·法學(xué)論壇·論國(guó)家 統(tǒng)一與地方自治從港澳基本法看兩岸和平統(tǒng)一的憲法機(jī)制張千帆內(nèi)容摘要】 為了解決港澳回歸的特殊困難，特別行政區(qū)的憲法模式可以 被歸結(jié)為“法律上的高度獨(dú)立，政治上的有限自治”。由于臺(tái)灣地區(qū)和港澳地區(qū) 在政治體制和歷史背景方面的差異，港澳基本法僅在某些方面具有借鑒意義。 未來臺(tái)灣地區(qū)的憲法模式應(yīng)該有別于目前港澳特別行政區(qū)基本法，采取“法律 上的高度獨(dú)立，政治上的高度自治”。關(guān)鍵詞和平統(tǒng)一港澳基本法憲法機(jī)制地方自治一、引言“九二共識(shí)”為協(xié)商解決臺(tái)灣問題奠定了基礎(chǔ)，自兩岸關(guān)系因“臺(tái)獨(dú)”分裂勢(shì)力的活動(dòng)時(shí) 而陷入緊張局勢(shì)。2005年，海峽兩岸的和平統(tǒng)一出現(xiàn)了新的轉(zhuǎn)機(jī)。首先，全國(guó)人大于2005 年3月高票通過反分裂國(guó)家法。雖然反分裂國(guó)家法第8條第一次以法律的形式提示 了采取“非和平”措施的可能性，但該法的主旨仍然是“和平統(tǒng)一”o1就在兩個(gè)月之后，臺(tái) 灣地區(qū)的國(guó)民黨和親民黨領(lǐng)導(dǎo)人相繼完成了大陸的“和平之旅”，向兩岸關(guān)系的實(shí)質(zhì)性改善 邁出了重要一步，也為和平統(tǒng)一的制度安排打下了民意基礎(chǔ)。和平統(tǒng)一顯然是關(guān)系到中華民族前途的一件大事，也是中國(guó)在現(xiàn)代化進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)“和 平崛起”的重要一關(guān)，能否以和平方式順利統(tǒng)一臺(tái)灣，在很大程度上取決于實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的制度 設(shè)計(jì)。與武力征服的最大區(qū)別在于，和平統(tǒng)一必須通過妥善的制度安排方能實(shí)現(xiàn)。這是因 為分離多年的不同地區(qū)通常在經(jīng)濟(jì)、政治、法律和文化上存在著重大差異，因而國(guó)家統(tǒng)一必 須照顧到不同方面的需要。如何在求同存異的前提下實(shí)現(xiàn)和平統(tǒng)一，如何保證不同地區(qū)的 制度和文化選擇得到充分尊重，如何保障處于不同制度和文化下的人民在民主自治的大原·張千帆，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心教授。本文系教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大項(xiàng)目“國(guó)家主權(quán)與地方自治轉(zhuǎn)型時(shí)期國(guó)家結(jié)構(gòu)的比較研究”(04JJD82002)的研究成果?！?根據(jù)反分裂國(guó)家法第l條，該法的目的是“反對(duì)和遏制臺(tái)獨(dú)分裂勢(shì)力分裂國(guó)家，促進(jìn)祖國(guó)和平統(tǒng)一”；第 5條進(jìn)一步規(guī)定，“以和平方式實(shí)現(xiàn)祖國(guó)統(tǒng)一，最符合臺(tái)灣海峽兩岸同胞的根本利益。國(guó)家以最大的誠(chéng)意，盡最大的努力， 實(shí)現(xiàn)和平統(tǒng)一”。3萬(wàn)方數(shù)據(jù)華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)2007年第4期(總第53期)則下實(shí)現(xiàn)共同繁榮，是憲法制度的設(shè)計(jì)者所必須考慮的首要問題。在這方面，歐美國(guó)家提供 了豐富的經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)之所以能維持兩個(gè)多世紀(jì)的繁榮穩(wěn)定、歐洲共同體之所以能在過去50 年里從6個(gè)成員國(guó)不斷擴(kuò)大到今天的27個(gè)成員國(guó)，無(wú)不歸功于這些國(guó)家或地區(qū)的憲政制 度。在中國(guó)，港澳回歸后之所以比較安定，也正是因?yàn)閼椃ê吞貏e行政區(qū)基本法比較合理地 分配中央和特別行政區(qū)的權(quán)限，使特別行政區(qū)在基本法所規(guī)定的范圍內(nèi)實(shí)行高度自治。為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家的和平統(tǒng)一，我們必須為和平統(tǒng)一提供合理有效的憲政制度，讓兩岸人民尤 其是臺(tái)灣民眾清楚看到統(tǒng)一的利益，并通過有效的制度保障使他們對(duì)自己的前途感到放心。 事實(shí)上，中國(guó)已經(jīng)在正式或非正式場(chǎng)合下通過多種方式表達(dá)了未來制度安排的巨大彈性。本文通過總結(jié)港澳特別行政區(qū)“一國(guó)兩制”的憲法特征，探討臺(tái)灣地區(qū)未來的制度模式。 為了解決港澳回歸的特殊困難，2特別行政區(qū)的憲法模式可以被歸結(jié)為“法律上的高度獨(dú)立， 政治上的有限自治”。法律事務(wù)的高度獨(dú)立體現(xiàn)為立法、司法和財(cái)政上的高度自治，政治事務(wù) 上的有限自治則表現(xiàn)為中央在任免特別行政區(qū)重要官員過程中的作用。筆者認(rèn)為，由于臺(tái)灣 地區(qū)和港澳地區(qū)在政治體制和歷史背景上的差異，港澳基本法僅在某些方面具有借鑒意義。二、港澳基本法模式與“一國(guó)兩制”的法律意義中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法(以下簡(jiǎn)稱香港基本法)和中華人民共 和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法(以下簡(jiǎn)稱澳門基本法)。香港和澳門兩個(gè)特別行政區(qū)的憲 法體制建立在基本法的基礎(chǔ)上，而兩部基本法分享著共同的基本特征。兩部基本法的第2 條都規(guī)定，全國(guó)人大授權(quán)“特別行政區(qū)依照本法的規(guī)定實(shí)行高度自治，享有行政管理權(quán)、立 法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)”；第12條都規(guī)定：特別行政區(qū)是“享有高度自治權(quán)的地方行 政區(qū)域，直轄于中央人民政府”。在中央政府和特別行政區(qū)的關(guān)系問題上，基本法采取了中 央集權(quán)和高度自治相結(jié)合的特殊安排。一方面，在立法、司法和財(cái)政關(guān)系上，特別行政區(qū)享 受高度自治，事實(shí)上，特別行政區(qū)在某些方面的自治程度甚至遠(yuǎn)高于聯(lián)邦制下的地方政府； 另一方面，在人事制度尤其是行政長(zhǎng)官的人選問題上，特別行政區(qū)的自治程度又相當(dāng)有限， 事實(shí)上，從文本規(guī)定上看，這種自治的程度甚至還不如內(nèi)地建立在單一制模式上的人大代表 制。法律、財(cái)政和人事等方面在自治程度上的錯(cuò)位是由特殊的歷史背景決定的，同時(shí)又是導(dǎo) 致中央和特別行政區(qū)之間存在張力的直接原因。(一)立法自治在法律事務(wù)上，盡管中央保留最終的審查權(quán)，特別行政區(qū)仍享有高度自治權(quán)。首先，兩 部基本法的第8條和第17條都規(guī)定“特別行政區(qū)享有立法權(quán)”；特別行政區(qū)原有法律，即普 通法、衡平法、條例、附屬立法和習(xí)慣法，除同基本法相抵觸或經(jīng)特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)作出 修改者外，予以保留。特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)制定的法律須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案，但“備 案不影響該法律的生效”o【3(2 和歐美國(guó)家的統(tǒng)一或兼并不同，港澳地區(qū)的回歸發(fā)生在巨大的制度和文化差異背景下。耐人尋味的是，中國(guó)采 取了與歐美完全不同的方式，在承認(rèn)現(xiàn)有差異的基礎(chǔ)上，通過在制度上保證“高度自治”來消弭統(tǒng)一所可能帶來的不適應(yīng)。3根據(jù)兩部基本法的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)在征詢其所屬的特區(qū)基本法委員會(huì)后，如認(rèn)為特區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的 任何法律不符合本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特區(qū)關(guān)系的條款，可將有關(guān)法律發(fā)回，但不作修改。經(jīng)全國(guó)人大常委 會(huì)發(fā)回的法律立即失效。迄今為止，全國(guó)人大常委會(huì)尚未發(fā)回任何法律。4萬(wàn)方數(shù)據(jù)張千帆論國(guó)家統(tǒng)一與地方自治 其次，與此相關(guān)的是，除了基本法所特別列舉的全國(guó)性法律之外，特別行政區(qū)一般只適用基本法以及特區(qū)所制定的法律。兩部基本法的第18條均規(guī)定，在特別行政區(qū)實(shí)行的法律 包括基本法、符合基本法的原有法律和特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律。除了列于基本法 附件三的法律之外，全國(guó)性法律一般不在特別行政區(qū)實(shí)施。全國(guó)人大常委會(huì)在征詢其所屬 的特區(qū)基本法委員會(huì)和特別行政區(qū)政府的意見后，可對(duì)列于附件三的法律作出增減，但任何 列人附件三的法律，限于有關(guān)國(guó)防、外交和其他按基本法規(guī)定不屬于特別行政區(qū)自治范圍的 法律o【4可以說，這些全國(guó)性法律并不觸及特別行政區(qū)的基本制度。只有當(dāng)全國(guó)人大常委 會(huì)決定宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，或因特別行政區(qū)內(nèi)發(fā)生特區(qū)政府不能控制的危及國(guó)家統(tǒng)一或安全的 動(dòng)亂而決定特區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)，中央政府才可發(fā)布命令，將有關(guān)全國(guó)性法律在特別行政區(qū)實(shí) 施。因此，除非社會(huì)形勢(shì)發(fā)生劇烈變化或緊急狀態(tài)權(quán)力受到濫用，全國(guó)性法律在特別行政區(qū) 實(shí)施的機(jī)會(huì)是很小的。在通常情況下，特別行政區(qū)僅限于實(shí)施自己的法律。應(yīng)該指出的是，特別行政區(qū)的立法自治不僅遠(yuǎn)高于實(shí)行單一制的內(nèi)地，5)甚至也高于 聯(lián)邦制國(guó)家。事實(shí)上，在所有聯(lián)邦制國(guó)家，雖然聯(lián)邦立法權(quán)被局限于有限范圍內(nèi)，【6但合憲 的聯(lián)邦法律不僅適用于所有地區(qū)，而且構(gòu)成了地方的“最高法律”。例如美國(guó)聯(lián)邦憲法第6 條明確規(guī)定：“本憲法以及根據(jù)其所制訂的合眾國(guó)法律 乃是國(guó)家的最高法律。不論任 何州的憲法或法律是否與之相抵觸，各州法官均受之約束?！庇纱丝梢?，在聯(lián)邦制國(guó)家，無(wú)論 是州還是其下屬地方政府都必須適用聯(lián)邦法律，除非有關(guān)法律因被聯(lián)邦法院宣判違憲而無(wú) 效；無(wú)論是州或地方政府的立法、行政還是司法機(jī)關(guān)，都不得抵制合憲的聯(lián)邦法律在本地適 用o7】在這個(gè)意義上，特別行政區(qū)的立法自治程度比美國(guó)等聯(lián)邦國(guó)家的州更高。當(dāng)然，對(duì)于特別行政區(qū)的最高法律基本法，(8特別行政區(qū)的修改權(quán)是有限的。特 別行政區(qū)可以提出基本法的修改議案，但最終修改基本法的權(quán)力在于中央。香港基本法 第159條、澳門基本法第144條規(guī)定，基本法的修改權(quán)屬于全國(guó)人大，修改提案權(quán)屬于全 國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院和特別行政區(qū)。特別行政區(qū)的修改議案須經(jīng)特別行政區(qū)的全國(guó)人大 代表23多數(shù)、立法會(huì)全體議員23多數(shù)和行政長(zhǎng)官同意后，交由特別行政區(qū)出席全國(guó)人大 的代表團(tuán)向全國(guó)人大提出。特區(qū)修改議案的提出同時(shí)需要其在中央議會(huì)和本地議會(huì)的超多4) 目前，附件三的全國(guó)性法律主要包括國(guó)籍法、外交特權(quán)與豁免條例、領(lǐng)事特權(quán)與豁免條例、領(lǐng)海及毗 連區(qū)法、國(guó)旗法、國(guó)徽法以及有關(guān)國(guó)都、國(guó)歌、國(guó)旗與國(guó)慶日的決議。1997年7月，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十 六次會(huì)議決定對(duì)香港基本法附件三作部分增減，增加了香港特別行政區(qū)駐軍法等法律。1999年12月，第九屆全國(guó)人 大常委會(huì)第十三次會(huì)議通過了澳門基本法附件三的全國(guó)性法律之決定，增加了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法與澳門特別行 政區(qū)駐軍法。5例如我國(guó)憲法并沒有明確規(guī)定中央立法權(quán)受到任何限制，且根據(jù)憲法和立法法所規(guī)定的法律等級(jí)，全國(guó)人 大及其常委會(huì)所制定的法律和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)在效力上高于任何地方法律規(guī)范。6】例如美國(guó)聯(lián)邦憲法第l條第8款明確列舉了聯(lián)邦立法權(quán)的范圍，同時(shí)第lO條修正案也明確規(guī)定，“憲法既未 委代給合眾國(guó)、亦未禁止各州使用的權(quán)力，分別被保留給各州或人民”。(7在美國(guó)歷史上，只有內(nèi)戰(zhàn)前的一段時(shí)間曾流行過所謂的“廢止理論”(Null擊catiD0ctrine)。也就是州政府可 以自行宣布聯(lián)邦法律因違反州憲或其他原因而在當(dāng)?shù)厥バЯΑ?nèi)戰(zhàn)結(jié)束后，這種理論自然也壽終正寢。ArchibaIdC仳，11le C伽rt柚d tIle con8titIlti仰，Bt：HougIlton Mi觚n(1987)，pp109一111 o8兩部基本法的第ll條都規(guī)定，特別行政區(qū)的制度和政策，包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)制度，有關(guān)保障居民的基本權(quán)利和 自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關(guān)政策，均以本法的規(guī)定為依據(jù)。特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的任 何法律，均不得同本法相抵觸。5萬(wàn)方數(shù)據(jù)華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)2007年第4期(總第53期)數(shù)通過，并征求行政長(zhǎng)官同意，可以說是相當(dāng)嚴(yán)格的要求。因此，如果說基本法相當(dāng)于特別 行政區(qū)的“憲法”，那么其制定、修改與最終解釋權(quán)都不在特別行政區(qū)本身，而在于中央。這 項(xiàng)限制確實(shí)體現(xiàn)了單一制特征，因?yàn)槁?lián)邦制下的州都有獨(dú)立的制憲權(quán)和修憲權(quán)。盡管如此， 由于基本法本身保證特別行政區(qū)立法、司法和財(cái)政的高度獨(dú)立，且至少在可見的未來這些基 本憲法原則不會(huì)更改，因而特別行政區(qū)在法律上的高度獨(dú)立應(yīng)該說具有可靠的保障。(二)財(cái)政自治 一般認(rèn)為，財(cái)政關(guān)系是立法關(guān)系的一種，因?yàn)檎鞫愐话愣急仨毻ㄟ^法律才能進(jìn)行。和高度立法自治相對(duì)應(yīng)，特別行政區(qū)在財(cái)政上保持高度獨(dú)立。香港基本法第106條、澳門基本法第104條規(guī)定“特別行政區(qū)保持財(cái)政獨(dú)立”。特別行政區(qū)財(cái)政收入全部由特區(qū)“自行 支配，不上繳中央人民政府”。中央政府也不在特別行政區(qū)征稅。眾所周知，這是一種極為特殊的制度安排，因?yàn)樵趩我恢频膽椃蚣芟?，中央政府的?稅權(quán)是全面甚至無(wú)限的，有權(quán)對(duì)領(lǐng)土范圍內(nèi)的任何地區(qū)進(jìn)行征稅9即使在聯(lián)邦體制下， 聯(lián)邦政府雖然沒有權(quán)力直接針對(duì)地方政府征稅，但一般也完全有權(quán)對(duì)其領(lǐng)土范圍內(nèi)的所有 公民或法人征稅。例如美國(guó)聯(lián)邦憲法第1條明確規(guī)定，“國(guó)會(huì)有權(quán)制訂并征收國(guó)民稅、關(guān) 稅、進(jìn)口稅和貨物稅”，而只是要求“所有關(guān)稅、進(jìn)口稅和貨物稅應(yīng)該在合眾國(guó)范圍內(nèi)全部統(tǒng) 一”。一般認(rèn)為，受制于民主政治過程對(duì)橫征暴斂的控制，聯(lián)邦政府的征稅權(quán)是“全面”(P1e-naIy)的lo在這個(gè)意義上，特別行政區(qū)享受了超越聯(lián)邦制的財(cái)政自治。事實(shí)上，特別行政區(qū)不僅不 向中央交納任何地方稅，而且還得到中央的無(wú)償補(bǔ)貼。兩部基本法的第14條均規(guī)定，中央 政府負(fù)責(zé)管理特別行政區(qū)的防務(wù)，但駐軍費(fèi)用卻由中央政府負(fù)擔(dān)?？偟膩碚f，特別行政區(qū)的 財(cái)政自治與其高度的立法自治相對(duì)應(yīng)。由于全國(guó)性法律一般不適用于特別行政區(qū)，中央和 內(nèi)地行政機(jī)構(gòu)也不得干預(yù)特別行政區(qū)的運(yùn)行，因而一般也沒有理由對(duì)特別行政區(qū)征稅JlI】(三)司法獨(dú)立 和聯(lián)邦國(guó)家的州類似，特別行政區(qū)也享有高度的司法自治。兩部基本法的第19條特別規(guī)定，“特別行政區(qū)享有獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)”。不論是在任免還是審判過程中，特別行 政區(qū)的法官都享有高度獨(dú)立。特別行政區(qū)“法院獨(dú)立進(jìn)行審判”，不受任何干涉，且司法人 員履行審判職責(zé)的行為不受法律追究(香港基本法第85條、澳門基本法第83條)。特 別行政醫(yī)法院的法官根據(jù)當(dāng)?shù)胤ü俸头山缂捌渌矫嬷耸拷M成的獨(dú)立委員會(huì)推薦， 由行政長(zhǎng)官任命(香港基本法第88條、澳門基本法第87條)。香港終審法院的法官和高等法院首席法官的任命或免職，還須由行政長(zhǎng)官征得立法會(huì)同意，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備【9在中國(guó)兩千多年的歷史上并不存在真正的地方稅，因而也從來沒有出現(xiàn)過地方一級(jí)的財(cái)政。在高度集中的 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中央政府壟斷了稅收的立法粳地方政府的各項(xiàng)財(cái)政收人均上繳中央。馥革開故后，中國(guó)財(cái)政體制實(shí) 行了漸進(jìn)式的分權(quán)改革。但即使在1994年實(shí)行“分稅制”后稅收立擊權(quán)和政策制定權(quán)仍然集中于中央。何帆：為市場(chǎng) 經(jīng)濟(jì)立憲當(dāng)代中國(guó)的財(cái)政問題)今日中國(guó)出版社1998年版，第174一175頁(yè)。10對(duì)于美國(guó)選民為什么可以信任“全面”的征稅權(quán)，參見Mccllllh v sfme“M唧1“，17us4 WIlcBt316。 (1l】當(dāng)然根據(jù)“無(wú)代表則不納稅”(No 1劬jon m01t R印re蚰n詛lion)原則的俐推特另行政區(qū)在全國(guó)人大及其常委會(huì)是選耀代表的，因而似乎也有理由要求特剮行政醫(yī)向中央變稅。然而。由于特剮行政區(qū)在法律上高度自治，因而這 些代表的主要職能是對(duì)中央與特別行政區(qū)的關(guān)系提供意見和建議，而不是針對(duì)特別行政區(qū)本地的治理通過立法。6萬(wàn)方數(shù)據(jù)張千帆論國(guó)家統(tǒng)一與地方自治案(香港基本法第90條)。澳門各級(jí)法院的院長(zhǎng)由行政長(zhǎng)官?gòu)姆ü僦羞x任，終審法院院 長(zhǎng)的任免須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案(澳門基本法第88條)。一般認(rèn)為，備案的要求并不 對(duì)法官的任免權(quán)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性限制。特別行政區(qū)的法官只有在無(wú)力履行職責(zé)或行為與職務(wù)不 相稱的情況下，行政長(zhǎng)官才可根據(jù)終審法院的首席法官或院長(zhǎng)任命的不少于3名當(dāng)?shù)胤ü?組成的審議庭的建議，予以免職(香港基本法第89條、澳門基本法第87條)o(12】因 此，和內(nèi)地人大監(jiān)督法院不同，(13基本法有效保證了特別行政區(qū)法官的獨(dú)立性，無(wú)論是對(duì)中 央還是對(duì)特別行政區(qū)其他政府部門，都不承擔(dān)普通的政治責(zé)任。在司法管轄權(quán)問題上，特別行政區(qū)法院除繼續(xù)保持原有法律制度和原則對(duì)法院審判權(quán) 所作的限制外，對(duì)特別行政區(qū)的所有案件均有審判權(quán)。當(dāng)然，特別行政區(qū)法院對(duì)于國(guó)防、外 交等“國(guó)家行為”沒有管轄權(quán)，且受制于中央對(duì)基本法的解釋。如果在審理案件中遇有涉及 國(guó)防、外交等國(guó)家行為的事實(shí)問題，特別行政區(qū)法院應(yīng)取得行政長(zhǎng)官就該等問題發(fā)出的證明 文件，且上述文件對(duì)法院有約束力。另外，特別行政區(qū)法院解釋基本法的權(quán)力也受到一定限制。香港基本法第158條、澳門基本法第143條規(guī)定，基本法的解釋權(quán)屬于全國(guó)人大常委會(huì)。全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán) 特別行政區(qū)法院在審理案件時(shí)對(duì)基本法關(guān)于特別行政區(qū)“自治范圍內(nèi)的條款自行解釋”。 在審理案件時(shí)，特別行政區(qū)法院對(duì)基本法的其他條款也可解釋。但如特別行政區(qū)法院需要 對(duì)基本法關(guān)于中央政府管理的事務(wù)或中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款進(jìn)行解釋，而該條款的 解釋又影響到案件的判決，那么在對(duì)該案件作出不可上訴的終局判決前，應(yīng)由特別行政區(qū)終 審法院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)有關(guān)條款作出解釋。在引用該條款時(shí)，特別行政區(qū)法院應(yīng)以 全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的解釋為準(zhǔn)。在關(guān)于什么是特別行政區(qū)“自治范圍”的問題上，香港終審法院曾經(jīng)和全國(guó)人大常委會(huì) 發(fā)生過沖突。在“吳嘉玲等訴入境事務(wù)處處長(zhǎng)案”中，14終審法院不但判決它顯然有權(quán)審 查特區(qū)立法機(jī)構(gòu)所制定的法律，而且認(rèn)為它有權(quán)審查全國(guó)人大及其常委會(huì)所制定的法律，從 而引起了內(nèi)地的強(qiáng)烈反應(yīng)。1999年6月，全國(guó)人大常委會(huì)認(rèn)定該案所涉及的香港基本法 第22條第4項(xiàng)和第24條關(guān)系到中央管理的事務(wù)和中央與香港的關(guān)系，并在特別行政區(qū)行 政長(zhǎng)官和國(guó)務(wù)院的提請(qǐng)下對(duì)香港基本法的上述條款進(jìn)行了解釋o15吳嘉玲案的結(jié)果表明， 香港法院解釋基本法的權(quán)力是有限的。但是總的來說，基本法中涉及中央管理事務(wù)和中央(12)另外，香港終審法院的首席法官只有在無(wú)力履行職責(zé)或行為不檢的情況下，行政長(zhǎng)官才可任命不少于5名當(dāng) 地法官組成的審議庭進(jìn)行審議，并可根據(jù)其建議予以免職。澳門終審法院法官的免職由行政長(zhǎng)官根據(jù)澳門特別行政區(qū) 立法會(huì)議員組成的審議委員會(huì)的建議決定，終審法院法官的任命和免職須報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。13根據(jù)我國(guó)憲法第124條規(guī)定，內(nèi)地各級(jí)法院院長(zhǎng)由同級(jí)人大任免，副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員和審判員均由 院長(zhǎng)報(bào)請(qǐng)同級(jí)人大任免。雖然憲法第126條規(guī)定“法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè) 人的干涉”，但人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督法院工作，包括通過法院的年度工作報(bào)告，有些地方人大甚至對(duì)法院審判實(shí)行 個(gè)案監(jiān)督?！?4Ngk“l(fā)lgdOm vDi唧協(xié)r ofInln蛔塒，1999l HKc291。如上文所述，香港法院在此案中關(guān)于全國(guó)性 法律效力的判決等同于美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)前南部州所采取的“廢止理論”。雖然特別行政區(qū)在立法和司法事務(wù)上享有高度自治，但這在單一制國(guó)家是不能容許的。 15】第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議關(guān)于<中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法>第二十二條第四款和第二十四條第二款第(三)項(xiàng)的解釋>。對(duì)于全國(guó)人大常委會(huì)解釋的正當(dāng)性之討論，參見林來梵：從憲法規(guī)范到規(guī)范憲 法>，法律出版社2001年版，第422425頁(yè)。7萬(wàn)方數(shù)據(jù)華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)2007年第4期(總第53期)與特別行政區(qū)關(guān)系并不多，因而全國(guó)人大常委會(huì)解釋基本法的機(jī)會(huì)也是相當(dāng)有限的。這也 說明了為什么在香港回歸的十年時(shí)間內(nèi)，全國(guó)人大常委會(huì)僅通過了3項(xiàng)解釋，而對(duì)澳門則至 今還沒有行使過這項(xiàng)權(quán)力o16(四)人事任免 如果說特別行政區(qū)在立法、司法和財(cái)政等方面享有高度自治，對(duì)于人事任免的自主權(quán)則相對(duì)有限。雖然特別行政區(qū)對(duì)自己的事務(wù)實(shí)行自治，但是在重要官員的任命上受制于中央批準(zhǔn)。 一方面，兩部基本法的第16條都規(guī)定，特別行政區(qū)享有行政管理權(quán)，依照基本法的有關(guān)規(guī)定自 行處理特別行政區(qū)的行政事務(wù)。并且由于“港人治港”是地方自治的題中之意，香港基本法 第45條和第68條明確規(guī)定，行政長(zhǎng)官和全部立法會(huì)議員最終將由特別行政區(qū)的選民自己通 過普選產(chǎn)生。另一方面，根據(jù)兩部基本法的第15條，目前的做法仍然是中央政府任命行政長(zhǎng) 官和行政機(jī)關(guān)的“主要官員”。行政長(zhǎng)官依照基本法的規(guī)定，同時(shí)對(duì)中央政府和特別行政區(qū)負(fù) 責(zé)(香港基本法第43條、澳門基本法第46條)。行政長(zhǎng)官“在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生， 由中央人民政府任命”(香港基本法第44條、澳門基本法第47條)o17由此可見，中央 政府目前對(duì)于行政長(zhǎng)官以及其他“主要官員”的任免發(fā)揮著直接作用。另外，通過全國(guó)人大常 委會(huì)對(duì)基本法附件的解釋，中央也控制著特別行政區(qū)的政治制度之發(fā)展。香港回歸祖國(guó)后的經(jīng)驗(yàn)表明，中央控制可能和特別行政區(qū)本地的政治發(fā)展發(fā)生沖突。 雖然基本法籠統(tǒng)地表達(dá)了“根據(jù)實(shí)際情況和循序漸進(jìn)的原則”，但并沒有明確規(guī)定回歸十年 后的普選進(jìn)程。附件一和附件二分別規(guī)定，2007年以后“如需修改”，“須經(jīng)立法會(huì)全體議員 23多數(shù)通過，行政長(zhǎng)官同意”，且要修改關(guān)于行政長(zhǎng)官選舉的規(guī)定須報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì) 批準(zhǔn)，要修改關(guān)于立法會(huì)選舉方式的規(guī)定須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。香港部分人士激烈主 張通過基本法附件的程序在2007年實(shí)現(xiàn)立法會(huì)乃至行政長(zhǎng)官的直選，但這種意見并沒有為 中央所接受。2004年4月，全國(guó)人大常委會(huì)再次主動(dòng)釋法，認(rèn)為行政長(zhǎng)官和立法會(huì)都還不 具備普選的條件，因而決定20072008年的選舉不實(shí)行普選，并明確規(guī)定2008年立法會(huì)的 功能團(tuán)體和分區(qū)直選各占一半的選舉方式“維持不變，立法會(huì)對(duì)法案、議案的表決程序維持 不變”，盡管第三任行政長(zhǎng)官和第四屆立法會(huì)的具體產(chǎn)生辦法可“做出符合循序漸進(jìn)原則的 適當(dāng)修改”o18應(yīng)該說，特別行政區(qū)選擇“主要官員”的自主權(quán)不僅低于聯(lián)邦制國(guó)家的地方政府，而且 也在理論上低于中國(guó)大陸的地方政府。在美國(guó)，地方行政長(zhǎng)官顯然是由地方選民或議會(huì)選 舉產(chǎn)生，聯(lián)邦政府不得干涉；否則，就將削弱地方民主責(zé)任制o【19即使在中國(guó)內(nèi)地，根據(jù) 1982年憲法第105110條的規(guī)定，地方各級(jí)政府實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，由同級(jí)人大選舉產(chǎn)16相比之下，美國(guó)聯(lián)邦法院依據(jù)聯(lián)邦憲法或法律解釋州法甚至判決州法無(wú)效的頻率要高得多。這個(gè)區(qū)別的原 因在于美國(guó)各州之間交流頻繁、聯(lián)系密切，而特別行政區(qū)和內(nèi)陸之間的交流相對(duì)較少，也不可能經(jīng)常發(fā)生法律沖突。由 于基本法已經(jīng)規(guī)定絕大多數(shù)中央立法和政策都不適用于特別行政區(qū)，全國(guó)人大常委會(huì)解釋基本法的機(jī)會(huì)必然很少。17)澳門基本法第90條還規(guī)定，澳門特別行政區(qū)檢察長(zhǎng)“由行政長(zhǎng)官提名，報(bào)中央人民政府任命”。 (18參見第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議作出的關(guān)于(中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法)附件一第七條和附件二第三條的解釋；第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議通過的關(guān)于香港特別行政區(qū)2007年行政長(zhǎng)官和2008 年立法會(huì)產(chǎn)生辦法有關(guān)問題的決定；第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過的關(guān)于<中華人民共和國(guó)香港特別行 政區(qū)基本法>第五十三條第二款的解釋。(19 Mcculloch vstate 0f Maryl蛐d，17 us4 w1Ie砒3168萬(wàn)方數(shù)據(jù)張千帆論國(guó)家統(tǒng)一與地方自治生，并對(duì)本級(jí)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。當(dāng)然，地方政府受制于上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，【20但至 少就人事任免的規(guī)定而言，地方首長(zhǎng)應(yīng)該由地方人大產(chǎn)生，在原則上不受中央控制。綜上所述，特別行政區(qū)的憲法模式可以被歸結(jié)為“法律上的高度獨(dú)立，政治上的有限自 治”o【21)對(duì)于法律事務(wù)，特別行政區(qū)無(wú)論在立法、司法還是財(cái)政上都享有高度自治，只是在 少數(shù)情況下受制于全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)基本法的解釋；在政治事務(wù)上，特別行政區(qū)則受制于基 本法對(duì)選舉過程的規(guī)制，且特別行政區(qū)“主要官員”的任免仍受制于中央政府的批準(zhǔn)，因而 僅享有有限程度的自治。按政治和法律自治程度的二維制度歸類，聯(lián)邦制地方政府的基本 特征表現(xiàn)為有限的法律獨(dú)立和高度的政治自治，港澳特別行政區(qū)則正好相反，其主要特征表 現(xiàn)為高度的法律獨(dú)立和有限的政治自治。三、和平統(tǒng)一的憲法模式選擇 特別行政區(qū)之所以采取以上特點(diǎn)的憲法安排，有著其特殊的歷史背景。香港和澳門都具有漫長(zhǎng)的殖民統(tǒng)治歷史。在此期間，特別行政區(qū)形成了相當(dāng)完備的法律秩序，包括經(jīng)濟(jì)和 法律制度、司法系統(tǒng)和相當(dāng)發(fā)達(dá)的判例體系。但在政治上，作為殖民地的香港和澳門都分別 受制于英國(guó)和葡萄牙政府的統(tǒng)治，并沒有形成自己的民主政治體系，也沒有發(fā)展本土的政黨 系統(tǒng)。為了保證回歸以后政治穩(wěn)定以及中央與特別行政區(qū)的和諧關(guān)系，基本法對(duì)特別行政 區(qū)的政治發(fā)展有所規(guī)制是合理甚至必要的。相比之下，臺(tái)灣地區(qū)在1949年之后逐步形成了自身的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和法律制度。尤 其是自20世紀(jì)80年代后，臺(tái)灣地區(qū)的政黨政治有了很大發(fā)展，選舉過程成為選擇政治領(lǐng)導(dǎo) 人的常規(guī)方法。最為根本的是，和港澳地區(qū)不同，臺(tái)灣地區(qū)在半個(gè)多世紀(jì)以來一直實(shí)施著一 部“五權(quán)憲法”o22因此，臺(tái)灣地區(qū)的情況必須和港澳地區(qū)區(qū)別對(duì)待。為了保證和平統(tǒng)一 以及統(tǒng)一后的繁榮和穩(wěn)定，憲政制度的設(shè)計(jì)者不僅應(yīng)考慮臺(tái)灣地區(qū)在法律上的連續(xù)性，而且 應(yīng)該盡量保持其政治上的連續(xù)與穩(wěn)定?？偟膩碚f，筆者認(rèn)為臺(tái)灣地區(qū)統(tǒng)一后的憲法模式更適合“法律上的高度獨(dú)立，政治上的 高度自治”。質(zhì)言之，也就是基本上延續(xù)港澳特別行政區(qū)在立法、司法和財(cái)政等方面的高度 自治，并進(jìn)而突破基本法目前的人事關(guān)系模式，改積極的人事控制為消極的法律控制，保證 未來臺(tái)灣地區(qū)在政治上的高度自治。(一)法律制度在法律領(lǐng)域內(nèi)，筆者認(rèn)為港澳基本法為和平統(tǒng)一臺(tái)灣提供了可資借鑒的憲法模式。換 言之，臺(tái)灣地區(qū)在法律上的高度獨(dú)立性應(yīng)得到充分保障。具體地說，臺(tái)灣地區(qū)在統(tǒng)一后應(yīng)在 立法、司法和財(cái)政等領(lǐng)域保持高度自治。首先，在立法領(lǐng)域，臺(tái)灣地區(qū)應(yīng)保留現(xiàn)行的民法、刑法和行政法等基本法律制度，以及所20我國(guó)憲法第“0條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府對(duì)上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。全國(guó)地方各級(jí)人民 政府都是國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，都服從國(guó)務(wù)院。”21關(guān)于政治(Pohtical)領(lǐng)域和法律(Legal)領(lǐng)域最早的區(qū)分，參見Marbury vMadis，5 us137，其中馬歌爾大 法官在建立司法審查原則的同時(shí)闡述了法院干預(yù)政治過程的憲法限制。22當(dāng)然，在回歸之前，港澳地區(qū)也有殖民地母國(guó)所規(guī)定的基本政府框架，如英皇制誥和皇室訓(xùn)令。陳弘毅：?jiǎn)我慌c多元：“一國(guó)兩制”下的特別行政區(qū)基本法，載張千帆、肖澤晟主編：憲法學(xué)，法律出版社2004年版。9萬(wàn)方數(shù)據(jù)華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)2007年第4期(總第53期)有和“一個(gè)中國(guó)”原則并行不悖的法律、法規(guī)和其他規(guī)定。除了在未來的臺(tái)灣地區(qū)基本法特 別另行規(guī)定之外，全國(guó)性法律一般不適用于臺(tái)灣地區(qū)。在統(tǒng)一之際，中央有關(guān)機(jī)構(gòu)(譬如全 國(guó)人大常委會(huì))可審查現(xiàn)行法律是否符合未來的臺(tái)灣地區(qū)基本法，并撤消任何與基本法相 抵觸的規(guī)定。只要符合未來的臺(tái)灣地區(qū)基本法，現(xiàn)行法律即予以保留。對(duì)于統(tǒng)一后制定的法律，基本法必須規(guī)定合理有效的審查機(jī)制。這是通過法治妥善處理 兩岸關(guān)系的關(guān)鍵所在。港澳基本法目前所規(guī)定的解決機(jī)制或許值得借鑒，但在實(shí)踐中已暴露 出一些不足之處。現(xiàn)在，全國(guó)人大常委會(huì)主動(dòng)釋法的做法已經(jīng)不受太多爭(zhēng)議，但是這種做法并沒有明確的基本法依據(jù)。在設(shè)計(jì)臺(tái)灣地區(qū)基本法的過程中，必須慎重考慮中央釋法的啟動(dòng)程 序。尤其是在行政首長(zhǎng)由臺(tái)灣地區(qū)直選的情況下，必須充分考慮到臺(tái)灣方面不能及時(shí)糾正違 憲的法律、規(guī)定、判決或其他官方行為的可能性，因而需要設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)某绦蛟试S中央主動(dòng)介入。 與此同時(shí)，必須明確界定中央權(quán)限，防止中央過多干預(yù)。作為規(guī)則，合憲性審查的管轄權(quán)一般 屬于臺(tái)灣地區(qū)有權(quán)能的機(jī)構(gòu)(例如目前的“大法官會(huì)議”)。只有在可能違反基本法的行為涉 及到中央管理事務(wù)或中央與臺(tái)灣地區(qū)關(guān)系的少數(shù)情況下，中央才有權(quán)啟動(dòng)主動(dòng)釋法的程序。在這個(gè)方面，歐美憲政經(jīng)驗(yàn)為我們提供了諸多啟示。在美國(guó)，聯(lián)邦法院僅有權(quán)處理聯(lián)邦 憲法授權(quán)的爭(zhēng)議，也就是所謂的“聯(lián)邦問題”(Federal QIlestion)和“異州管轄”(Divers畸Ju_ risdicdon)問題。如果爭(zhēng)議涉及到聯(lián)邦憲法或法律，公民私人或聯(lián)邦司法部可以在法院提出 訴訟23類似地，如果涉及到歐洲共同體的法律問題，歐盟委員會(huì)可以在歐洲法院起訴有關(guān)成員國(guó)，或聯(lián)盟公民可以在國(guó)內(nèi)挑戰(zhàn)有關(guān)成員國(guó)的法律規(guī)定，而成員國(guó)法院可以選擇將共同體的有關(guān)法律提交歐洲法院解釋。 中國(guó)可以借鑒這種做法，授權(quán)國(guó)務(wù)院或其他專門機(jī)構(gòu)將臺(tái)灣地區(qū)可能違憲的行為提交憲法授權(quán)機(jī)構(gòu)(目前是全國(guó)人大常委會(huì))進(jìn)行解釋。但如上所述，憲法或基本法必須明確限 定啟動(dòng)中央釋法的幾種情形。事實(shí)上，由于憲法(譬如憲法規(guī)定的基本權(quán)利)和全國(guó)性法律 一般都不適用于臺(tái)灣地區(qū)，中央釋法的機(jī)會(huì)應(yīng)該是很少的。既然中央政府最關(guān)心的是臺(tái)灣 堅(jiān)持“一個(gè)中國(guó)”原則，因而中央主動(dòng)釋法的對(duì)象應(yīng)局限于那些具有分裂傾向的法律或行 為。且為了避免將法律問題政治化，中央負(fù)責(zé)審查的機(jī)構(gòu)最好是一個(gè)司法性質(zhì)的機(jī)構(gòu)(如 法院)，而不是政治性質(zhì)的機(jī)構(gòu)(如目前的全國(guó)人大常委會(huì))。其次，在相關(guān)的財(cái)政領(lǐng)域，既然全國(guó)性法律一般不適用于臺(tái)灣地區(qū)，臺(tái)灣地區(qū)顯然也應(yīng) 該和港澳特別行政區(qū)一樣享有高度財(cái)政自治，無(wú)須向中央上繳稅收。關(guān)于中央是否向臺(tái)灣 地區(qū)派駐軍隊(duì)以及由何方承擔(dān)軍隊(duì)開支主要由雙方通過政治談判達(dá)成共識(shí)。【24】最后，和港澳特別行政區(qū)一樣，臺(tái)灣地區(qū)也應(yīng)該繼續(xù)享有高度的司法獨(dú)立。中央不應(yīng)干 預(yù)臺(tái)灣地區(qū)司法部門的人選、機(jī)構(gòu)的設(shè)置和訴訟程序等問題，也不應(yīng)影響司法判決的終極效 力。當(dāng)然，對(duì)于涉及到憲法或基本法規(guī)定的中央管理事務(wù)或中央與臺(tái)灣地區(qū)關(guān)系，地方司法23對(duì)于美國(guó)聯(lián)邦和州之間的憲法糾紛，參見N刪York vu面ted st岫，兒2 sct2柏8；公民起訴州或地方政府違 反聯(lián)邦憲法的事例更是屢見不鮮其中最著名的如1973年R鴝v w“e，4lo us113。事實(shí)上，公民訴訟構(gòu)成了聯(lián)邦憲法審查的主體。但由于美國(guó)聯(lián)邦體制并不適用于中國(guó)的特別行政區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)，因而筆者還看不到臺(tái)灣地區(qū)的普通公 民如何具備向中央提出憲法審查的資格。(24當(dāng)然，有關(guān)地區(qū)在軍事上的獨(dú)i)=性也是一個(gè)重要憲法問腰，有轉(zhuǎn)學(xué)者甚至將此作為界定國(guó)家性質(zhì)(如聯(lián)邦或邦聯(lián))的一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。王世杰濺端升：t比較憲法>，中國(guó)政法大學(xué)19卯年版，第312313匠(。10萬(wàn)方數(shù)據(jù)張千帆論國(guó)家統(tǒng)一與地方自治解釋的效力必然是有限的。但如上所述，憲法或基本法必須合理界定中央于預(yù)的權(quán)限，且中 央審查機(jī)構(gòu)本身應(yīng)該具有司法性質(zhì)。(二)政治制度由于臺(tái)灣地區(qū)已經(jīng)形成了自己的政治結(jié)構(gòu)和選舉過程，也就是在政治上已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)自 治，因而不應(yīng)照搬港澳特別行政區(qū)的現(xiàn)有模式。為了保證政治和社會(huì)穩(wěn)定，臺(tái)灣地區(qū)應(yīng)在政治 上享有高度自治，并盡可能保留目前的政治結(jié)構(gòu)。只要符合“一個(gè)中國(guó)”原則，只要不以違憲的 方式傷害中國(guó)其他地區(qū)的利益，臺(tái)灣選民在政治過程中做出的基本選擇就應(yīng)該獲得中央認(rèn)可。 且如上所述，對(duì)于違反憲法基本原則的法律、法規(guī)或決定，中央有權(quán)通過適當(dāng)?shù)膶彶槌绦蛴枰?撤消；但在通常情況下，中央控制僅限于撤消臺(tái)灣地區(qū)的官方行為，而不包括選民對(duì)政治領(lǐng)導(dǎo) 人的選擇。不到非常緊急或迫不得已的情況，中央政府不應(yīng)質(zhì)疑或干預(yù)臺(tái)灣地區(qū)的政治過程 以及從中自然產(chǎn)生的結(jié)果。這種做法將偏離現(xiàn)有的港澳基本法模式，同時(shí)也是對(duì)兩岸關(guān)系的 一種考驗(yàn)。要順利完成和平統(tǒng)一，大陸方面應(yīng)調(diào)整處理地方關(guān)系的傳統(tǒng)思路，逐步適應(yīng)以平等 和法治的方式處理中央與地方關(guān)系的糾紛o【25)中央應(yīng)逐步放棄對(duì)地方政府人選的控制，轉(zhuǎn)而 通過法治化的途徑(譬如司法審查)保證包括臺(tái)灣地區(qū)在內(nèi)的地方政府行為合憲。(三)未來基本法的性質(zhì)和平統(tǒng)一所面臨的一個(gè)基本現(xiàn)實(shí)是臺(tái)灣地區(qū)已經(jīng)實(shí)施了半個(gè)世紀(jì)的“五權(quán)憲法”。雖 然臺(tái)灣地區(qū)的基本政治結(jié)構(gòu)仍然可以保留，統(tǒng)一必然要求從根本上修改臺(tái)灣地區(qū)目前的基 本法。一個(gè)不可回避的問題是，如何看待未來的臺(tái)灣地區(qū)基本法的性質(zhì)。值得注意的是，雖然港澳特別區(qū)享有高度自治，但它仍然是中央集權(quán)大體制下的產(chǎn)物。 事實(shí)上，特別“行政區(qū)”這個(gè)名稱本身就表明港澳處于中央管轄之下o26中央集權(quán)的一個(gè) 最根本的反映還不在于主要官員的任免，而在于基本法本身的制定主體和過程：這部法不是 由港澳地區(qū)自行制定的，而是由全國(guó)人大針對(duì)港澳地區(qū)制定的，因而至少在理論上可以由全 國(guó)人大單方面作出任何修改。這是對(duì)特別行政區(qū)自治的最大限制。之所以如此，部分是因 為1982年憲法本身沒有規(guī)定特別行政區(qū)的制度、結(jié)構(gòu)和權(quán)限，而是通過第31條授權(quán)全 國(guó)人大“按照具體情況 以法律規(guī)定”在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度。這樣，基本法就成了 中央為特別行政區(qū)規(guī)定政府結(jié)構(gòu)和公民權(quán)利的法律文件。雖然基本法強(qiáng)調(diào)特別行政區(qū)的 “高度自治”，基本法的制定和修改過程本身就體現(xiàn)了明顯的中央集權(quán)特征。然而，民主自 治的基本要求是地方選民最終決定自己的制度、法律和政治領(lǐng)導(dǎo)人。只要不涉及全國(guó)性問 題，地方?jīng)Q定就不應(yīng)受到中央干預(yù)。這就是為什么美國(guó)各州都有自己的憲法，而聯(lián)邦憲法只 是禁止各州和地方政府行使某些具體權(quán)力，例如州不得侵犯聯(lián)邦憲法所規(guī)定的公民基本權(quán) 利，不得損害聯(lián)邦權(quán)力或采取歧視其他地區(qū)的保護(hù)主義措施o27換言之，地方憲法或基本 法完全是由地方為了自我管理而自己決定產(chǎn)生的，而沒有界定中央與地方權(quán)限的功能o【28】(25】張千帆：建立中國(guó)的法律規(guī)范審查制度兼對(duì)修憲理論的一點(diǎn)探討>，載戰(zhàn)略與管理2004年第2期。 (26一個(gè)相關(guān)的問題是未來臺(tái)灣地區(qū)的名稱。如果制度設(shè)計(jì)明顯偏離現(xiàn)有的基本法模式，應(yīng)該考慮這種變化在名稱上有所體現(xiàn)，譬如改換“行政區(qū)”的提法，以凸顯臺(tái)灣地區(qū)在政治上的高度自治?！?7】美國(guó)聯(lián)邦憲法第4條還規(guī)定聯(lián)邦保障各州政府“共和形式”的義務(wù)，但這項(xiàng)條款從來沒有獲得實(shí)施。 28地方憲法規(guī)定中央權(quán)限的做法使人回想起民國(guó)時(shí)期省憲自治的做法，而這不僅是單一制而且也是聯(lián)邦制所不能接受的安排。張千帆：憲法學(xué)導(dǎo)論原理與應(yīng)用，法律出版社2004年版，第113114頁(yè)。萬(wàn)方數(shù)據(jù)華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)2007年第4期(總第53期) 事實(shí)上，中央與地方權(quán)限的界定正是國(guó)家憲法所應(yīng)該規(guī)定的基本事項(xiàng)。如果要基本上保留臺(tái)灣地區(qū)目前的政治架構(gòu)，筆者提議不妨換一種思路來考慮臺(tái)灣地 區(qū)未來的基本法：這部基本法或許應(yīng)由臺(tái)灣地區(qū)自己制定和修改，中央的控制作用不是越俎 代庖，也不是將基本法作為積極干預(yù)地方政治的依據(jù)，而是在國(guó)家憲法中規(guī)定包括基本法在 內(nèi)的臺(tái)灣地區(qū)法律制度所必須服從的基本原則(譬如“一個(gè)中國(guó)”)。這樣，基本法成為臺(tái)灣 地區(qū)高度自治的象征和根本保證，而中央則不必?fù)?dān)心基本法或其他法律制度“脫軌”(譬如 出現(xiàn)“臺(tái)獨(dú)”傾向)的可能性，因?yàn)閲?guó)家憲法將明確規(guī)定自治的限度，且中央有關(guān)機(jī)構(gòu)可以依 據(jù)憲法規(guī)定的程序撤消違憲的法律、規(guī)定或其他政府行為。四、結(jié)論：走向制度上的雙贏安排 和平統(tǒng)一對(duì)于海峽兩岸來說都是一件好事。既然國(guó)家的最終目的是為了全體人民的福祉，既然我們相信和平統(tǒng)一是兩岸人民的根本利益所在，那么最穩(wěn)妥的辦法就是讓兩岸的人 民在知情的前提下自由決定自己的前途。制度設(shè)計(jì)者的任務(wù)是排除不必要的政治干擾，通 過合理的制度安排來實(shí)現(xiàn)兩岸人民的共同愿望。歸根結(jié)底，要讓臺(tái)灣地區(qū)民眾看到統(tǒng)一在 合理的制度安排下所帶來的實(shí)惠。一旦大多數(shù)臺(tái)灣地區(qū)民眾堅(jiān)信統(tǒng)一不僅不會(huì)使他們失去 任何東西，而且還將從中得到種種好處，那么我們就可以信任他們將擁護(hù)統(tǒng)一，并且他們的 意愿將通過政治過程體現(xiàn)出來。好在20世紀(jì)80年代后期開放黨禁之后，臺(tái)灣地區(qū)民意對(duì) 于政治領(lǐng)導(dǎo)人構(gòu)成了實(shí)質(zhì)性壓力。某個(gè)執(zhí)政黨或領(lǐng)導(dǎo)人可以是任意或偏激的，但在選舉的 壓力面前，再偏激的政黨或領(lǐng)導(dǎo)人也不敢冒天下之大不韙，甘愿為堅(jiān)持錯(cuò)誤的政策立場(chǎng)而喪 失選票。民進(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)連、宋訪問祖國(guó)大陸的態(tài)度趨于緩和，就是個(gè)有說服力的證 明29在這個(gè)意義上，臺(tái)灣地區(qū)在野黨訪問大陸是調(diào)整兩岸關(guān)系的正確策略，因?yàn)樗兄?于加強(qiáng)兩岸人民之間的溝通和信任，消除彼此之間不必要的誤解，而兩岸人民的共識(shí)是和平統(tǒng)一最可靠的保障。 筆者認(rèn)為，祖國(guó)大陸方面需要深入理解、充分信任和有效利用臺(tái)灣地區(qū)選民參與的政治過程，并將其轉(zhuǎn)化為和平統(tǒng)一的積極因素。中央需要做的是通過平等協(xié)商，為海峽兩岸的和平統(tǒng) 一提供合理的制度選擇。雖然政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化差異給統(tǒng)一帶來了困難，但是只要保證 臺(tái)灣地區(qū)在承認(rèn)“一個(gè)中國(guó)”前提下享受完全意義上的高度自治，o并從制度上有效防止中 央隨意干涉臺(tái)灣地區(qū)的內(nèi)部事務(wù)，那么理性的臺(tái)灣地區(qū)選民必將最終選擇統(tǒng)一而非獨(dú)立。(責(zé)任編輯：己正)29由于臺(tái)灣島內(nèi)支持統(tǒng)一和臺(tái)獨(dú)勢(shì)力的雙重壓力，臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于連、朱大陸之行的態(tài)度顯得左右搖擺， 這也從側(cè)面顯示民意對(duì)于臺(tái)灣地區(qū)政權(quán)的影響。(30同時(shí)應(yīng)該指出的是，港澳基本法以及未來的臺(tái)灣基本法所實(shí)行的“高度自治”應(yīng)該被理解為特殊歷史背景下 的權(quán)宜之計(jì)，其根本原因和存在理由是這些地區(qū)和祖國(guó)大陸在政治、法律、經(jīng)濟(jì)和文化上的巨大差異。但是作為一個(gè)統(tǒng) 一的國(guó)家這種制度安排顯然不是最理想的。隨著內(nèi)地和特別行政區(qū)的政治、去律、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化各方面的逐步趨 同更妥善的安排還是實(shí)行某種聯(lián)邦制，也就是中央在充分保證人事和司法自主權(quán)不變的基礎(chǔ)上收回部分立法與財(cái)政自 主權(quán)，且范圍有限的壘國(guó)性法律應(yīng)統(tǒng)一適用于特*q行政區(qū)。12萬(wàn)方數(shù)據(jù)