暫停實(shí)施物權(quán)法 、擔(dān)保法，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法、城市 房地產(chǎn)管理法有關(guān)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)民宅基地管理制度的規(guī)定， 目的就是要保證最終拿出一份能夠在全國推行的“兩權(quán)”改革的可行性報(bào)告。農(nóng)村集體土地三權(quán)分置權(quán)利體系是土地立法的新視點(diǎn)。中共十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì) 提出將農(nóng)民集體所有的土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置，建立農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營 權(quán)“三權(quán)分置”的權(quán)利體系和運(yùn)作模式。中共中央、國務(wù)院對三權(quán)分置的內(nèi)容簡括而完整地 表述為：“落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”6。中央政府對“三權(quán)”的要求不盡相同：“集體所有權(quán)”是核心必須落實(shí)，“農(nóng)戶承包權(quán)”是關(guān)鍵必須穩(wěn)定，“土地經(jīng)營 權(quán)”是落腳點(diǎn)必須放開搞活。構(gòu)建三權(quán)分置權(quán)利體系的出發(fā)點(diǎn)，是要通過設(shè)置新的土地經(jīng)營 權(quán)，引入第三方以規(guī)?；?jīng)營方式搞活“三塊地”（農(nóng)民承包地、集體建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地）， 解決“二輪承包”以來農(nóng)民耕地條塊分割小型化造成的農(nóng)業(yè)低效問題。已有學(xué)者尖銳地指出，從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)當(dāng)中，分離出“農(nóng)戶承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”兩項(xiàng)權(quán)能，盡管有利 于塑造新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，但是絕不能通過立法使之變成為新型的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，“三權(quán)分置”不符合基本的法學(xué)原理。 在新構(gòu)建的“三權(quán)”權(quán)利體系中，除了土地所有權(quán)是法律概念之外， 嚴(yán)格地說土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)都不是法律用語。從立法的視角看，土地經(jīng)營權(quán)不是一個(gè)獨(dú)立 的民事權(quán)利，不僅在土地所有權(quán)中含有經(jīng)營權(quán)，而且在土地承包經(jīng)營權(quán)中也包括經(jīng)營權(quán)，因 而“三權(quán)分置”的表述存在著法學(xué)上的邏輯悖論7。還有學(xué)者提出，將土地承包經(jīng)營權(quán)改稱為“承包權(quán)”，把擬設(shè)置的“土地經(jīng)營權(quán)”稱為“經(jīng)營權(quán)”欠妥，妨礙了中華人民共和國農(nóng) 村土地承包法（以下簡稱農(nóng)村土地承包法）第3條、第4條有關(guān)“農(nóng)村土地承包經(jīng)營制 度” “長期穩(wěn)定” 8的法律規(guī)定，建議另外創(chuàng)設(shè)新的概念，如土地“耕作經(jīng)營權(quán)”、“耕作權(quán)”。還有學(xué)者認(rèn)為，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)的文件提出“經(jīng)營權(quán)”，并不是作為一個(gè)法律概念使用 的，目的在于指明農(nóng)村集體土地制度改革的方向9。筆者認(rèn)為，三權(quán)分置的立法構(gòu)想值得肯定，不失為農(nóng)村土地制度改革的一個(gè)新思路。法律條文上“有的”或者“沒有的”東西，從 來就不是一成不變的，實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)和做法可以經(jīng)過提煉上升為法條。眾所周知，在中 共十一屆三中全會(huì)之前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于農(nóng)村根本不存在農(nóng)民群眾創(chuàng)造“家庭聯(lián)產(chǎn)承包 責(zé)任制”的基礎(chǔ)和條件，自然也就沒有法律規(guī)定上的農(nóng)村“土地承包經(jīng)營權(quán)”10。即使在實(shí) 文檔來源為 :從網(wǎng)絡(luò)收集整理.word 版本可編輯.歡迎下載支持行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制階段，也沒有建立起有別于傳統(tǒng)集體所有制的新型產(chǎn)權(quán)制度，產(chǎn)權(quán)制度一個(gè)異常重要的屬性和特點(diǎn)就是顯著的排他性。 如果農(nóng)民集體所有的土地產(chǎn)權(quán)始終不明晰，那么，土地流轉(zhuǎn)的市場機(jī)制就必然失靈。從全國農(nóng)村土地改革試點(diǎn)示范區(qū)的實(shí)踐來看，三權(quán)分置權(quán)利體系是農(nóng)村土地制度改革立法的一個(gè)新視點(diǎn)。它不僅解決了農(nóng)村集體耕地條塊分割小型化，有悖于推廣科學(xué)種田和農(nóng)業(yè)機(jī)械化的問題，而且促使土地資源要素在更大的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，提升了土地的產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率，取得了農(nóng)村耕地規(guī)?；?jīng)營的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。建立農(nóng)村集體土地三權(quán)分置制度需要破解法理認(rèn)知誤區(qū)。土地承包經(jīng)營權(quán)制度改革的基本目標(biāo)， 是要建立三權(quán)分置的權(quán)利制度， 堅(jiān)持集體所有制不動(dòng)搖， 穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)長久不變，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式，實(shí)現(xiàn)耕地規(guī)?；?jīng)營。為此，就要從立法上對“三權(quán)”的內(nèi)涵做出清晰的界定，明確集體土地所有權(quán)的要害是處置權(quán)，農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的核心是財(cái)產(chǎn)權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)的關(guān)鍵是收益權(quán)。三權(quán)分置的創(chuàng)新價(jià)值在于優(yōu)化土地資源配置，依法實(shí)現(xiàn)“農(nóng)地農(nóng)民有、 農(nóng)地農(nóng)業(yè)用” ， 保障土地產(chǎn)出率的提升和經(jīng)營者勞動(dòng)效益的提高。 但是， 在三權(quán)分置制度建設(shè)的過程中，需要從思維定式上突破三個(gè)法理認(rèn)知問題： （ 1）在對農(nóng)民集體所有權(quán)認(rèn)知的問題上，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，不少農(nóng)村戶籍的農(nóng)民進(jìn)城落戶，但是仍然保留著原有承包地的“地權(quán)” ；農(nóng)村農(nóng)民的“成員權(quán)”資格基本固化，無論家庭人口增減多少，均改變不了已經(jīng)固化的家庭成員比例；無論男子到外地就業(yè)、女子出嫁離村，還是老人百年離世，均與固化了的“成員權(quán)”資格無關(guān)；居住在農(nóng)村的其他居民，無論居住多久都不可能成為該集體的成員。 （ 2 ）在對土地承包經(jīng)營權(quán)認(rèn)知的問題上，有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變。農(nóng)民集體和集體成員之間的法律關(guān)系，源自于農(nóng)民入社形成的農(nóng)民集體以及集體土地所有權(quán)；農(nóng)民入社后盡管土地歸集體所有，但是土地主人的身份始終沒有變。幾十年過去了，農(nóng)村土地集體所有與農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的派生性是絕然不同的，即是說農(nóng)民集體的權(quán)利高于承包者個(gè)人的權(quán)利，籠統(tǒng)地講農(nóng)民“土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變”于理不合。 （ 3）在如何建立土地經(jīng)營權(quán)認(rèn)知的問題上，自改革開放以來實(shí)際上有兩種被法律認(rèn)可的土地經(jīng)營權(quán)：一是租賃權(quán)型的土地經(jīng)營權(quán)，承租人依據(jù)租賃合同占有土地經(jīng)營，無須進(jìn)行任何不動(dòng)產(chǎn)登記，也不允許將土地獨(dú)立轉(zhuǎn)讓或設(shè)置抵押；二是農(nóng)民依法將承包地的承包經(jīng)營權(quán)入股組建農(nóng)業(yè)合作社，由農(nóng)業(yè)合作社取得土地經(jīng)營權(quán)。按照現(xiàn)行中央政府的政策規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓、抵押。然而這種物權(quán)化的土地經(jīng)營權(quán)，在我國法律規(guī)定和現(xiàn)實(shí)生活中還不存在 11 。上述這些糾纏不清的矛盾與法理認(rèn)知問題，如果得不到法律論證和規(guī)定，或者得不到應(yīng)有的司法解釋予以規(guī)范，勢必要影響到三權(quán)分置運(yùn)作模式的順利推進(jìn)，延緩農(nóng)村土地制度改革的實(shí)際進(jìn)程。二、建立農(nóng)村集體土地三權(quán)分置制度的實(shí)踐困惑農(nóng)民集體所有權(quán)不清晰是建立三權(quán)分置制度的體制性障礙。 現(xiàn)行的 土地管理法 把“村農(nóng)民集體所有” ， 作為農(nóng)村土地的基本形式予以規(guī)定；把“村民小組集體所有” 和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有” ， 作為農(nóng)村土地的例外形式予以規(guī)定。 在農(nóng)民依法享有的集體土地所有權(quán)里， 理應(yīng)包括對土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)能。然而現(xiàn)行法律對“農(nóng)民集體所有權(quán)”的規(guī)定很不清晰，主要反映在兩個(gè)方面：一是農(nóng)民在集體土地所有權(quán)中的主體地位不清晰；二是農(nóng)民集體土地所有權(quán)缺失收益權(quán)和處分權(quán)的制度性安排。從所有權(quán)主體地位不清晰方面看，盡管法律對“農(nóng)民集體”所有權(quán)主體作了規(guī)定，但是，對構(gòu)成“農(nóng)民集體”的“成員權(quán)”沒有規(guī)定，使得農(nóng)村集體土地主人“農(nóng)民”主體地位虛化，導(dǎo)致農(nóng)民集體資產(chǎn)出現(xiàn)“人人所有、人人無份”的尷尬局面。村民小組的集體土地實(shí)際上是由村委會(huì)行使主權(quán)發(fā)包的，因而在農(nóng)村土地所有權(quán)確權(quán)頒證過程中，有些地方擔(dān)心土地被確權(quán)頒證后影響政府征地，故將本應(yīng)發(fā)給村民小組的農(nóng)民土地所有權(quán)證書發(fā)給了村委會(huì)，沒有落實(shí)到真正代表農(nóng)民切身利益的村民小組手里。只有依法明晰“農(nóng)民”在土地所有權(quán)中的主體地位，將農(nóng)民集體所有權(quán)主體歸位“村民小組” ， 才算明晰了農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)、 農(nóng)民宅基地使用權(quán)、 集體建設(shè)用地使用權(quán)。 對行政村和村民小組的農(nóng)民集體土地，應(yīng)當(dāng)依法由農(nóng)民集體成員選舉產(chǎn)生信得過的代表來行使所有權(quán)，不能繼續(xù)由村支書、村長行使所有權(quán)；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集體土地所有權(quán)，可以考慮在條件成熟后進(jìn)行國有化處理。農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)是深化農(nóng)村土地制度改革的突破口，有些地方領(lǐng)導(dǎo)總是習(xí)慣于、熱衷于為農(nóng)民當(dāng)家作主，擅自集中農(nóng)戶承包地對外招商引資，搞勞民生財(cái)?shù)耐恋匾?guī)模流轉(zhuǎn)，致使土地受讓方“毀約棄耕” 、土地承包方“違約退耕”同時(shí)發(fā)生。譬如， 2015年河北省就發(fā)生上千畝流轉(zhuǎn)地 “毀約棄耕” 12 的問題， 再次引發(fā)社會(huì)輿論對土地流轉(zhuǎn)的質(zhì)疑。原有農(nóng)民集體土地處置的法律和制度安排，都規(guī)定農(nóng)民集體土地所有權(quán)的行使，需要經(jīng)過村民會(huì)議 2/3 以上成員或者 2/3 以上村民代表同意，這在事實(shí)上混淆了“村民” （“村民”不一定都是“農(nóng)民” ）和“集體成員”的不同身份。建議在修改土地管理法和農(nóng)村土地承包法 的時(shí)候， 將類似法律規(guī)定修改為 “農(nóng)民集體土地所有權(quán)的行使， 應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民集體會(huì)議2/3以上成員或者2/3 以上集體成員代表同意。 ” 與此同時(shí)， 還要通過立法對農(nóng)民集體成員資格的獲得與喪失做出規(guī)定，統(tǒng)籌解決農(nóng)村大量新出生人口、婚嫁婦女、收養(yǎng)子女、合法移民，以及正常死亡人員、大學(xué)生、進(jìn)城就業(yè)人員的“集體成員權(quán)”資格獲取與喪失的問題。從收益權(quán)和處分權(quán)缺失方面看，農(nóng)民集體土地中的建設(shè)用地使用權(quán)，并不能像城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)那樣同地、同權(quán)、同價(jià)在市場上自由交易，只有當(dāng)集體土地被政府征收為國有土地后才能夠進(jìn)入市場交易；農(nóng)民的承包地被征收之后，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)民無權(quán)過問、補(bǔ)償款不能足額到位，多被基層政府層層截留或者被村干部揮霍殆盡。任何組織和個(gè)人都不應(yīng)當(dāng)隨意侵犯、剝奪農(nóng)民的土地權(quán)益，如果這些涉及農(nóng)民切身利益的問題長期得不到解決，那么，三權(quán)分置也好，維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益也罷，統(tǒng)統(tǒng)將陷入可望而不可即的空談。農(nóng)民土地使用權(quán)不規(guī)范是建立三權(quán)分置制度的機(jī)制性障礙。農(nóng)民土地使用權(quán)不規(guī)范主要體現(xiàn)在如下三個(gè)方面： （ 1 ）農(nóng)民集體土地使用權(quán)種類不清晰。農(nóng)民集體土地使用權(quán)的不同種類，是在不同的部門法中予以規(guī)定的，因而從整體看顯得凌亂不堪、彼此交叉重疊。概括地說，農(nóng)民集體土地使用權(quán)的類型，主要有土地承包經(jīng)營權(quán)、林地使用權(quán)、草原使用權(quán)、養(yǎng)殖水面使用權(quán)、自留山自留地使用權(quán)、四荒地使用權(quán)、灘涂使用權(quán)、農(nóng)民宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)。 下一步應(yīng)當(dāng)依據(jù) 物權(quán)法 的原則， 對農(nóng)民集體土地使用權(quán)進(jìn)行梳理歸類，可將其劃分為集體農(nóng)地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)民宅基地使用權(quán)三大類。 （ 2）農(nóng)民集體土地使用權(quán)內(nèi)容不明確。如果農(nóng)民集體土地使用權(quán)的內(nèi)容長期不明確，農(nóng)民集體土地就只有等待政府征收后才能流轉(zhuǎn)的唯一出路；進(jìn)城農(nóng)民將無法獲得擴(kuò)大再生產(chǎn)的土地資本；農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)除了招標(biāo)、拍賣外不得抵押；農(nóng)村集體建設(shè)用地不能同城市建設(shè)用地一樣合法流轉(zhuǎn)；農(nóng)民宅基地使用權(quán)也無法轉(zhuǎn)讓和抵押。應(yīng)當(dāng)通過修改相關(guān)法律的途徑，賦予農(nóng)民有保障的集體土地使用權(quán)，允許其在法律規(guī)定的范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。 （ 3）農(nóng)民集體土地使用權(quán)期限不具體?，F(xiàn)行法律對農(nóng)民土地承包期限的規(guī)定是：耕地為 30 年、草地為3050 年、林地為3070 年。法律對農(nóng)民宅基地使用權(quán)、自留山自留地使用權(quán)以及集體建設(shè)用地使用權(quán)的使用期限，沒有做出具體的規(guī)定。在涉及農(nóng)村土地使用權(quán)期限的法律修改時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照“農(nóng)民土地承包關(guān)系永久不變”的立法原則，適時(shí)延長農(nóng)用地使用權(quán)期限、確定固定的續(xù)期制度安排、確保土地使用權(quán)長期穩(wěn)定不變；要依法規(guī)定農(nóng)民宅基地?zé)o期限的使用權(quán)，一旦農(nóng)民宅基地發(fā)生合法流轉(zhuǎn)，可依集體建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定確定期限；對集體建設(shè)用地使用權(quán)期限的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)參照國有建設(shè)用地使用權(quán)期限制度安排做出相應(yīng)的規(guī)定，確保農(nóng)民集體土地所有權(quán)和使用權(quán)法律關(guān)系的長期穩(wěn)定 13 。與此同時(shí)，還要依法建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則，形成統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)交易市場和政策體系，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃和入股；要加強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)體系建設(shè)，依法建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押融資評估、法律咨詢等中介組織，保障農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易組織化、市場化和有序化。農(nóng)村土地改革的領(lǐng)頭雁安徽省發(fā)布 關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作的通知 ， 推進(jìn)農(nóng)民住房戶有所居在不同區(qū)域的實(shí)現(xiàn)形式，鼓勵(lì)村集體按照村莊規(guī)劃為農(nóng)村居民集中修建新居；建立宅基地所有權(quán)調(diào)換制度，在明晰產(chǎn)權(quán)、 尊重村民小組和村民本人意愿的前提下， 可以在村民小組之間調(diào)劑宅基地。 通知要求市、縣人民政府設(shè)立農(nóng)村宅基地退出基金，鼓勵(lì)住戶自愿退出多余的宅基地；對退出因歷史原因多占的宅基地，應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。農(nóng)村居民退出宅基地復(fù)墾為耕地的，原使用該宗地的農(nóng)戶有優(yōu)先承包經(jīng)營權(quán) 14 。安徽省金寨縣出臺農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易實(shí)施意見及管理辦法 ，提出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體“四荒地”的使用權(quán)、林地使用權(quán)、林木所有權(quán)、 農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權(quán)、 依法可以交易的農(nóng)村房屋所有權(quán)等10 類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)可入市， 采取選擇協(xié)議轉(zhuǎn)出、招投標(biāo)和拍賣等方式進(jìn)行交易 15 。國家立法機(jī)關(guān)要在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，修改土地管理法的有關(guān)規(guī)定，為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地平等交易提供法律支撐；修改物權(quán)法和擔(dān)保法有關(guān)條款，制定全國統(tǒng)一的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，為維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易秩序提供私法支持。農(nóng)民土地承包關(guān)系不穩(wěn)定是建立三權(quán)分置制度的結(jié)構(gòu)性障礙。建立農(nóng)民承包土地合法流轉(zhuǎn)與集中制度的方向，就是要明晰集體土地所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放手搞活經(jīng)營權(quán)。農(nóng)戶是農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)的真實(shí)主體，承包地是否流轉(zhuǎn)？以何種方式流轉(zhuǎn)？所有這些都要遵循農(nóng)民的真實(shí)意愿，按照自愿、有償、依法、規(guī)范的原則進(jìn)行，任何組織和個(gè)人都無權(quán)強(qiáng)迫或阻礙農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)自主行為。法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，我國目前規(guī)范農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律，主要有土地管理法 、 農(nóng)村土地承包法和物權(quán)法 。在利益格局復(fù)雜、社會(huì)訴求多元的情況下，政府主要職責(zé)之一就是要建立一個(gè)公平公正的博弈環(huán)境。為此各級地方政府要依法做好土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)工作，如建立健全土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格形成與指導(dǎo)機(jī)制，為土地流轉(zhuǎn)雙方提供公平交易平臺和決策依據(jù)。在這個(gè)方面，安徽省人民政府又走在了改革試點(diǎn)的前列。譬如， 2015 年 11 月 3 日安徽省出臺關(guān)于開展農(nóng)民土地股份合作社試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見 ， 引導(dǎo)全省農(nóng)民在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部， 嘗試有償轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)、集體資產(chǎn)收益分配權(quán)、農(nóng)民宅基地使用權(quán)，力爭到“十三五”結(jié)束時(shí)，實(shí)現(xiàn)全省農(nóng)民土地股份合作社占種植業(yè)類型各級示范社30%左右16 。建立三權(quán)分置制度的目的之一，是要通過土地流轉(zhuǎn)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營。當(dāng)然也不是規(guī)模越大越好，我國目前每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力平均承擔(dān)的耕地面積是0.4 公頃。土地經(jīng)營規(guī)模的大小，一定要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程、農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的經(jīng)營能力、技術(shù)水平、社會(huì)化服務(wù)相適應(yīng)。全國農(nóng)村農(nóng)民承包耕地的流轉(zhuǎn)面積，截止2015 年 6 月底達(dá)到 4.3 億畝，占農(nóng)民承包耕地總面積的32.3%，全國經(jīng)營耕地面積在 50 畝以上的規(guī)模農(nóng)戶共有341 萬戶， 農(nóng)民合作社和農(nóng)民家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體 17 ，正在發(fā)揮引領(lǐng)農(nóng)業(yè)競爭力不斷增強(qiáng)、引領(lǐng)農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備改造升級、引領(lǐng)農(nóng)民土地持續(xù)增收的領(lǐng)頭雁作用。三、建立農(nóng)村集體土地三權(quán)分置制度的法治保障為明確“農(nóng)民土地權(quán)利”建議制定出臺土地權(quán)利法 。賦予農(nóng)民集體土地所有權(quán)、使用權(quán)以及其他土地權(quán)利的合法地位， 是設(shè)立三權(quán)分置權(quán)利制度的初衷。 三權(quán)分置的核心問題，是土地承包經(jīng)營權(quán)的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)如何分置問題。為此就要積極探索農(nóng)村集體所有制有效的實(shí)現(xiàn)方式，建立適應(yīng)農(nóng)村實(shí)際情況的產(chǎn)權(quán)制度，維護(hù)農(nóng)民土地承包關(guān)系長久不變，激勵(lì)創(chuàng)新農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)方式，依法保護(hù)土地流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。當(dāng)下亟需修改有關(guān)法律法規(guī)、制定出臺 土地權(quán)利法 ， 規(guī)范農(nóng)民以社區(qū)成員身份權(quán)與集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份權(quán)的不同法律地位，賦予農(nóng)民優(yōu)先取得土地承包經(jīng)營分配權(quán)的范圍、方式和程序；賦予農(nóng)民以宅基地使用權(quán)為基礎(chǔ)的房屋財(cái)產(chǎn)完全獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)主體地位，建議將農(nóng)民宅基地使用權(quán)有效使用期界定為70 年或者 99 年；確定農(nóng)民房屋資產(chǎn)模式及補(bǔ)償方式，產(chǎn)權(quán)人因正常死亡等法律事實(shí)產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)繼承權(quán)，規(guī)定農(nóng)民宅基地持有權(quán)依據(jù)“地隨房走”的規(guī)則一并繼承；建立農(nóng)民土地被征土地價(jià)值評估、 行政裁決與司法救濟(jì)相協(xié)調(diào)的法律制度體系； 建立農(nóng)民土地被征用其生存權(quán)、發(fā)展權(quán)一攬子補(bǔ)償制度；建立城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)一體化、服務(wù)水平相對均等化、服務(wù)體系規(guī)范化的制度體系。 早在 1987 年中央政府就將貴州省湄潭縣作為農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)， 進(jìn)行 “增人不增地、減人不減地”的改革試點(diǎn)，以期將人口與土地承包關(guān)系固定化，在承包期內(nèi)不再根據(jù)人口的變動(dòng)頻繁地調(diào)整土地承包關(guān)系，從制度上割斷新增人口與土地增減的聯(lián)系?？梢哉f“增人不增地、減人不減地”的改革，是繼中共十一屆三中全會(huì)“農(nóng)村包產(chǎn)到戶”后的又一項(xiàng)重要制度安排。 在一些重大改革急需突破常規(guī)時(shí)， 需要在一些地方或領(lǐng)域先行改革試點(diǎn)，以期在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上予以推行。 自國務(wù)院選定在貴州省湄潭縣進(jìn)行改革試點(diǎn) 28 年來， 全國新增人口 12 萬多人， 約占總?cè)丝诘?6%左右，中央政府始終堅(jiān)持農(nóng)民與土地承包關(guān)系長久不變，實(shí)踐證明這是一項(xiàng)保障農(nóng)村長久穩(wěn)定的制度安排18 。需要指出的是這里所說的“長久不變” ，不只是指“增人不增地、減人不減地”制度本身不變， 更主要的是指農(nóng)民與所承包的土地關(guān)系不變，農(nóng)民對所承包土地?fù)碛械奈餀?quán)長久不變。因而落實(shí)三權(quán)分置的制度安排，需要繼續(xù)堅(jiān)持“增人不增地、減人不減地”制度不動(dòng)搖。國家還鼓勵(lì)有條件的地方開展農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點(diǎn)，引導(dǎo)農(nóng)村集體所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)19 。鑒于物權(quán)法對土地權(quán)利的規(guī)定過于簡單和模糊，不利于維護(hù)農(nóng)民長久不變的土地承包關(guān)系，建議在制定土地權(quán)利法的時(shí)候，針對物權(quán)法不足之處予以補(bǔ)充，從法律上明確規(guī)定包括農(nóng)民集體土地所有權(quán)、使用權(quán)在內(nèi)的，涉及農(nóng)民土地權(quán)利的類型與名稱、權(quán)利的主體與客體、權(quán)利的獲取與喪失等內(nèi)容。為規(guī)范“農(nóng)村土地交易秩序”建議制定出臺不動(dòng)產(chǎn)登記法 。為了解決長期以來有些農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)確、宅基地面積不清楚等問題，第一步需要按照物權(quán)法規(guī)定，建立健全農(nóng)民承包地、宅基地、房屋和附屬生活設(shè)施的詳細(xì)登記制度，頒發(fā)土地權(quán)和相應(yīng)權(quán)屬證書，確認(rèn)農(nóng)戶對承包地的占有、使用、收益和處分等項(xiàng)權(quán)能，強(qiáng)化農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的物權(quán)保護(hù)。農(nóng)民家庭不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬登記是為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)交易，提供具有國家公信力支持的法律基礎(chǔ)，必須由國家授權(quán)的登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦理；每宗土地的基本情況和權(quán)利歸屬，都必須一一地記載在土地登記簿上，這些登記資料就是日后查詢土地價(jià)值和土地權(quán)利人的權(quán)威依據(jù)。通過詳細(xì)的確權(quán)、登記和頒證程序，承包地經(jīng)營權(quán)獲得了“經(jīng)營權(quán)證” ，農(nóng)民可以自愿入股從事合作化經(jīng)營；農(nóng)民宅基地使用權(quán)有了“使用權(quán)證” ，宅基地上修建的房屋和附屬生活設(shè)施有了 “房產(chǎn)證” ， 農(nóng)民在經(jīng)商辦企業(yè)缺錢的時(shí)候， 可以拿這些權(quán)證到銀行去做抵押貸款。 第二步要制定出臺 不動(dòng)產(chǎn)登記法 ， 從法律上確認(rèn)農(nóng)民所屬各類土地的權(quán)利， 將這些具體的土地權(quán)利全面、 準(zhǔn)確、及時(shí)地載入不動(dòng)產(chǎn)登記簿， 促使土地權(quán)利法規(guī)定的各項(xiàng)土地權(quán)利，能夠變成為農(nóng)民群眾看得見、摸得著的真實(shí)權(quán)利。建立健全農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證制度，既是深化農(nóng)村土地制度改革的重大舉措，也是調(diào)處農(nóng)地糾紛、進(jìn)行抵押擔(dān)保的重要依據(jù)，更是創(chuàng)設(shè)三權(quán)分置制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為了有序推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記頒證工作， 截止 2015 年底， 全國已在 22 個(gè)省、 2323 個(gè)縣的 2.4 萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、 38.5 萬個(gè)行政村開展試點(diǎn)工作。在實(shí)測 7 億畝農(nóng)民承包耕地中，已完成對4.7 億畝耕地的確權(quán)登記頒證。與此同時(shí)，全國還在 4.7 萬個(gè)行政村和5.7 萬個(gè)村民小組進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，已完成量化資產(chǎn) 6578.1 億元，累計(jì)股金分紅2255.9 億元 20 。也就是說，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革試點(diǎn)在穩(wěn)健推進(jìn)。為了賦予農(nóng)民承包地的用益物權(quán)，盤活農(nóng)村長期沉積的土地資產(chǎn)， 2015 年 8月國務(wù)院出臺了關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見 ， 要求按照所有權(quán)、 承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置的原則， 以落實(shí)農(nóng)村土地用益物權(quán)、 賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)為出發(fā)點(diǎn)，穩(wěn)妥、扎實(shí)、有序地推進(jìn)“兩權(quán)”抵押貸款改革，從賦予“兩權(quán)”抵押融資功能、推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新、建立抵押物處置機(jī)制、完善改革配套措施、加大支持和協(xié)調(diào)配合力度五個(gè)方面進(jìn)行綜合試點(diǎn)，為深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新以及盤活農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)探索新經(jīng)驗(yàn)、摸索新路徑21 。為確?！稗r(nóng)地流轉(zhuǎn)不改變用途”建議強(qiáng)化對下鄉(xiāng)工商企業(yè)的監(jiān)管。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的客體是農(nóng)業(yè)用地，人多地少是我國的基本國情。到 2015 年我國糧食總產(chǎn)量已實(shí)現(xiàn)12 年連續(xù)增長，但由于種糧成本高及糧食品質(zhì)缺乏競爭力，每年從國外進(jìn)口糧食數(shù)量仍居高不下，必須對農(nóng)民承包的耕地實(shí)行特殊保護(hù)。要嚴(yán)格執(zhí)行物權(quán)法第 128 條、 農(nóng)村土地承包法第 8 條的規(guī)定： “未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。 ” 22 在“十三五”期間，需要繼續(xù)堅(jiān)持最嚴(yán)厲的耕地保護(hù)制度，嚴(yán)格實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，絕不允許任何組織和個(gè)人觸碰耕地紅線，不允許在種糧農(nóng)地上搞非農(nóng)建設(shè)， 確保 13 億多人口的糧食絕對安全。 截至 2014年 6 月全國土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到 3.8 億畝，其中流入工商企業(yè)的就有38647 萬畝，占了土地流轉(zhuǎn)總面積的1/10 。中央政府鼓勵(lì)城市工商資本下鄉(xiāng)，目的是讓工商企業(yè)帶著資金、技術(shù)，下鄉(xiāng)帶領(lǐng)農(nóng)民開展科學(xué)種田、推廣農(nóng)業(yè)機(jī)械化和現(xiàn)代化，從事農(nóng)業(yè)適度的規(guī)?；?jīng)營，讓農(nóng)民群眾分享更多的土地紅利。然而有些城市工商企業(yè)到農(nóng)村大肆圈地，不是設(shè)法幫助農(nóng)民增產(chǎn)增收，而是用資本綁架耕地資源，在耕地上種“房子” 、搞非農(nóng)建設(shè)23 。各級政府必須嚴(yán)格工商企業(yè)準(zhǔn)入門檻，防止少數(shù)工商企業(yè)憑借資本實(shí)力掠奪農(nóng)村土地資源；界定工商資本與農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)相融合的范圍、方式和程序，防止工商資本借土地流轉(zhuǎn)為名變相囤積土地；建立健全對工商企業(yè)開發(fā)項(xiàng)目的審核，對工商資本的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、流轉(zhuǎn)承包耕地用途定期進(jìn)行檢查監(jiān)督，嚴(yán)厲禁止工商企業(yè)擅自改變農(nóng)業(yè)用途、污染生態(tài)環(huán)境的違法違規(guī)行為。要支持和鼓勵(lì)建立以家庭農(nóng)場為主體的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制，規(guī)范農(nóng)民承包地向農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)和家庭農(nóng)場流轉(zhuǎn)的程序；建立農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)證評估、鑒定和認(rèn)證體系，形成以土地承包經(jīng)營股權(quán)為主導(dǎo)的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。福建省龍巖市政府2015年 6 月 23 日就曾下發(fā)文件，提出引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，嚴(yán)格土地流轉(zhuǎn)用途管制，嚴(yán)厲禁止借土地流轉(zhuǎn)之名搞違法違規(guī)的非農(nóng)建設(shè)；嚴(yán)厲禁止占用基本農(nóng)田挖塘栽樹以及其他毀壞種植條件的行為；嚴(yán)厲禁止在流轉(zhuǎn)土地上修建高爾夫球場、度假村、私人會(huì)所等旅游服務(wù)設(shè)施 24 。各級政府必須加強(qiáng)對工商資本租賃農(nóng)村土地的監(jiān)督管理，依法限制工商資本在農(nóng)村長時(shí)間、大面積地租賃農(nóng)戶的承包耕地，杜絕工商企業(yè)對租賃的耕地進(jìn)行“非糧化” 、 “非農(nóng)化”的開發(fā)。為加強(qiáng)“農(nóng)村集體土地權(quán)利保護(hù)”建議制定出臺土地權(quán)利救濟(jì)法 。依據(jù)“有損害必有救濟(jì)”的法治原則，農(nóng)民土地權(quán)益遭到不法侵害致使權(quán)利受損的，當(dāng)事人或者利害關(guān)系人可依法請求法律救濟(jì)， 建議立法機(jī)關(guān)制定出臺 土地權(quán)利救濟(jì)法 。 法律救濟(jì)是依據(jù)法律方式或者類法律方式，對受害者實(shí)施的權(quán)利救濟(jì)，其方式主要有司法救濟(jì)、行政司法救濟(jì)和仲裁救濟(jì)三種。行政司法救濟(jì)是以行政機(jī)關(guān)為救濟(jì)主體，為受害人提供法律救濟(jì)的方式，行政司法救濟(jì)主要有行政復(fù)議和行政裁決兩種形式。司法的本質(zhì)是救濟(jì)，法救濟(jì)是國際公認(rèn)的權(quán)威救濟(jì)。對于那些采取行政司法救濟(jì)方式解決不了的糾紛，就只有通過司法救濟(jì)的方式予以解決。司法救濟(jì)一般是在權(quán)利人的權(quán)利受到侵害后依法提起訴訟，屬地人民法院按照一定的程序?qū)嵤┑臋?quán)利救濟(jì)。當(dāng)下在土地經(jīng)營權(quán)還沒有得到法律認(rèn)可的情況下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必然要受到農(nóng)村土地承包法 、 物權(quán)法 、 擔(dān)保法等法律原有條款的限制，迫切需要制定出臺土地權(quán)利救濟(jì)法 ， 對權(quán)益受損的當(dāng)事人予以權(quán)利救濟(jì)。 譬如， 用法律規(guī)定被征地農(nóng)民的合法權(quán)利，設(shè)定被征地農(nóng)民法定的拒絕征地權(quán)，以利于事前防止和限制征地權(quán)力的濫用。在被征地農(nóng)民與征地機(jī)關(guān)因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生爭議時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定征地機(jī)關(guān)依其主張的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算補(bǔ)償額并先行給付，然后再由征地機(jī)關(guān)為原告就征地補(bǔ)償異議提起訴訟，以確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和額度。在土地權(quán)屬登記發(fā)生錯(cuò)誤時(shí)，權(quán)利人如何糾正土地登記簿的錯(cuò)誤記載實(shí)行權(quán)利救濟(jì)， 除了 物權(quán)法 第 19 條規(guī)定權(quán)利人和利害關(guān)系人可申請 “更正登記” 和“異議登記” 外，其他法律基本上沒有做出規(guī)定。 即使 物權(quán)法 第 19 條設(shè)有救濟(jì)規(guī)定， 但對于農(nóng)民維權(quán)來說仍然是一件異常艱難的事情。 因?yàn)?物權(quán)法 第 19 條沒有規(guī)定登記機(jī)關(guān)接受申請 “依職權(quán)自行更正”“異議登記”必須在法定期限內(nèi)由法院做出判決或裁定才可更正。另外,2008 年 2文檔來源為 :從網(wǎng)絡(luò)收集整理.word 版本可編輯.歡迎下載支持月 1 日起實(shí)施的 土地登記辦法 第 58 條規(guī)定， 登記機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)登記確有錯(cuò)誤的， 經(jīng)人民政府批準(zhǔn)后方可更正登記。再譬如，有些地方政府從“土地財(cái)政”需要出發(fā)，熱衷于開發(fā)乃至炒作農(nóng)村“三塊地” ， 導(dǎo)致危機(jī)性的耕地流失、農(nóng)民房屋無辜被拆毀、宅基地用途轉(zhuǎn)換、 支付給農(nóng)民本來就少得可憐的補(bǔ)償費(fèi)被截留。在涉及農(nóng)民住宅和附屬生活設(shè)施拆遷救濟(jì)的問題上，地方政府基本上集運(yùn)動(dòng)員和裁判員于一身，加之受政府本身利益訴求的驅(qū)使，一般很難做出有利于農(nóng)民的公正裁決。 即使正在探討中的 土地權(quán)利法 ， 對農(nóng)民的土地權(quán)利規(guī)定得再完美無缺， 不動(dòng)產(chǎn)登記法 設(shè)計(jì)的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記再細(xì)致， 一旦在農(nóng)民與政府之間發(fā)生土地權(quán)利糾紛的時(shí)候，如果得不到土地權(quán)利救濟(jì)法的及時(shí)救濟(jì)，對于弱勢群體農(nóng)民來說，所有的土地權(quán)益都將是不現(xiàn)實(shí)的權(quán)利。 因而迫切需要國家立法機(jī)關(guān)盡快制定出臺 土地權(quán)利救濟(jì)法 ， 以 便遭受侵害的農(nóng)民能夠通過權(quán)利救濟(jì)的途徑，使自己的合法權(quán)益免遭侵害，使遭受損害的土地權(quán)益、經(jīng)濟(jì)利益得到合理的補(bǔ)償。參考文獻(xiàn)：12 中華人民共和國民法通則 . 中華人民共和國常用法律大全 M. 北京 : 法律出版社,3 中華人民共和國物權(quán)法 J. 國務(wù)院公報(bào),2007(14):11.4 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳. 關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見N. 人民日報(bào) ,2014-11-21(3).5 王立彬 . 三大看點(diǎn)體現(xiàn)“土改”的決心和力度N. 中國國土資源報(bào),2015-12-22(3).6 中共中央、國務(wù)院. 關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見N. 人民日報(bào) ,2016-01-28(1).7 申惠文 . 農(nóng)地三權(quán)分離改革的法學(xué)反思與批判 J. 河北法學(xué) ,2015(4):2-11.81022 中華人民共和國農(nóng)村土地承包法. 中華人民共和國常用法律大全 M. 北京 : 法律出版社 ,911 孫憲忠 . 推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”需要解決的法律認(rèn)識問題 J. 行政管理改革,2016(2):21-25.12 劉彥隨 . 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)何以健康前行N. 人民日報(bào) ,2015-04-22(5).13 佟紹偉 . 加強(qiáng)集體土地權(quán)利制度建設(shè)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革J. 行政管理改革,2015(6):43-47.14 洪曙光 , 張偉 . 安徽三部門聯(lián)合發(fā)文規(guī)范農(nóng)村宅基地管理N. 中國國土資源報(bào) ,2016-03-02(2).15 洪曙光 . 安徽金寨： 10 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