破解深度貧困地區(qū)脫貧攻堅難題的調研報告xx 年 8 月， xx 市四大班子領導帶隊，深入全市脫貧攻堅任務最繁重的深度貧困地區(qū)，集中調研了解深度貧困地區(qū)發(fā)展現狀、基礎設施、文化特點、產業(yè)基礎、資源稟賦等情況，找準制約性發(fā)展因素，市扶貧局根據各組調研情況，深入分析整理，形成全市破解深度貧困地區(qū)脫貧攻堅制約性問題的工作建議，為下步工作決策提供參考依據。一、深度貧困地區(qū)的基本情況xx4 個縣（市、特區(qū)、區(qū)）中，有 3 個國家扶貧開發(fā)重點縣（六枝特區(qū)、盤州市、水城縣）、68 個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、615 個貧困村，截至 xx 年 10 月，有建檔立卡貧困人口 20.34 萬人，貧困發(fā)生率為 8%，高于全省 0.4 個百分點。按照省的標準，全市深度貧困地區(qū)含 1 個深度貧困縣（水城縣），13 個深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)（?；l(xiāng)、營盤鄉(xiāng)、青林鄉(xiāng)、金盆鄉(xiāng)、南開鄉(xiāng)、保華鎮(zhèn)、木果鎮(zhèn)、牛場鄉(xiāng)、關寨鎮(zhèn)、英武鎮(zhèn)、普田鄉(xiāng)、陡箐鎮(zhèn)、野鐘鄉(xiāng)）和 162 個貧困發(fā)生率高于 20%的深度貧困村。該區(qū)域 2014 年建檔立卡時，有貧困人口 24.6 萬人，通過這幾年艱苦戰(zhàn)斗，減少了 10 余萬人，目前還有貧困人口 4.03 萬戶 14.5 萬人，占全市現有貧困人口比重為 71.36%，貧困發(fā)生率高達 22.53%，高出全市有 14.53 個百分點，脫貧攻堅任務十分艱巨。（一）深度貧困縣域分析。通過定性、定量等指標分析水城縣被列為全國189 個、全省 14 個深度貧困縣之一。全縣總人口 93.46 萬人，其中貧困人口 14.52 人，2017 年農村居民人均可支配收入為 8470 元，貧困發(fā)生率高達 17.3%，高于全省 9.55 個百分點，高于全市 9.3 個百分點；全縣 299 個行政村中貧困村 182 個，貧困村占比 60.87%，占全市貧困村總數的 29.6%，其中深度貧困村有 100 個（其中鐘山戰(zhàn)區(qū) 29 個），占全市 162 個深度貧困村 62%。（二）深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)分析。通過采取客觀和發(fā)展環(huán)境兩項評估指標評定，xx 市在省認定省級極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)保基鄉(xiāng)和營盤鄉(xiāng)的基礎上，認定“216”扶貧開發(fā)試驗區(qū)另外的 11 個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)為市級的深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)。13 個深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)有貧困村 119 個，農業(yè)人口 11.06 萬戶 42 萬人，其中貧困人口 1.45 萬戶 5.71 萬人，貧困發(fā)生率達 13.6%，遠高于全市貧困發(fā)生率 5.6 個百分點。（三）深度貧困村分析。根據貧困發(fā)生率在 20%以上深度貧困村認定標準，全省 2760 個深度貧困村， xx 市 162 個。貧困發(fā)生率在 20%-30%的有 112個；30%-40%的有 35 個；40%-50%的有 12 個；50%以上的有 3 個。從地理區(qū)域上分析：特別是全市的 162 個邊旮吊等深度貧困村，重點向北分布與烏蒙山區(qū)畢節(jié)地區(qū)相連的滇桂黔石漠化地區(qū)的深度貧困村 109 個，占比 67.3%；與烏蒙山區(qū)云南地區(qū)相連深度貧困村 53 個;“216”扶貧開發(fā)試驗區(qū)有 52 個，占比 32.1%；北盤江流域 18 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中占 61 個，占比 37.7%。這些深度貧困地區(qū)離市中心城區(qū)較遠，石漠化和水土流失嚴重，山高坡陡谷深，人多地少，貧困人口總體素質較低，信息文化落后，基礎設施和社會事業(yè)欠賬較大，減貧進度緩慢。二、存在的制約性問題從此次各組調研的情況來看，深度貧困地區(qū)各級黨委政府在抓脫貧攻堅過程中，嚴格運用市委市政府提出的“五先五后”攻堅法踐行“五步工作”，圍繞“一達標兩不愁三保障”，在“四場硬仗”、“三改三化”、產業(yè)革命等關鍵指標和方法步驟上，強統籌重兼顧，加快推進各項工作，成效明顯，群眾認可度較高。體現出黨政重視好，統籌兼顧好，精神面貌好，干群關系好，脫貧信心足，工作干勁大，攻堅熱情高等好的勢頭，總體來看，全市深度貧困地區(qū)貧困面貌發(fā)生了一些改變，由于該區(qū)域點多面散、貧困人口多而不集中、貧困程度深且脫貧基本面上欠賬大等客觀因素，圍繞“一達標兩不愁三保障”關鍵指標，還存在基礎設施薄弱、易地扶貧搬遷難度大、產業(yè)帶動脫貧效果乏力、公共服務保障不足、貧困群眾內生動力不夠、村莊環(huán)境整治欠帳多等多個制約性問題。（一）基礎設施建設欠賬大，補短事項多。長期以來，這些偏遠深度貧困山區(qū)和自然村寨的基礎設施建設，受制于自然條件影響改變緩慢，交通、水利等建設基本處于邊緣地帶。工程性缺水問題十分突出，飲水安全得不到保障，一些小水窖儲藏的水長期未更新，水質變壞。例如實地查看竹海鎮(zhèn)大槽子村貧困戶方守培戶的小水窖時發(fā)現長時沒更換，水里已經生長了蝌蚪。一些地方政府耗資幾十萬甚至上百萬主導建設的安全飲水工程，長時間沒能通水，迫使老百姓自行組織籌資解決安全飲水問題。又如：陡箐鎮(zhèn)花地村七組，因為政府工程長時間沒有通水，當地群眾按戶均 500 元標準，自籌資金 2.5 萬元，解決了全村 50 余戶 100 多人的安全飲水問題。這類現象，一方面浪費了國家資農助農資金，另一方面也降低了部分群眾對政府和干部的認可度。很多深度貧困地區(qū)“三農”發(fā)展需要的基礎設施條件得不到長久的保障，歷年基礎設施累計欠賬越來越多，脫貧攻堅短板越疊越厚，嚴重制約了脫貧奔小康的進程。（二）易地扶貧搬遷和危房改造推進慢。深度貧困地區(qū)，很多地方是典型的“一方水土養(yǎng)不起一方人”，房屋“破、舊、小”現象突出，安全隱患大。政府納入易地扶貧辦搬遷計劃，但部分老百姓思想落后、念舊情懷重，寧愿“守著老地方過窮日子”，不愿搬。部分群眾，主觀認為舊房“不可能全部拆”，抱著“兩頭占”“兩頭住”想法爭取異地搬遷名額，到“真的要拆”時，又擔心后續(xù)保障問題，于是不想搬了。如，陡箐鎮(zhèn)阿佐村的羅家沖、苗寨和營上三個組，以往交通閉塞、文化落后、土地貧瘠、靠天吃水，總人口 209 戶 846人，其中貧困人口就占了 135 戶 560 人，貧困發(fā)生率高達 66.2%。其中的苗寨組少數民族聚居，七八口人家聚居在五六十平米屋子里的情況比比皆是。當地政府納入整寨搬遷對象，反復做了大量工作，但愿意搬遷的仍然不多，2017年只搬遷了 3 戶，xx 年只簽了 9 戶。此類貧困區(qū)域，如果搬不動，致富門路少，脫貧攻堅難度十分艱巨。有些地方實施危房改造時，標準把握不準，改造不徹底，或改造推進緩慢、改造后入住率不高等問題，是考核脫貧退出時的風險因子。（三）產業(yè)支撐嚴重不足。2017 年 8 月全市深度貧困地區(qū)脫貧攻堅工作啟動一年多來，全市僅新增特色長線產業(yè) 31 萬畝，實施短線產業(yè) 54.13 萬畝，這些產業(yè)大多是沿著高速路段和旅游景區(qū)，布局在深度貧困村的比重偏小，有些村甚至沒有任何產業(yè)覆蓋，覆蓋的村組產業(yè)結構單一、周期長、見效慢、市場前景也缺乏研究，對深度貧困村高寒地區(qū)輻射帶動力不強，貧困群眾增收致富缺乏可持續(xù)產業(yè)支撐。如，比德鎮(zhèn)黃草村，之前只布局單一的核桃產業(yè)，xx 年初，僅示范種植 5 畝泥炭蘚、2 畝山藥、8 畝小黃姜，養(yǎng)殖產業(yè)基本上散戶散養(yǎng)，不具規(guī)模，效果不明顯。一些地方種植了特色產業(yè)，但是管護不到位，死亡率較高。如，化樂鎮(zhèn)趙家河村村民王志蘭反映，這兩年種植的核桃因沒人管護，成活率底，造成“地在一邊荒、人在一邊閑”。（四）控輟保學形勢不樂觀，輟學存量大。調研暗訪發(fā)現，在少數民族集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、深度貧困村義務教育階段輟學兒童較多，教育精準扶貧控輟保學形勢嚴禁，扶智、扶志兩大任務艱巨。比如，金盆鄉(xiāng)雙塘村三組貧困戶李明科反映：他家 7 個孩子中，現有 8 歲、10 歲的兩個孩子一直未入學，主要原因是上學路程太遠，單程就要 1.5 小時，孩子走不了。該村五組到最近的學校上學路程約 8 公里。在金盆鄉(xiāng)雙塘村村調研時發(fā)現，該村現有輟學兒童 40 人，占該村在校人數的 5.6%；其中初中階段 26 人，涉及貧困戶 5 戶 5 人；小學階段 14 人，涉及貧困戶 3 戶 3 人。在南開鄉(xiāng)花場村調研時發(fā)現，該村現有輟學兒童20 人，占該村在校人數的 2.7%，其中初中階段 15 人，涉及貧困戶 6 戶 6 人；小學階段 5 人，涉及貧困戶 1 戶 1 人。分析原因：因厭學輟學的 31 人、占51.7%，因外出務工輟學的 19 人、占 31.7%，因早婚等其他原因輟學的 10 人、占 16.6%。（五）醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)有差距，保障能力弱。調研發(fā)現，很多深度貧村沒有建立衛(wèi)生服務室，有些建立了但是無人開展工作，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)設施薄弱、人才匱乏，服務水平低現象突出。如鐘山戰(zhàn)區(qū)水城縣北部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在探索城鄉(xiāng)醫(yī)療改革中對鄉(xiāng)、村覆蓋不到位，村級衛(wèi)生室建設參差不齊，到戶健康扶貧資料不全，村級衛(wèi)生室服務能力急待提升。（六）貧困群眾內生動力弱，有效激發(fā)措施落實不夠。部分貧困群眾內生動力不足，不思進取、安于現狀，等靠要的思想嚴重。如在陡箐鎮(zhèn)土發(fā)村調研時，問起某貧困戶 18 歲的兒子有啥打算的時候，他告訴調研組他在 22 歲之前不打算工作。有的為了享受扶貧政策，人為分戶致貧，以爭當“貧困戶”為榮；有的認為脫貧不脫貧是干部的事，與自己沒有多大的關系，積極性、主動性不夠；有的雖然參加了政府組織的技能培訓，但不愿積極主動尋找致富路子；有的認為自己脫了貧就沒有人管了，不愿意脫貧，采集信息時不說實話，隱瞞虛報，等等。（七）村莊人居環(huán)境整治滯后，面上欠帳多。當前，全市所有鄉(xiāng)村全面推進“三改三化”，加快打造新農屋、新庭院、新生活。但是部分村寨環(huán)境整治不徹底，有的村寨人居環(huán)境整治仍存死角，進寨路面和村寨周邊，存在垃圾亂堆現象，垃圾箱置而不拉，垃圾堆而無運，存在鄉(xiāng)、村運管體制不明，村民共建共享聯動機制不順等問題。如在民主鎮(zhèn)小白巖村至竹海鎮(zhèn)大槽子村沿線，公共路面砂石、建筑垃圾等隨意堆放，垃圾箱擺放有形式無人管；部分貧困戶室內生活用品堆放雜亂，無功能適當分區(qū)，衣物床被擺放混亂，臥室缺燈少光，廚具亂堆亂放，生活區(qū)雜亂無序。三、對策建議針對以上這些深度貧困地區(qū)普遍存在的突出制約性問題，需要著力抓好以下幾個方面來破解。（一）堅持基礎設施先行不動搖，盡力而為加大保障投入。要按照“五先五后”攻堅法，圍繞“一達標兩不愁三保障”指標，把握好盡力而為與量力而行的關系，完善投入機制，整合部門力量，如東西部扶貧資金，社會組織捐助資金 90%以上向深度貧困地區(qū)投入，對水、電、路、訊、危房改造和環(huán)境整治等基礎項目，做好統一規(guī)劃，統一標準，資金集中投入到深度貧困地區(qū)基礎設施會戰(zhàn)，第一批次優(yōu)先攻堅通組路、安全飲水、通訊保障、人居環(huán)境整治等考核短板問題，既不降低標準，也不吊高胃口，確保先形成脫貧攻堅基本面。（二）堅持產業(yè)扶貧根本措施不改變，后置持續(xù)增收的發(fā)展條件。要聚焦打造“一鄉(xiāng)一特、一村一品”特色優(yōu)勢產業(yè)，加強扶貧項目庫建設，根據市場需求因地制宜發(fā)展山上經濟、林下經濟、水中經濟、氣候經濟，大力發(fā)展菜茶菌禽藥五大短平快扶貧產業(yè)，夯實產業(yè)扶貧根基；用好用活“三變”改革，從政策保障和獎勵激勵機制上加大對市場經營主體的培育力度，完善貧困戶與經營主體的利益聯結，推進特殊困難群體參與資產收益扶貧，加快產業(yè)變“現錢”，穩(wěn)步推進農業(yè)產業(yè)結構的同時，實現群眾增收致富。（三）堅持政策兌現精準到戶到人不遲疑，強化教育醫(yī)療住房保障落實。一是聚焦房的問題，統籌好農危房、老舊房、易地扶貧搬遷房建設。搬遷方面，要做好搬遷群眾的思想動員工作和后續(xù)生計保障工作，確保“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”。危房改造方面，進一步強化專班跟蹤督導，加快建設速度，強化危舊房分類治理，對于無人居住的危房，做好群眾思想工作堅決拆除，消除安全隱患；對于無人居住的老舊房，實行掛牌處理，不得有日常生活痕跡；對于有保存價值的老舊房，做好特色民居修繕和掛牌保護說明。二是聚焦教育醫(yī)療的問題，要在控輟保學和健康扶貧上再下功夫，要進一步加大政策的宣傳和落實力度，做到不錯一戶、不漏一人、應助盡助，絕不讓一個孩子因為貧窮問題上不起學。三是聚焦健康扶貧問題，要加快村級衛(wèi)生室服務功能提升建設，全面宣傳落實好醫(yī)療保障政策和爭取相關渠道的社會救助，確保貧困家庭不因貧看不起病、不因病加深貧困程度。（四）堅持激發(fā)內生動力這個主體不放松，實施好扶志扶智工程。堅持從思想源頭上拔掉“窮根”，通過開創(chuàng)“農村講習所”、完善村民自治管理辦法、加強政策宣講、開辦農村勞動力技能培訓、舉行貧困人口就業(yè)專場會等形式，在扶心、扶志、扶智、扶技方面做文章，徹底解決政策養(yǎng)懶漢，打消貧困戶“等靠要”念頭。正確處理外部幫扶和貧困群眾的關系，強化脫貧光榮導向，更加注重培養(yǎng)貧困群眾依靠自力更生實現脫貧致富的意識，更加注重提高貧困地區(qū)和貧困人口自我發(fā)展能力，有效杜絕干部干,群眾看的現象。（五）堅持人居環(huán)境整治這個抓手不松懈，著力改變村容村貌。把精神文明建設與人居環(huán)境整治結合起來，加快建立村寨日常保潔和垃圾清運制度，完善鄉(xiāng)、村垃圾清運管理機制，加強配套設施建設，實行村寨環(huán)境保潔常態(tài)化。著力培育村民共同參與建設管理的示范村寨，實現共建共享共保；依托組織婦聯、團委、工會等群團組織和包保干部，深入貧困戶家中，開展“家務上門”服務活動，引導農戶養(yǎng)成良好生活好習慣、愛護共護周圍生活環(huán)境。（六）堅持從嚴考評這個指揮棒不減弱，倒逼責任落實。圍繞“一達標兩不愁三保障”標準，以實施嚴格的考評為手段，把脫貧攻堅細化分解到村到戶到人，推進中，實行專職化、專班化、專業(yè)化“一專到底”，包到人、包到戶、包到位“一包到底”和工作實、過程實、結果實“一實到底”工作機制，落實包保責任，堅決杜絕和整治幫扶干部“名到人不到、人到心不到、心到力不到”的問題。強化督促檢查工作，堅持“見人見事見思想”，建立行業(yè)督查、綜合督查、領導督查“三位一體”長效督查機制，堅決糾正不作為、慢作為、亂作為等問題，對搞官僚主義、形式主義和“形象工程”“面子工程”的堅決整治，對違法違紀現象堅決查處，確保脫貧攻堅政策落地見效。